Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
193
ношении пенсий, назначаемых детям, уставы отдельных касс су-
щественно отличаются по вопросу об обеспечении: а) дочерей и б)
детей, находящихся в болезненном состоянии.
а) По уставу кассы Мин. юст. доли пенсий назначаются дочерям
до их замужества, или поступления на государственную службу,
èëè совершеннолетия
1
. Уставы кассы горных инженеров и инжене-
ров пут. сообщ. постановляют, что пенсии прекращаются дочерям,
вступившим в замужество
2
, следовательно, совершеннолетие íå
лишает сирот женского пола права на обеспечение их существования.
б) По уставу кассы Мин. юст. детям (без различия пола), тяжко
увечным, страдающим полным параличом, потерей зрения или рас-
судка, или же одержимым глухонемотою, лишающими их всякой
возможности существовать собственным трудом, пенсии назнача-
ются пожизненно или на äâà ãîäà
3
.
4. Ввиду того, что эмеритальные капиталы причисляются к спе-
циальным средствам каждого ведомства, заведование кассами, рас-
поряжения о назначении пенсий и пособий и все другие распоряже-
ния поручаются особо образованным в тех ведомствах установле-
íèÿì.
По уставу кассы Мин. юст. ближайшее управление кассой вве-
ряется управляющему и другим чинам, входящим в состав департа-
мента министерства
кассой, назначение пенсий
4
. Разрешение важнейших дел по управлению
5
, рассмотрение отчетов кассы и т. п. пору-
чено комитету, состоящему, под председательством лица, назначен-
ного министром юстиции, из вице-директора департамента, управ-
ляющего кассой и двух членов судебного ведомства, избранных
один общим собранием С.-Пб. суд. палаты, другой общим собра-
нием С.-Пб. окружного суда
6
.
1
Уст. кассы Мин. юст. Ст. 40. П. 3.
2
Уст. кассы горн. инж. Ст. 54. П. 3. Ст. 65. П. 3. Уст. кассы инж. пут. сообщ.
Ñò. 50. Ï. 1. Ñò. 65. Ï. 4.
3
Уст. кассы Мин. юст. Ст. 40. Пенсии назначаются на два года лицам, кото-
рые, по состоянию своего здоровья, признаны небезнадежными, но подлежат пери-
одическому освидетельствованию.
4
Òàì æå. Ñò. 5961.
5
Исключая назначения пенсий семействам умерших участников кассы, под-
вергшихся умственному расстройству, болезни или увечью, если эти обстоятель-
ства не могли быть удостоверены при жизни покойного. Ст. 84. Назначение пенсий
в этих случаях разрешается советом.
6
Òàì æå. Ñò. 62 è 63.
194
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Дела по высшему наблюдению за деятельностью кассы, по из-
менениям ее устава, разрешению особо важных вопросов подле-
æàò совету, составленному, под председательством министра юсти-
ции, из его товарища, директора департамента, управляющего кан-
целярией, двух сенаторов, по выбору кассационных департаментов,
и других чинов судебного ведомства
1
.
По уставу кассы горных инженеров «высшее наблюдение за хо-
дом дел и операциями кассы» принадлежит министру госуд. имущ.;
общее заведование делами и капиталами кассы сосредотачивается в
горном совете; заведование ближайшее и отчетность лежат на гор-
ном департаменте
2
.
Делами кассы инженеров путей сообщения, под высшим наблю-
дением министра путей сообщения, заведует одно из центральных
учреждений министерства, по указанию министра
3
. Но в обсужде-
нии вопросов по надзору за ходом операций кассы и по попечению
о ее интересах принимают участие три члена ревизионной комис-
сии, рассматривающей годовой отчет кассы. Все члены ревизион-
ной комиссии назначаются министром пут. сообщ. из числа налич-
ных участников кассы. По окончании своих занятий по отчету чле-
ны комиссии избирают из своей среды трех лиц для участия в ука-
занных работах4.
1
Òàì æå. Ñò. 67 è 68.
2
Уст. кассы горн. инж. Ст. 7274.
3
Уст. кассы инж. пут. сообщ. Ст. 71, 72.
4
Òàì æå. Ñò. 125, 126.
КНИГА ВТОРАЯ
ВВЕДЕНИЕ
Классификация русских государственных
установлений
§ 87. Для классификации русских государственных установле-
ний представляются следующие основания: 1) степень власти, вве-
ренной тому или другому установлению, 2) пространство действий
власти, 3) род власти и 4) состав установлений.
I. По степени власти все установления империи разделяются на
установления управления верховного и управления подчиненного.
Основанием для такого деления служат ст. 80 и 81 наших Основн.
Зак.; из них составляется IX отдел Основн. Зак., озаглавленный: «О
власти верховного управления». По смыслу приведенных статей, в
управлении верховном власть государя действует непосредственно;
в делах же управления подчиненного определенная степень власти
вверяется местам и лицам, действующим от его имени и по его по-
велению. Поэтому наши установления могут быть разделены на два
разряда: одни из них участвуют вместе с монархом в непосредствен-
ном отправлении им власти верховного управления; другие ведают
самостоятельно разные предметы администрации. Отсюда понятно,
что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных дей-
ствиях неограниченного монарха, не может иметь и не имеет
самостоятельной доли власти; следовательно, все этого рода уста-
новления имеют значение совещательных учреждений при импера-
196
КНИГА ВТОРАЯ
торе. Постановления их имеют значение мнений, ни в чем не связы-
вающих императора, мнений, которые получают силу только пос-
ле Высочайшего утверждения. Сюда относятся: государственный
совет, совет министров и комитет министров.
Отличительная черта мест управления подчиненного состоит
именно в том, что они облечены известной долей власти, почему, в
пределах своей компетенции, они могут делать постановления, обяза-
тельные для управляемого ведомства. Юридическое положение под-
чиненного управления определяется ст. 81 Основных Законов, где
сказано: «предметы управления подчиненного, образ его действия,
степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще уста-
новлениях, как высших государственных, так и низших, им подве-
домых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих уста-
новлений». Отсюда следует, что компетенция каждого подчиненно-
го установления вообще определяется актом законодательной влас-
ти. «Устав» или «учреждение», данное установлению, являются спе-
циальными узаконениями, на основании которых каждое место
определяет круг своих задач, свои иерархические отношения к про-
чим местам и лицам, объем своих прав при разрешении вопросов
управления и т. д. Основанная на законе, власть каждого подчинен-
ного учреждения является и самостоятельной, в пределах, ему ука-
занных. Во главе подчиненного управления поставлен правитель-
ствующий сенат, которому, на основании ст. 1 его учреждения, в
порядке гражданского суда и управления и исполнения подчиняют-
ся все вообще места и лица, кроме тех, которые изъяты из этого
подчинения особыми постановлениями. В области управления äó-
ховного те же права принадлежат святейшему синоду. Высшими же
установлениями, на основании их учреждения, являются и ìèíè-
стерства. Задачи подчиненного порядка вверены местным óñòà-
новлениям, губернским и уездным, действующим под контролем
сената и министерств.
Указанное здесь различие между установлениями управления
верховного, с одной, и подчиненного, с другой стороны состав-
ляет отличительную особенность русского государственного права,
как права неограниченной монархии. В государствах конституци-
онных этого основания для различия управления мы не находим.
Но деление это не совпадает с разделением установлений на âûñ-
øèå è низшие, т. е. с делением, которое основывается на иерар-
хических их отношениях. Выражения: «верховные» и «подчинен-
ВВЕДЕНИЕ. КЛАССИФИКАЦИЯ РУССКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
197
ные» указывают на отношения установлений к правам верховной
власти, названия же: «низшие и высшие» указывают на взаимные
иерархические отношения этих установлений; так, напр., сенат и
комитет министров, по отношению к губернским установлениям,
суть одинаково высшие установления, хотя сенат относится к мес-
там управления подчиненного, а комитет министров к области
управления верховного.
II. Разделение установлений в иерархическом отношении, в об-
щих чертах, совпадает с их делением по пространству действия. В
самом деле, высшими мы привыкли считать установления общего-
сударственные (сенат, министерства), низшими установления ме-
стные. Но этот признак не общий и не единственный. Некоторые
установления, по пространству своего действия, относятся к мест-
ным, а по роду дел к высшим. Таков был Кавказский комитет.
Он был предназначен для рассмотрения дел, возникавших в намест-
ничестве Кавказском. Но дела эти, по роду своему, относились к
числу тех, которые превышали власть кавказского наместника, ми-
нистров, и требовали Высочайшего разрешения. Оставаясь, по про-
странству действия, установлением местным, комитет причислялся
к учреждениям управления верховного. Таковы и сенат, и статс-
секретариат в. кн. Финляндского; такова была собственная Е. И. В.
Канцелярия по делам царства Польского и т. д.
Иерархические отношения установлений определяются двумя
условиями, далеко не всегда совпадающими: 1) характером власти,
предоставленной установлению или лицу; 2) пространством их дей-
ствия.
При определении характера власти каждого установления или
лица должно иметь в виду различие моментов, содержащихся в со-
ставе как административной, так и судебной власти вообще.
В общем составе административной власти должно различать
три момента:
1. Момент приведения в действие распоряжений начальствую-
щих лиц. Этот момент предполагает деятельность чисто пассивную,
и совокупность лиц, которым она поручена, составляет, так сказать,
физическую силу администрации. Таковы органы исполнительной
полиции, сборщики податей, таможенные служители т. д. Им не
предоставляется право самостоятельных распоряжений; они не при-
званы к предварительному обсуждению правительственных мер. Они
облекаются только той степенью власти, которая необходима для
198
КНИГА ВТОРАЯ
приведения в действие распоряжений высших мест и лиц. С этой
задачей сходна и другая именно, совершение различных приго-
товительных и исполнительных актов в делопроизводстве различ-
ных установлений: изготовление бумаг, докладов и т. д., по указа-
нию начальствующих лиц. Канцелярские обязанности предполага-
ют также деятельность пассивную и подчиненную.
2. Момент принятия мер, необходимых для осуществления от-
дельных и конкретных задач каждой части управления. Совокуп-
ность этих мер основывается: а) на общих законах; б) на специаль-
ных узаконениях, касающихся каждой части; в) на общих распоря-
жениях центральных властей; г) на местных условиях и удобствах.
Власть этого рода, которую можно назвать властью действитель-
ного управления, по общему правилу, вверяется местным (губернс-
ким) установлениям, поставленным в непосредственное соприкос-
новение с жизнью и со всеми ее условиями. Но из этого не следует,
чтобы наши центральные установления были устранены от задач
этого рода, как это будет указано в своем месте.
3. Момент надзора за администрацией и сообщения ей опреде-
ленного направления в общих видах правительства. В этот момент
администрация переходит за круг задач чисто исполнительной вла-
сти и соприкасается с задачами власти политической. Этим объяс-
няется, почему власть этого рода вверяется министерствам и сенату,
как об этом подробно будет сказано в своем месте. Но, вместе с тем,
законодательство наше организует правительственный надзор и в
местности, в лице генерал-губернаторов и губернаторов.
Деятельность судебных мест распадается на следующие момен-
ты: 1) рассмотрение дела и постановление решения; 2) проверка
решения по жалобе тяжущегося или подсудимого, по протесту про-
курора или ex lege (ревизия). Согласно этим моментам, прежнее
судоустройство (действовавшее до последнего времени в местнос-
тях, где не введены судебные уставы 1864 года) предполагало три
основные инстанции: а) уездные суды, магистраты (или ратуши)
для рассмотрения дела в первой инстанции; б) палаты гражданского
и уголовного суда в губерниях; в) правительствующий сенат. Но-
вые уставы, с введением кассационного порядка, признали необхо-
димым учреждение двух инстанций, для рассмотрения дела по су-
ществу, и одну инстанцию кассационную, для рассмотрения просьб
об отмене решений. Этими инстанциями являются: а) в кругу судов
правительственных: α) окружные суды; β) судебные палаты, в каче-
ВВЕДЕНИЕ. КЛАССИФИКАЦИЯ РУССКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
199
стве апелляционных судов; γ) правительствующий сенат, в качест-
ве верховного кассационного суда; б) в кругу мировой юстиции:
α) мировые судьи; β) съезды мировых судей; γ) правительствую-
щий сенат.
Разграничение указанных моментов лишь в общих чертах, как
уже сказано, совпадает с разделением установлений по простран-
ству их действия. С этой точки зрения, все установления разделя-
þòñÿ íà общегосударственные, власть которых действует на всем
пространстве империи, и местные, власть которых ограничивает-
ся пределами данного округа. Местные установления соответству-
ют различным единицам, на которые распадается империя
1
. Едини-
öû ýòè ñóòü:
1) Губерния (область). По первоначальному учреждению о гу-
берниях 1775 г. предполагалось сосредоточить здесь все действи-
тельное управление, под надзором сената и верховной власти, не
допуская между ними никаких посредствующих инстанций. Поэто-
му главные части тогдашних администраций и суда были разделе-
ны между вновь созданными губернскими установлениями, обязан-
ными действовать под главным начальством государственных на-
местников. Совокупность этих установлений образовала круг уч-
реждений губернских, в собственном смысле слова. Впоследствии,
с дальнейшим развитием центральных управлений, в губернии яви-
лись органы этих установлений, не причислявшиеся к кругу губерн-
ских учреждений. Но это не изменяло общего плана территориаль-
ного деления. Затем, однако, ввиду удобств различных централь-
ных управлений, явились специальные деления империи, под име-
нем округов, и т. п. Такие деления существуют в настоящее время
для ведомств военного, судебного, таможенного, народного просве-
щения и т. д.
2) Уезды. Уезд есть подразделение губернии. Поэтому и уезд-
ные установления должны бы являться органами установлений гу-
бернских, низшими инстанциями последних. Действительно, до ре-
форм нашего времени, уезд был отделом губернии во всех отноше-
ниях. Губернское правление имело здесь свой орган земский суд;
казенная палата уездное казначейство; различные губернские ко-
митеты свои отделы; палата государственных имуществ ок-
ружные управления; низшими судебными инстанциями являлись уез-
1
Подробное рассмотрение этого вопроса см. в учении о местном управлении.
200
КНИГА ВТОРАЯ
дный суд для всех состояний, кроме городского магистрата для го-
родских обывателей и т. д. Реформы прошлого царствования изме-
нили характер уезда. В некоторых отношениях уезд остался подчи-
ненным отделом губернии, именно в отношении управления поли-
цейского и казенного. В других отношениях уезд является единицей
самостоятельной. Так, уезд представляет самостоятельный округ
мировой юстиции, самостоятельную единицу земских установлений,
лишь в некоторых отношениях подчиненную учреждениям губерн-
ñêèì.
3) Города, станы и волости. При неравномерном распределе-
нии городского народонаселения и различном значении городов
иерархическое положение их среди других единиц неодинаково.
Иные города, по значению своему, конкурируют с губерниями, имея
особое управление, под именем градоначальств. Другие конкуриру-
ют с уездами, составляя самостоятельные полицейские и мировые
округа. Города менее значительные, т. е. большинство русских го-
родов, входят в состав уезда, подчиняясь уездному полицейскому
управлению, съезду мировых судей, уездным земским установлени-
ям и т. д. Только в отношении своего общественного управления
города повсеместно являются единицами самостоятельными.
Для общих административных целей уезды подразделяются на
станы è волости. Станы суть подразделения общеполицейские; во-
лости суть деления, приспособленные к условиям крестьянских óñ-
тановлений. По ст. 17 Общ. пол. о крест. крестьяне, для заведования
хозяйственными делами их, соединяются в сельские общества, а
для ближайшего управления и суда в волости. Конечно, волост-
ное управление не свободно и от хозяйственных задач, как мы уви-
дим в своем месте, но обязанности волостного старшины и волост-
ного суда удовлетворяют общей цели, указанной Положением о кре-
стьянах. Волостной суд есть установление для домашнего, так ска-
зать, суда над крестьянами. Но права и обязанности волостного стар-
шины, как полицейской власти, имеют общее административное
значение. Хотя сельские установления и предназначены для хозяй-
ственных целей, но принцип этот далеко не выдержан в подробнос-
тях. Так, сельским старостам принадлежат многие полицейские обя-
занности, и в этом отношении они подчинены волостным старши-
íàì.
III. По роду власти учреждения наши разделяются на законода-
тельные, судебные и административные. Таково, по крайней мере,
ВВЕДЕНИЕ. КЛАССИФИКАЦИЯ РУССКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
201
намерение законодательства. Мы указали выше на историческое раз-
витие этих стремлений. Теперь нам должно рассмотреть, насколько
они осуществились в действующем праве.
По учреждению государственного совета, установление это дол-
жно было получить характер законодательный. Общее определение
его, перешедшее и в ныне действующее законодательство, гласит:
«в порядке государственных установлений совет составляет сосло-
вие, в коем все части управления, в главных их отношениях к зако-
нодательству, соображаются и чрез него восходят к верховной им-
ператорской власти». Но этот принцип не мог быть выдержан по
следующим основаниям.
1. Государственный совет не может быть назван законодатель-
ным учреждением в точном смысле этого слова, так как члены его
не пользуются правом инициативы законов, предоставленной, по
ст. 49 Осн. Зак., установлениям порядка исполнительного.
2. Совету принадлежит право рассмотрения внесенных в него
законопроектов, но и это право не составляет его исключительного
достояния. Так, некоторые законопроекты поступают на Высочай-
шее утверждение из военного и адмиралтейств-советов.
3. Рассмотрению совета подлежат не одни законодательные воп-
росы. Ему подлежат, в некоторых случаях, вопросы административ-
ные и судебные.
Поэтому законодательный характер в правах и обязанностях го-
сударственного совета является только преобладающим, íî íå èñ-
ключительным.
Разграничение судебной и административной власти проведено
полнее и точнее, в особенности после издания судебных уставов
1864 г. Судебная власть, во всем ее пространстве, предоставлена
сенату и зависящим от него установлениям
1
. Но из этого не следует,
чтобы сенат был установлением только судебным. В нем сосредото-
чиваются и некоторые дела управления, предоставленные департа-
ментам первому, второму и герольдии. Исполнительная власть вве-
ðåíà министерствам и зависящим от них органам. Насколько эти
начала выдержаны в подробностях, мы увидим ниже, при рассмот-
рении отдельных установлений.
IV. Четвертым основанием для классификации установлений яв-
ляется их организация. При рассмотрении организации каждого ус-
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 213. Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 1. Ó÷ð. ñåí. Ñò. 3.
202
КНИГА ВТОРАЯ
тановления должно определить, кому принадлежит совокупность
прав, присвоенных установлению, и власть их осуществления. С этой
точки зрения, все установления разделяются на: 1) единоличные,
2) коллегиальные и 3) бюрократические.
Единоличные установления предполагают, что вся совокупность
власти находится в руках одного лица, которое осуществляет ее не-
посредственно; такова должность мирового судьи.
Коллегиальные учреждения, напротив, предполагают, что вся сум-
ма власти, предоставленная установлению, осуществляется совмес-
тно несколькими лицами, составляющими присутствие установле-
ния. Этим лицам предоставляется решать дела или единогласно, как,
напр., в судебных департамента сената, или по большинству голо-
сов, так что каждый член коллегии имеет известную долю власти из
той суммы, которая предоставлена целому установлению; его мне-
ние считается необходимым для принятия решения.
Но между установлениями коллегиальными и единоличными,
как двумя крайними точками, имеется третья форма, которая назы-
вается бюрократической. Бюрократическая форма имеет тесное
сродство с формой единоличной, в том смысле, что вся сумма влас-
ти или, вернее, право окончательного решения предоставляется од-
ному лицу; но, затем, решение этого лица, по воле самого закона,
должно быть основано на предварительном докладе компетентного
установления, которое обязано привести дело в ясность, собрать все
нужные справки и изготовить проект решения, и, кроме того, в слу-
чаях особенной важности, оно должно быть основано на предвари-
тельном совещании с особым установлением, советом, который, на
основании собранных справок, излагает мнение по данному вопро-
су. Бюрократическая форма принята в наших министерствах. В ми-
нистерстве вся сумма власти принадлежит министру; но, во-пер-
вых, по воле самого закона, каждый вопрос должен быть разрабо-
тан департаментом или канцелярией и, на основании доклада, ре-
шается министром; во-вторых, некоторые дела, на основании ст. 97
Учр. мин., поступают на предварительное решение совета мини-
стра, который обязан его выслушать, хотя, при окончательном ре-
шении, и не стесняется им.
Но далеко не все учреждения представляют то или другое нача-
ло в чистой форме. Самый яркий тип власти единоличной есть власть
мирового судьи, решающего дело по собственному усмотрению.
Коллегиальными учреждениями являются судебные установления,
правительствующий сенат, а бюрократическими министерства.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]