Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
73
варищи
губернаторы
1
, члены комитета министров и совета министров2, генерал-
3
è ò. ä.
Начало назначения Верховной властью, по представлению ìè-
нистров и главноуправляющих, применяется, главным образом, к
должностям четвертого класса. Сюда относятся: директора депар-
4
таментов в министерствах
5
дебных палат
, равно как и их товарищи6, губернаторы7. В виде ис-
, обер-прокуроры сената и прокуроры су-
ключения, порядок этот применяется, в измененной, однако, форме,
и к некоторым должностям V класса именно, определение вице-
губернаторов, управляющих казенными палатами и палатами госу-
8
дарственных имуществ требует Высочайшего разрешения
.
Особый порядок установлен для определения членов судебных
ìåñò (т. е. членов присутствий суда). Для сообщения судейским
должностям более независимости, уставы 1864 г. предоставили на-
значение их Верховной власти. По ст. 212 Учр. суд. уст., «председа-
тели, товарищи председателей и члены окружных судов, в том чис-
ле и судебные следователи, а также старшие председатели, предсе-
датели департаментов и члены судебных палат, назначаются Высо-
чайшей властью по представлениям министра юстиции». Представ-
ления министра юстиции не суть, однако, единственное основание,
которым руководствуется Верховная власть при назначении на су-
дейские должности. Именно, окружным судам и палатам дано пра-
9
во представлять своих кандидатов на каждое убылое место
. «Ìè-
нистр юстиции представляет Императорскому Величеству как об
указанных судебными местами кандидатах, так и о других, имею-
щих право на занятие открывшихся должностей» (ст. 215 Учр.
суд. уст.). Нельзя не возразить против духа означенных статей. Они
составлены в том смысле, что кандидаты от судебных мест конку-
рируют с кандидатами от министра юстиции. Фактически это при-
водит к тому результату, что ст. 213 и 214 остаются без всякого
практического значения.
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 1 è 32.
2
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 14 è 16.
3
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 411.
4
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 33.
5
Ó÷ð. ñåí. Ñò. 258 è Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 219, 220.
6
Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 221.
7
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 488.
8
Òàì æå. Ñò. 79.
9
Ó÷ð. ñóä. óñò.
74
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Верховной же власти принадлежит утверждение некоторых дол-
жностей, замещенных по выбору обществ и ученых корпораций. Та-
1
ковы должности губернского предводителя дворянства
2
городских голов
, академиков3 и т. д.
, столичных
Порядок замещения подчиненных должностей определен в т. II
Св. Зак., в учреждении министерств и в учреждениях отдельных
ведомств.
Вообще в губернских установлениях все должности до VII клас-
4
са включительно замещаются самими губернскими властями
. Îï-
ределение чиновников по должностям шестого è пятого классов
5
предоставляется министрам и главноуправляющим
. Им же предос-
тавляется определение начальников отделений и прочих чиновни-
ков, составляющих департаменты и канцелярии министра, V и VI
6
классов, по представлению директора департамента
. Последнему
предоставляется замещение низших должностей по департаменту,
7
до VII класса включительно
.
Замещение некоторых должностей предоставляется выбору îá-
ществ и корпораций, причем за правительственной властью остает-
ся право утверждения. О порядке замещения сословных и обще-
ственных должностей будет сказано ниже, в учении о местном уп-
равлении.
Б. Условия при назначении на должности
§ 46. Назначение на штатные должности, кроме общих условий
поступления на службу вообще, обусловливается еще началом соот-
ветствия должности è чина, которое стремится провести наше за-
конодательство. Чин, по смыслу Устава о службе гражданской, оп-
ределяет место служащего лица в общей иерархии служащих, обо-
значая его старшинство и достоинство. Отсюда вытекают следую-
щие общие правила: 1) на занятие штатной должности вообще име-
ет право лицо, имеющее классный чин, т. е., по крайней мере, чин
1
Ñâ. Çàê. Ò. IX. Ñò. 236.
2
См. Город. полож.
3
Óñò. Àêàä. íàóê.
4
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 75.
5
Òàì æå. Ñò. 79.
6
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 34.
7
Òàì æå. Ñò. 35.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
75
XIV класса; 2) должность, на которую определяется служащий, по
классу своему должна соответствовать классу его чина.
Эти два начала не могли быть, однако, выдержаны ни в законо-
дательстве, ни на практике. Они могли бы быть выдержаны только
при том условии, чтобы чины и должности совпадали, êàê ýòî è äó-
мал сделать Петр Великий при составлении Табели о рангах 1722 ã.
Но издавна уже чин обратился в почетное наименование, не имею-
щее ничего общего с должностями. Чины даются в виде награды и
являются естественным результатом долговременного нахождения
на службе. Отсюда понятно, что правительственные учреждения
были бы стеснены, в ущерб пользам службы, если бы, при назначе-
нии на должности, они должны были строго сообразоваться с чина-
ми кандидатов, т. е. с обстоятельством довольно случайным.
Вследствие этого, действующее законодательство предоставля-
ет начальствующим лицам, от коих зависит назначение на должнос-
ти, значительный простор в этом отношении. Именно сила ст. 155
Уст. о служб. гр., в силу которой «чиновники определяются к мес-
там сообразно чину каждого и классу, в коем положена долж-
ность», ограничена в следующих отношениях:
1. Â ñèëó судебных уставов лица, удовлетворяющие условиям,
требуемым от чинов судебного ведомства (о них будет сказано ниже),
«могут быть назначаемы в должности независимо от их чинов»
1
.
2. «Во всех вообще ведомствах начальствам дозволяется, по ус-
мотрению действительной нужды в замещении должностей, опре-
делять в оныя, или назначать к исправлению их, чиновников, имею-
ùèõ ÷èíû одним классом âûøå èëè двумя ниже того класса, в кото-
ром положена должность»
2
.
3. На должности по губернскому управлению и по ведомству
морского министерства дозволяется определять лиц, состоящих в
чинах более чем двумя классами íèæå класса должности
3
.
4. По желанию самих чиновников, дозволяется определять их в
должности более чем одним классом ниже их чинов
4
. Почему такое
изъятие поставлено в зависимость от желания самих служащих,
объясняется тем, что, как мы увидим ниже, чиновник, занимающий
1
Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 236.
2
Уст. о служб. гр. Ст. 156.
3
Òàì æå. Ñò. 157.
4
Òàì æå. Ñò. 158.
76
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
должность более чем одним классом ниже своего чина, не может
получить чина высшего. Следовательно, желание поступить на дол-
жность, не соответствующую чину, равносильно отказу от произ-
водства в высший чин.
5. Без всякого соответствия с чином могут быть замещаемы дол-
жности по учреждениям контрольным (государственным и Импера-
торского Двора), полицейским и некоторым другим
1
.
6. Наконец, некоторые должности могут быть замещаемы лица-
ми, вовсе не имеющими классных чинов. Сюда относятся: а) вооб-
ще должности не выше XII класса; б) в случае необходимости, с
Высочайшего разрешения, должности до IX класса. Начальство от-
даленных губерний имеет право и без Высочайшего разрешения за-
мещать должности Х класса лицами, не имеющими классных чи-
нов; в) должности по некоторым ведомствам специально разреша-
ется замещать не имеющими чинов лицами. Сюда относятся неко-
торые должности по ведомствам контроля и Министерства финан-
сов, по всем таможенным учреждениям до VIII класса, некоторые
должности по почтовому управлению и т. д.
2
Независимо от того, закон исчисляет многие должности, кото-
рые могут быть замещаемы лицами, по общим правилам не имею-
щими права поступать на государственную службу, каковы некото-
рые должности по финансовому, контрольному, удельному, теле-
графному и другим управлениям. Наконец, есть должности, заме-
щение которых не связано с поступлением на государственную служ-
бу; они могут быть замещены по найму. Таковы должности
помощников ревизоров в контрольных палатах, младших ревизоров
и счетных чиновников временной ревизионной комиссии при госу-
дарственном контроле и некоторые другие
3
.
§ 47. Соответствие должности и чина, в пределах, указанных
выше, является главным ограничением в свободе назначения на дол-
жности. Мы видели, что требование образования в нашем законода-
тельстве вовсе не имеет значения ценза, имеющего значение лишь в
некоторых специальных ведомствах учебном, ученом, медицин-
ском, дипломатическом и некоторых других. Во всех других ведом-
ствах ÷èí является единственным показателем сравнительной дол-
1
Òàì æå. Ñò. 159.
2
Òàì æå. Ñò. 160 è 161.
3
Òàì æå. Ñò. 162 è 163.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
77
говременности службы, а потому и служебной опытности. Исклю-
чением из этого правила является судебное ведомство. Судебные
уставы, отвергнув начала соответствия чина с должностью (ст. 236),
установили вместе с тем другое мерило служебной опытности, имен-
íî срок пребывания на известной должности (стаж), до истече-
ния которого служащий не может быть перемещен на должность
высшую.
Первые две судейские должности членов окружных судов и
судебных следователей могут быть замещаемы в следующем по-
рядке. Членами окружных судов могут быть назначаемы лица, слу-
жившие по судебной части не менее òðåõ ëåò в званиях не ниже
секретаря окружного суда или состоявшие в звании присяжных по-
веренных не менее десяти лет. В должности судебных следовате-
лей, сверх упомянутых лиц, могут быть назначаемы лица, состояв-
шие кандидатами на судебные должности не менее четырех лет и
достигшие двадцатипятилетнего возраста. Затем для повышения
на следующие разряды должностей требуется трехлетнее пребыва-
ние на должности низшей судейской или прокурорской
1
.
Замещение чинов прокурорского надзора подчинено особым пра-
вилам. Именно, от кандидатов на эти должности требуется занятие
судебной практикой в течение 4 лет для занятия должности то-
варища прокурора окружного суда, 6 лет для занятия места про-
курора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты, 8
лет прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора и 12
лет обер-прокурора
2
. Из текста статьи и из примечания к ней
следует, что право на должность в прокурорском надзоре установ-
ляется судебной практикой, следовательно, и занятием адвокату-
ðîé. Таким образом, присяжный поверенный не может получить
должности члена окружного суда или судебного следователя рань-
ше 10 лет практики, но может быть назначен на должности проку-
рора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты после
6 лет практики, и прокурора судебной палаты и товарища обер-про-
курора после 8 лет этой практики. Облегчение это объясняется же-
ланием открыть Министерству юстиции возможность привлекать в
прокуратуру выдающихся присяжных поверенных, оставляя неиз-
менным порядок замещения несменяемых судейских должностей.
1
Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 203208.
2
Òàì æå. Ñò. 210.
78
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
§ 48. Гражданская служба, по русскому законодательству, не
требуя образовательного ценза, не всегда требует и предваритель-
ной гражданской практики. Это видно из постановлений, касаю-
щихся допущения военных чинов на гражданские должности. По
общему правилу, военные чины допускаются к занятию гражданс-
ких должностей в виде изъятия. Но категории этих изъятий доволь-
но обширны. Сюда относятся:
1. Должности первых трех классов (министров, сенаторов, чле-
нов государственного совета, товарищей министров) и четвертого
класса, т. е. губернаторов, градоначальников и прочих лиц этого
класса (попечителей учебных округов).
2. Все должности в Кавказском крае и В.К. Финляндском.
3. Значительное число полицейских должностей, особенно же в
столицах и больших городах.
4. Должности начальников таможенных округов.
5. По многим другим должностям в ведомствах дворцовом, учеб-
ном, коннозаводства и друг.
1
Военные чины, назначаемые на гражданскую службу по ст. 169
Уст. о служб. гр., должны быть отличаемы от военных, оставивших
военную службу для перехода в гражданскую. Последние переиме-
новываются в гражданские чины и не могут носить военного мун-
дира и именоваться военным чином, за исключениями, указанными
в законе или по особому Высочайшему разрешению
2
.
§ 49. Назначение на должность имеет своим последствием уста-
новление исключительной связи служащего лица с одним родом де-
ятельности, которому служащий должен посвятить все свое время.
Отсюда вытекают следующие общие правила: 1) никто не может
занимать должность одновременно в разных ведомствах; 2) никто
не может занимать двух или более должностей в одном и том же
ведомстве.
1. Первое правило особенно строго применено к судебному ве-
домству, ввиду обеспечения независимости судебного персонала.
Статья 246 Учр. суд. уст. постановляет, что «никто из должностных
лиц судебного ведомства не в праве занимать другой должности,
как по судебному, так и по другим ведомствам, или в общественной
1
Св. Зак. Т. III. Уст. о служб. гр. Ст. 169 и доп. по прод. 1879.
2
Уст. о служб. гр. Ст. 208213.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
79
службе». Исключение из этого правила сделано: 1) для почетных
должностей в местных богоугодных и учебных заведениях; 2) для
должности почетного мирового судьи, которая может быть соеди-
няема со всякой другой должностью; 3) для должностей архивариу-
сов и приходорасходчиков судебных установлений; которые могут
быть соединяемы с должностями помощников обер-секретарей и
секретарей
1
.
Запрещение соединять с судебными должностями другие (кро-
ме указанных исключений) не простирается, как разъяснено ука-
зом сената в 1866 году, на звание гласного земского собрания, так
как должность гласного не есть служебная. То же должно сказать и
о должности гласного городских дум по положению 1870 года.
Независимо от того, на практике мы встречаем случаи соедине-
ния судебных должностей с профессорскими. Именно, один из про-
фессоров Варшавского университета занимает в то же время долж-
ность члена судебной палаты, а один из профессоров С.-Петербург-
ского должность товарища обер-прокурора.
2. Воспрещение соединять разные должности распространяется
также: а) на цензоров, которые во время занятия этих должностей не
могут нести никаких других обязанностей ни по другому, ни по
своему ведомствам. То же постановлено и относительно библиоте-
каря комитета иностранной цензуры, если ему поручается цензиро-
вание книг; б) на директоров двух историко-филологических ин-
ститутов (С.-Петербургского и Нежинского). Им воспрещено соеди-
нять другие должности по части как административной, так и ó÷åá-
íîé. Следовательно, они не могут занимать и профессорских ìåñò â
управляемых ими заведениях. Последнее запрещение едва ли вы-
годно, так как, благодаря ему, они отчуждаются от коллегии про-
фессоров. Притом это постановление совершенно не соответствует
постановлениям о директорах гимназий, которые, напротив, äîëæ-
íû заниматься преподаванием; в) на карантинных врачей
2
.
3. Относительно прочих ведомств указанные выше правила при-
меняются не так строго. Во-первых, занятие двух или более долж-
ностей в одном и том же ведомстве может быть разрешено Высо-
чайшим повелением; кроме того, уставы и учреждения разных уста-
новлений содержат в себе изъятия из таких правил, изъятия часто
1
Ó÷ð. ñóä. óñò. Ñò. 42, 49, 121.
2
Уст. о служб. гр. ст. 172, 173 и 175.
80
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
необходимые. Например, по Уставу университетов 1884 года, со-
средоточивающему управление университетов в руках назначаемых
из среды профессоров ректора и деканов, соединение профессорс-
ких должностей с должностями ректора и деканов является безус-
ловно необходимым. Вообще правило о несоединении должностей
в одном лице по одному и тому же ведомству должно быть приме-
няемо постольку, поскольку того требует его цель. Поэтому соеди-
нение должностей не может быть допущено, если оно поведет к
явному обременению служащего массой дел, вследствие чего он не
в состоянии будет добросовестно выполнить лежащие на нем обя-
занности. Например, соединение в одних руках нескольких депар-
таментов одного и того же министерства или даже нескольких отде-
лений одного и того же департамента. Затем не может быть допу-
щено соединение в одних руках должностей, различных по иерар-
хической зависимости. Например, соединение должности директо-
ра департамента неокладных сборов с должностью управляющего
местным акцизным управлением. Эта мысль проведена в постанов-
лениях касательно назначения жалованья, что очень важно, ибо глав-
ным мотивом к соединению должностей, конечно, является стрем-
ление соединить несколько окладов.
Относительно этого предмета мы имеем следующие постанов-
ления:
а) Соединение жалованья и других окладов по двум и более дол-
жностям, состоящим одна от другой в какой-либо зависимости или
подчиненности, безусловно воспрещается.
б) Соединение других должностей, следовательно, и двойных
окладов, разрешается не иначе, как по особому Высочайшему пове-
лению. При испрошении его министры и главноуправляющие дол-
жны подробно объяснить причины, оправдывающие такую меру
1
.
Во-вторых, дозволение служит в разных ведомствах предостав-
лено взаимному соглашению подлежащих начальств. Это правило
распространено и на служащих в лицее цесаревича Николая, кото-
рые не могут занимать других должностей без разрешения правле-
ния лицея
2
.
§ 50. При замещении должностей правительство, общество и сами
служащие должны быть обеспечены от невыгод, проистекающих от
1
Там же. Ст. 170, 565567. Ср. Улож. о наказ. Ст. 390.
2
Уст. о служб. гр. Ст. 171 и 174.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
81
пристрастного исполнения должности и даже от подозрения в та-
ком пристрастии. Правительство должно быть обеспечено в том,
что его орган будет служить только целям государства и что каждое
действие этого органа будет иметь необходимый для правительства
нравственный авторитет. Общество должно быть обеспечено в том,
что правительственный орган не будет руководствоваться своеко-
рыстными мотивами. Само служащее лицо должно быть поставле-
но вне подозрений относительно истинных мотивов его действий.
Постановления нашего законодательства в этом отношении до-
вольно отрывочны и далеко не предусматривают даже главнейших
условий, могущих вредно отразиться на служебном деле.
Статья 166 Уст. о служб. гр. запрещает «определять членами
присутственных мест чиновников, соединенных родством или свой-
ством с председателем или другими членами тех мест». Редакция
этого воспрещения вышла из устарелых теперь узаконений, относя-
щихся к тому времени, когда установления наши имели коллегиаль-
íûé состав. Поэтому ст. 166 говорит о «присутственных местах» и
их «председателях». Но простирается ли это воспрещение на места,
имеющие бюрократическое устройство, где нет «председателей», а
есть начальник, управляющие и т. д.? По буквальному смыслу не
простирается.
Затем та же ст. 166 содержит запрещение «определять к гене-
рал-губернаторам и к губернаторам чиновников для особых поруче-
ний из родственников и однофамильцев». Почему же только «чи-
новников для особых поручений», т. е. лиц, не имеющих определен-
ных занятий, а потому и не обладающих достаточным влиянием на
ход дел? По буквальному смыслу этой статьи, полицмейстер, ис-
правники и прочие лица, зависимые от губернатора, могут быть его
«родственниками и однофамильцами», и это, конечно, неудобно с
точки зрения служебных отношений
1
.
Этими отрывочными постановлениями законодательство наше
стремится противодействовать серьезному злу в административных
отношениях, т. е. непотизму, который дал такие дурные послед-
ствия, например, в Америке. Постановления эти нельзя признать
достаточными.
1
Нарушение правил, изложенных в ст. 166, предусматривает ст. 389 Улож. о
наказ., где за проступок этого рода положено строгое замечание или выговор, с
внесением его в послужной список.
82
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Таким же отрывочным характером отличается и ст. 167, поста-
новляющая, что «владельцы заводов для выделки питей не могут
быть назначаемы в той губернии, в которой имеют сии заводы, в
должности управляющих акцизными сборами, их помощников и ре-
визоров. Равным образом, владельцы таких заводов не могут быть
определяемы надзирателями акцизного сбора и их помощниками в
òåõ округах, где находятся те заводы».
Цель этого постановления очевидна. Управляющий акцизными
сборами, назначенный из числа местных заводчиков губернии, ко-
нечно, не может представить полного обеспечения в надлежащем
беспристрастии при отправлении им своих обязанностей. Следова-
тельно, ст. 167 выражает ту мысль, что должность предполагается
независимой от тех интересов или занятий, заведование коими на
нее возложено. Но эта общая мысль выражена в слишком конкрет-
ной форме и в применении к частному случаю, предусмотренному
одним из уставов казенного управления, т. е. положением о питей-
ном сборе. Между тем означенное начало должно бы быть распрос-
транено на многие другие должности, не менее важные, чем долж-
ности управляющих акцизными сборами.
§ 51. Избрание ðîäà службы предоставляется свободе лиц, же-
лающих в нее поступить, если, конечно, начальство данного ведом-
ства сочтет возможным удовлетворить желанию просителя. Огра-
ничение этого правила содержится, во-первых, в ст. 168, постанов-
ляющей, что лица, получившие воспитание в учебных заведениях,
с обязанностью прослужить по данному ведомству известный срок,
или принявшие на себя это условие при поступлении на службу, не
могут быть ни увольняемы от службы, ни перемещаемы в другой
ее род, иначе, как на основании правил, действующих в том ве-
домстве. При этом должно различать: а) обязанность прослужить
определенное число лет в гражданской службе вообще
1
è á) îáÿ-
занность прослужить по определенному ведомству, возлагаемую на
1
Сюда относятся: 1) воспитанники Имп. Александровского лицея, обязанные
прослужить в гражданской службе 4 года (своекоштные) и 6 лет (казеннокоштные
и неплатящие); 2) воспитанники приказов обществ. призрения или сиротских до-
мов, окончившие курс в университете на счет приказа, обязаны прослужить по
гражд. службе по своей губернии не менее 6 лет; 3) воспитанники сибирских, Уфим-
ской, Астраханской и Пермской гимназий, из детей тамошних чиновников, если
они состояли на казенном содержании в гимназии и в университете, обязаны про-
служить 8 лет и т. д. Ср. Уст. о служб. гр. Ст. 71, 74, 76, 78, 82, 87, 90, 94, 95 и друг.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]