Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
233
сационных». В данном случае закон разумеет окончательные ðåøå-
ния департаментов, постановленные по правилам о делопроизвод-
стве в сенате и против коих не последовало протеста обер-прокуро-
ра. На такие решения департаментов закон не допускает апелляции.
«Но, продолжает закон, как могут быть крайности, в коих
возбранить всякое прибежище к императорскому величеству было
бы отнять избавление у страждущаго», закон дозволяет приносить
жалобы на Высочайшее имя с ходатайством о перенесении дела в
общее собрание сената.
При разрешении жалоб этого рода представляется необходимым
удостовериться предварительно в их основательности, что требует
сложных юридических соображений и не может быть возложено на
личное усмотрение командующего главной императорской кварти-
рой. Поэтому предварительное рассмотрение означенных жалоб воз-
ложено на особое «временное присутствие», образованное при го-
сударственном совете.
Временное присутствие состоит из председателя и 4 членов, на-
значаемых Государем из числа членов государственного совета и
сенаторов
седаниях присутствия, когда признает это нужным
1
. Командующий императорской квартирой участвует в за-
2
.
Присутствие, не разрешая дела по существу, «постановляет зак-
лючение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения мо-
гут служить достаточным основанием к переносу дела на разсмот-
рение общаго собрания сената»
3
. Заключения присутствия, вместе с
отдельными мнениями членов, представляются Государю на разре-
шение.
Кроме участия в пересмотре окончательных решений, государ-
ственному совету принадлежит «производство следствия íàä ìèíè-
страми и генерал-губернаторами, в случае обвинений, удостоенных
предварительно Высочайшаго уважения». Это постановление сохра-
нило свою силу и после издания новых уставов. Но оно дополнено
постановлением, что предварительному уважению совета принад-
лежат вообще дела о предании суду, за преступления по должности,
высших чинов, занимающих должности первых трех классов
4
.
1
Учреждение временного присутствия и т. д. (прил. к ст. 8, прим., Учр. гос.
ñîâ.). Ñò. 2.
2
Òàì æå.
3
Òàì æå. Ñò. 7.
4
Подробности см. в § об ответственности министров.
234
КНИГА ВТОРАЯ
VI. В 1882 году в составе государственного совета учреждено
или, точнее говоря, восстановлено учреждение для работ кодифи-
кационных. По учреждению гос. сов. 1810 года, при нем состояла
особая «комиссия составления законов», для сочинения нового уло-
жения. Она действовала в течение всего царствования императора
Александра I, но безуспешно. В 1826 году император Николай I
решился взять кодификационные труды в свое непосредственное
ведение и учредить в своей канцелярии особое для этой цели отде-
ление. Мы видели
1
, что правительство обратилось тогда от мысли
сочинения нового уложения к составлению свода законов. Указы-
вая на непроизводительность прежней работы, император Николай
сказал в заседании государственного совета: «не трудно было от-
крыть и причину этому: недостаток результатов происходил глав-
нейше оттого, что всегда обращались к сочинению новых законов,
тогда как надо было сперва основать старые на твердых основани-
ях». Хотя эти слова были произнесены императором уже по составле-
нии свода, но они верно указывают на цель, указанную II-му отделе-
нию с самого начала. Задача эта была выполнена отделением: 1 ап-
реля 1830 г. было готово 1-е Полное Собрание Законов, а в конце
1832 года был готов и Свод Законов. Но с выполнением этой бли-
жайшей обязанности для II-го отделения открылись другие задачи.
К этой задаче впоследствии прибавилась другая: исправление и
усовершенствование законов. Составление свода, по мысли Нико-
лая I и гр. Сперанского, составляло только первый шаг к дальней-
шим законодательным работам усовершенствованию разных час-
тей законодательства. Из этих работ II-го отделения особенно изве-
стно: Уложение о наказаниях 1845 г., изменения разных постанов-
лений при полных изданиях Свода Законов и новое издание некото-
рых частей свода в отдельности. Затем на обязанности II-го отделения
лежали: 1) составление продолжений к Своду Законов; 2) издание
Полного Собрания Законов; для этой цели во II-е отделение сооб-
щались все распоряжения и узаконения правительства, имеющие
войти в Полное Собрание Законов
2
; 3) участие в рассмотрении важ-
нейших законопроектов; для этого законопроекты сообщались во
II-е отделение, которое рассматривало их по существу и по форме,
т. е. по отношению к редакции законопроекта, в соотношении его
1
Ср. часть I этого сочинения.
2
Ñð. 2-å Ï. Ñ. Ç. ¹ 16728.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
235
со Сводом Законов
1
. Независимо от этого при II-м отделении не-
однократно составлялись комиссии для разработки тех или других
вопросов. Состав II-го отделения был следующий: главноуправляю-
щий, его товарищ, старшие чиновники, их помощники и младшие
чиновники и особые лица, назначаемые сюда по особому высочай-
шему повелению для совещаний по законодательным вопросам. На-
звания должностей (старшие и младшие чиновники) не означали,
однако, служебной подчиненности одних лиц другим. По усмотре-
нию главноуправляющего, лица каждого из названных разрядов мог-
ли иметь самостоятельные занятия. Обязанности состоящих ïðè îò-
делении были те же, что и штатных чиновников и определялись
главноуправляющим. Затем, в составе II-го отделения имелись дол-
жности со специальным назначением. Такова должность редактора
полного собрания законов и его помощников. Канцелярские работы
были возложены на письмоводство, состоявшее из управляющего и
чиновников для письма.
Распорядок занятий должно рассмотреть: 1) относительно ра-
бот кодификационных и 2) разработки законодательных вопросов.
Для целей кодификационных каждый том Свода Законов и даже
части некоторых томов, по усмотрению главноуправляющего, вве-
рялись редакторам из чинов II-го отделения. На них лежала обязан-
ность изготовлять новые издания порученных им томов и частей и
составлять к ним продолжения. Работы эти производились по уста-
новленным образцам и рассматривались затем особой, постоянной
комиссией.
Разработка законодательных вопросов состояла: а) в составле-
нии отзывов на законопроекты и б) в составлении самих законопро-
ектов, когда это было поручено II-му отделению.
Отзывы составлялись или теми лицами, коим были вверены ко-
дификационные работы по соответствующим частям Св. Зак., или
другими специалистами, по назначению главноуправляющего.
Составление законопроектов поручалось особо назначенным
комиссиям.
Для установления более органической связи между государствен-
ным советом, как законосовещательным установлением, и деятель-
ностью II-го отделения последнее в 1882 году было введено в со-
став гос. совета, под именем «кодификационнаго отдела».
1
Ó÷ð. ìèí. ñò. 200, ïî ïðîä. 1868 ã.
236
КНИГА ВТОРАЯ
В отношении своей организации отдел ничем не отличается от
бывшего II-го отделения.
Главное управление им поручено одному из членов государствен-
ного совета, по Высочайшему избранию. Главноуправляющий дей-
ствует на правах министра: а) он имеет право личных всеподдан-
нейших докладов; б) de jure он присутствует в департаменте зако-
нов и в комитете министров. Товарищ его пользуется правами това-
рища министра. Затем отдел состоит из старших чиновников, их
помощников, младших чиновников, редактора Полного Собрания
Законов, управляющего письмоводством и прочих чинов. При отде-
ле состоит государственная типография.
Обязанности отдела состоят в разработке и издании Свода Зако-
нов и издании Полного Собрания Законов.
Министры, предполагая внести в гос. совет законопроект, вхо-
дят в сношение с главноуправляющим кодификационного отдела,
«в тех случаях, когда по связи данного вопроса с разработкою свода
законов, они признают это нужным». В других случаях они сообща-
ют главноуправляющему копию со своего проекта «для сведения»
VII. Сверх общих дел, совокупность которых составляет нор-
мальную компетенцию совета, он может быть облечен и чрезвычай-
íûìè полномочиями. Именно, по ст. 97 Учр. гос. сов., «в случае
продолжительнаго и дальняго отсутствия Императорского Величе-
ства, государственный совет уполномочивается действовать с тою
властью, какая на сей случай присвоена ему будет. Степень и преде-
лы сей власти определяются каждый раз особым Высочайшим по-
велением». Следовательно, в данном случае чрезвычайная власть
совета будет основана уже не на общем его учреждении, а на специ-
альном распоряжении, изданном ad hoc.
1
.
§ 99. Состав государственного совета определяется самым су-
ществом этого установления. Призванный содействовать монарху в
пользовании его непосредственными, державными правами, он со-
ставляется из лиц, избранных самим Императором и облеченных
его доверием. Никаких условий для права быть назначенным в чис-
ло членов совета не установлено. Наше законодательство не знает
членов совета, заседающих здесь по праву рождения
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 200. Èçä. 1886 ã.
2
В Пруссии принцы королевского дома получают место в государственном
совете по достижении ими 18-летнего возраста.
2
. Только неко-
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
237
торые должностные лица заседают здесь ex officio именно ìèíè-
ñòðû. Но так как министры суть члены государственного совета
только ex officio, то они не сохраняют, ipso jure, этого звания по
увольнении от должности, если только они не имели его независи-
мо от своей должности. Министр, получивший отставку, может сде-
латься членом совета только в силу особого императорского указа.
Звание членов государственного совета, по ст. 3 Учреждения
государственного совета, соединимо с другими званиями, в порядке
судебном и исполнительном. Следовательно, члены совета могут
занимать должности министров, носить звание сенаторов и т. д. Но
значение ст. 3 ограничено ст. 246 Учр. суд. уст. 1864 г., в силу кото-
ðîé никто из должностных лиц судебного ведомства не вправе за-
нимать другой должности. Единственным для членов государствен-
ного совета исключением из этого правила является должность по-
четного мирового судьи, которая может быть соединена с другими
должностями по государственной и общественной службе
вступлении в должность члены совета приносят особую присягу
1
. Ïðè
2
.
Вся совокупность членов государственного совета разделяется
на две категории; одни из них, сверх общего назначения их в совет,
получают поручение присутствовать в одном из департаментов ñî-
вета, другие члены присутствуют только в общем собрании. Могут
ëè министры быть членами департаментов? Статья 10 Учрежде-
ния государственного совета говорит только, что министры не мо-
ãóò áûòü председателями департаментов. Но из ст. 35 и других вид-
но, что назначение министров в департаменты противно духу уч-
реждения. Именно, по ст. 35 министры не обязаны присутствовать
по делам их в департаментах (за некоторыми исключениями). Мне-
ние департамента и мнение министра рассматриваются как два со-
вершенно различных элемента. Исключение составлял (упразднен-
ный в 1882 году) главный комитет об устройстве сельского состоя-
ния, членами которого являются некоторые министры. То же долж-
но сказать и об (также упраздненном) особом присутствии по воин-
ской повинности.
1
См. Учр. суд. уст. Ст. 49. Должность почетного мирового судьи не соединима
только с должностями прокуроров, их товарищей и местных чиновников казенных
управлений и полиции.
2
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 2.
238
КНИГА ВТОРАЯ
§ 100. Организация совета. В составе государственного совета
должно различать две инстанции: департаменты и общее собрание.
Назначение департаментов двоякое. Некоторые, менее важные, дела
рассматриваются ими окончательно и представляются на утвержде-
ние верховной власти. Другие, более важные и общие, рассматрива-
ются департаментами в первой инстанции и изготовляются ими к
слушанию в общем собрании. В общем собрании имеют место окон-
чательные прения и голосование, после которого дело представля-
ется на Высочайшее усмотрение.
Каждый департамент составляется не менее как из трех членов
совета, назначенных сюда по непосредственному Высочайшему ус-
мотрению. Один из членов облекается званием председателя. Пол-
номочия председателя и членов департаментов возобновляются каж-
дые полгода
четыре
1
. De jure всех департаментов государственного совета
2
. Именно: 1) департамент законов, на предварительное рас-
смотрение которого поступают все законопроекты, имеющие общее
значение; 2) департамент дел военных, предназначенный для рас-
смотрения дел по ведомствам военному и морскому; но этот депар-
тамент не существует de facto; 3) департамент дел гражданских и
духовных, имевший до издания новых судебных уставов обширную
компетенцию: именно, здесь сосредоточивалось предварительное
рассмотрение судебных дел, восходивших в государственный совет
по причинам, указанным выше; кроме того, здесь рассматриваются
дела управления духовного и полиции; 4) департамент государ-
ственной экономии, ведомство которого весьма обширно: именно,
ему принадлежат предметы общей промышленности, наук, торгов-
ли, финансов
3
, земских повинностей, казначейства и счетов.
Впрочем, компетенция каждого из этих департаментов не ис-
ключительна и не безусловна. В случае накопления в одном из де-
партаментов большого количества важных дел закон дает право пред-
седателю государственного совета передать часть их в другой де-
партамент, менее обремененный.
Общее собрание составляется: 1) из членов департаментов, 2) из
всех министров, 3) из членов, не присутствующих в департаментах.
В принципе председательство в общем собрании принадлежит Го-
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 10, 11.
2
Òàì æå. Ñò. 9.
3
Òàì æå. Ñò. 25.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
239
сударю
1
, но когда он не присутствует лично, место его занимает
один из им назначенных членов. Он носит звание председателя го-
сударственного совета
именным указом, даваемым на имя совета
2
. Полномочие его возобновляется ежегодно
3
. В случае болезни или
отсутствия председателя обязанности его возлагаются на другого
члена, по усмотрению Императора. Если такого назначения не пос-
ледовало, должность председателя исправляется старшим по чину
из председателей департаментов
4
.
Для целей делопроизводства при совете состоит государствен-
ная канцелярия. Главное заведование делопроизводством, а следо-
вательно, и канцелярией возлагается на государственного секрета-
5
ðÿ
. Канцелярия разделяется на отделения, которые соответствуют
департаментам совета; затем особо существуют: 1) дела государ-
ственного секретаря и 2) архив
6
.
Отделениями, состоящими при департаментах, управляют статс-
секретари, под ведением которых находятся помощники статс-
секретарей, делопроизводители, их помощники и прочие чины
7
. Îò-
деление дел государственного секретаря управляется статс-секрета-
8
ðåì
.
§ 101. Делопроизводство в государственном совете подробно оп-
ределяется его учреждением. Мы должны рассмотреть здесь: 1) об-
щие начала делопроизводства, и 2) особые правила, установленные
для внесения и рассмотрения ежегодной сметы государственных до-
ходов и расходов.
I. Правила общего делопроизводства заключают в себе: А) опре-
деление условий и порядка заседаний и Б) определение порядка дви-
жения, обсуждения дел и поднесения их на Высочайшее усмотре-
íèå.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 5.
2
Òàì æå. Ñò. 6.
3
Òàì æå. Ñò. 7.
4
Òàì æå. Ñò. 15.
5
Òàì æå. Ñò. 16, 129.
6
Òàì æå. Ñò. 130.
7
Там же. Ст. 129. Сверх этих чинов, в штате государственной канцелярии
полагается: а) при председателе государственного совета, помощник статс-сек-
ретаря; ему же поручено управление архивной и казначейской частью; б) секретарь
при каждом из председателей департаментов. Там же. Ст. 132.
8
Òàì æå. Ñò. 131.
240
КНИГА ВТОРАЯ
А. Заседание департамента почитается законным, если в нем
присутствовало не менее трех членов, включая председателя
1
. Åñëè
в департаменте остается по каким-либо причинам менее трех чле-
нов, закон предписывает составление временных соединенных äå-
партаментов. По смыслу ст. 10 и примечания к ней должно заклю-
чать, что законное число определяется наличностью членов депар-
тамента; следовательно, министры, явившиеся в департамент, не при-
нимаются в расчет.
Сверх членов департамента, в заседаниях его могут находиться:
1) министры. По общему правилу, они не обязаны присутствовать в
этих заседаниях, исключая дела о земских повинностях. Последние
рассматриваются в департаменте государственной экономии в при-
сутствии министров внутренних дел, финансов, государственных
имуществ и уделов
2
. Затем, министры могут, если признают нуж-
ным, явиться в заседание департаментов или командировать вместо
себя своих товарищей или директоров департаментов по роду дел.
Департамент, со своей стороны, также может пригласить министра,
для совещания о его представлении. То же право предоставляется и
председателю государственного совета. Министры и их товарищи
присутствуют в заседаниях департамента на правах членов; дирек-
тора же и другие лица, присланные от министра, приглашаются един-
ственно для выслушания их объяснений по данному делу; как скоро
эти объяснения будут кончены, они оставляют заседания
3
. 2) Депар-
таментам предоставляется приглашать в свои заседания и посторон-
них лиц, если от них можно ожидать полезных объяснений
4
.
Закон не определяет сроков для департаментских заседаний; они
назначаются их председателями по мере поступления дел и приго-
товления их к докладу
5
. Кроме обыкновенных заседаний департа-
мента, для важных и сложных дел могут быть назначаемы соеди-
ненные заседания двух или трех департаментов. Заседания эти на-
значаются по соглашению председателей. Председательство в со-
единенных заседаниях принадлежит председателю того департамен-
та, в котором дело возникло
6
.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 10 è ïðèì. ê íåé.
2
Òàì æå. Ñò. 35.
3
Òàì æå. Ñò. 37.
4
Òàì æå. Ñò. 12.
5
Òàì æå. Ñò. 18.
6
Òàì æå. Ñò. 19 è 20.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
241
 общем собрании по правилу должны присутствовать все чле-
ны совета. Если кто-либо из членов не может явиться по законной
причине, он предваряет о том государственную канцелярию. Имена
неявившихся членов отмечают в мемориях заседаний, подносимых
на Высочайшее усмотрение
1
. Касательно министров учреждение го-
сударственного совета содержит подробные постановления. Во-пер-
вых, закон обязывает их присутствовать в общих собраниях не только
по делам их ведомств, но и по всем другим. Для объяснений по делу
они могут, кроме того, командировать своих товарищей или дирек-
торов департаментов
2
. Как те, так и другие не имеют совещательно-
го голоса и оставляют заседание по выслушании их объяснений.
Исключение делается для товарищей министра, в том случае, если
они командированы министром не для представления объяснений,
но для замены его. Эта замена может состояться по соглашению с
председателем государственного совета
3
. В силу обязанности мини-
стров присутствовать во всех заседаниях общего собрания они изве-
щаются о всех делах, назначаемых к докладу. По желанию мини-
стра, в случае, если он не может присутствовать в совете по делу,
касающемуся его министерства, слушание его может быть отложе-
но до следующего заседания. Если министр не прибудет в заседа-
ние без предварения, дело слушается без него
4
.
Заседания общего собрания происходят в определенные дни.
Председателю совета предоставляется, впрочем, отменять назначен-
ные заседания, смотря по количеству дел, изготовленных к докладу.
От него же зависит назначение, в случае нужды, чрезвычайных за-
седаний
5
.
Б. При рассмотрении порядка движения дел должно иметь в виду:
1) изготовление дела к докладу; 2) рассмотрение его в департамен-
те; 3) обсуждение его в общем собрании; 4) представление его на
Высочайшее усмотрение.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 22.
2
Там же. Ст. 56. Так как при военном министре нет товарища, то, в тех случа-
ях, когда он не может принять участия в заседаниях департаментов и общего со-
брания, вместо него присутствует один из начальников главных частей военного
министерства, на правах товарища министра. См. примеч. 2-е к ст. 62 учр. гос. сов.
3
Там же. Ст. 61 и 62. В этом случае товарищи министра присутствуют не
только по делам своего ведомства, но и по всем другим.
4
Òàì æå. Ñò. 60 è ñëåä.
5
Òàì æå. Ñò. 18.
242
КНИГА ВТОРАЯ
1. Рассмотрение дела в департаментах основывается на докладе,
составленном в государственной канцелярии. Принцип этот принят
в наше законодательство еще при первом учреждении совета и ос-
тался неизменным до настоящего времени. Он состоит в следую-
ùåì.
Все дела поступают в государственный совет через канцелярию
и присылаются на имя государственного секретаря, следовательно,
даже не на имя председателя
1
. При приеме дел государственный
секретарь имеет большое значение: он наблюдает, чтобы в совет не
поступали дела, не подлежащие его ведению
2
. Затем он наблюдает,
чтобы при представлении дела были соблюдены все формальности,
требуемые законом
для полного объяснения законопроекта
3
. Он же собирает и все сведения, необходимые
4
.
После этого государственный секретарь распределяет дела по
отделениям, которые изготовляют их к слушанию в департаментах
О всех делах, приготовленных к докладу, статс-секретари отделе-
ний уведомляют председателей департаментов, которые и назнача-
ют их к слушанию. Ответственность за точность сведений, изло-
женных в докладе, лежит на государственном секретаре, статс-сек-
ретарях и их помощниках
6
.
2. Каждое дело, приготовленное к слушанию, прежде всего по-
ступает в соответствующий департамент
7
. Из этого общего правила
исключаются некоторые дела, поступающие прямо в общее собра-
ние, именно, чрезвычайные внутренние и важные внешние меры.
Кроме того, дело может быть предложено прямо общему собранию
по Высочайшему повелению
8
.
Право открывать и закрывать заседание департамента, вести
прения, поддерживать их порядок и ставить вопросы для рассужде-
5
.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 27.
2
Òàì æå. Ñò. 140.
3
Òàì æå. Ñò. 141.
4
Òàì æå. Ñò. 142.
5
Òàì æå. Ñò. 28, 143.
6
Там же. Ст. 145, 156, 158, 160, 165. Так как главная ответственность за «точ-
ность сведений, предлагаемых совету, и надлежащую ясность их изложения» ле-
жит на государственном секретаре (ст. 156), то каждое дело, изготовленное в отде-
лении государственной канцелярии, «представляется ему, для удостоверения точ-
ности в сведениях и порядке изложения» (ст. 144).
7
Òàì æå. Ñò. 28.
8
Òàì æå. Ñò. 29, 52 è 53.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]