Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
лей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения
практических мер и способов, необходимых для достижения разных
целей государственного управления; учение об этих практических
мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейс-
кое право. Государственное право, принимая также в расчет те цели,
к осуществлению которых стремится государство, не говорит, одна-
ко, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду:
во-первых, распределение этих задач между разными государствен-
ными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений,
соответствующую предположенным целям.
Не подлежит сомнению, что организация установлений, на ко-
торых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна
быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть
действительного управления той или другой частью; что устрой-
ство административных органов должно быть иное, чем устройство
органов законодательных. Но правильная организация государствен-
ных установлений, определение их юридического положения, их
отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уясне-
íèÿ идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение
всех государственных установлений определяются идеей должнос-
òè (officium, Amt), выражением которой являются отдельные уч-
реждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определе-
нии, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.
3
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
ГЛАВА ПЕРВАЯ
О государственных должностях вообще
§ 3. Государственная должность, в современном смысле этого
слова, есть постоянное установление, предназначенное к непрерыв-
4
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
ному осуществлению определенных целей государства1. Рассматри-
вая это определение, мы находим:
1. Что государственная должность есть установление постоян-
íîå, по крайней мере, созданное законом в смысле постоянного.
Этим признаком права и обязанности, соединяемые с должностью,
отличаются от случайных и временных поручений (комиссий), кото-
рые всякое частное лицо может получить от государственной влас-
ти. Таковы, например, поручения, даваемые известным медикам
исследовать санитарные условия той или другой местности; уче-
ным исследовать состояние школьного дела за границей и т. д.
2. Должность предназначена к осуществлению определенных çà-
дач государства. В понятие должности входит, в качестве существен-
ного, признак круга ведомства (компетенции), т. е. определенной
области задач, возложенных законом на данное установление до тех
пор, пока они, в силу нового закона, не будут переданы иному уста-
новлению. Через подобный акт законодательной власти заведова-
ние данным кругом дел становится исключительным правом óñòà-
новления, которое может требовать от других мест и лиц невмеша-
тельства в его область. Компетенция государственных учрежде-
ний определяется основаниями троякого рода, а именно: а) она оп-
ределяется родом дел, предоставляемых установлению. В силу этого
основания мы различаем три большие отрасли государственной вла-
сти: законодательную, судебную и административную, с подразде-
лениями последней. Это так называемая объективная или реальная
компетенция; б) Компетенция определяется также пространством
действия власти (общегосударственные, местные установления);
в) Наконец, она определяется взаимным отношением высших и низ-
ших установлений одной и той же отрасли управления или суда
(иерархическая компетенция).
3. Государственные должности предназначены к осуществлению
известных целей государства, как определенного юридического
1
Штейн Л. Die Verwaltungslethre. Т. I. С. 204206. Вивьен. Études administratives.
Ò. I. Ñ. 169. Поцль (Pözl). Статья Amt в Словаре Блунчли и Братера. Т. I.
Ñ. 204 219. Батби (Batbie). Traité de droit public et administratif. Ò. IV. Ñ. 38 è
ñëåä. Шульце Г. (Schulze). Das preussische Staatsrecht. Т. I. С. 246.
Вообще литература по этому предмету: Малхус (Malchus). Politic der inneren
Staatsverwaltung oder Darstellung des Organismus der Behörden für dieselbe. 1823 ã.
Гоннер (Gönner). Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkte des Rechts. 1808 ã. Áþ-
ëàó Ô. (Bülau). Die Behörden in Staat und Gemeinde. 1836 ã. Ìîëü Ð. Staatsrecht,
Völkerrecht und Politik. Ò. II. Ñ. 347470.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
лица, как политической общности данной массы людей. Этот при-
знак ведет к важным последствиям. Предназначенные к осуществ-
лению целей государства, в его отличие от других общественных
союзов, государственные должности противополагаются:
а) Должностям общественным. Каждая сложная и постоянная
форма человеческого общения имеет свои определенные и также
постоянные задачи; поэтому каждая из них нуждается и в своих
должностях. Таковы: церковь, общины сельская и городская, дру-
гие общественные единицы.
Церковь издавна выработала систему своих должностей; в иных
церквах система эта так же сложна, как система должностей госу-
дарственных. Признавая принцип разделения церкви и государства,
необходимо стремиться и к отделению церковных должностей от
правительственных. Разделение это, в принципе, должно бы руко-
водствовать всеми законодательствами европейских государств, осо-
бенно тех из них, где признается свобода вероисповеданий. Но под
влиянием весьма сложных исторических обстоятельств, рассматри-
вать которые здесь не место, европейские законодательства, в боль-
шинстве случаев, далеки от осуществления этого начала. Там, где
имеются государственные церкви, где государственной власти при-
надлежит некоторое главенство над церковью, существует и тесная
связь между установлениями церковными и государственными. В
Англии духовные должности входят в состав государственных. В
России духовенство не считается состоящим на государственной
службе. Но духовные установления (синод) отнесены к разряду го-
сударственных, и лица прокурорского при них надзора, чины кан-
целярий пользуются правами службы государственной. Прусское
общее Земское Улож. причисляет духовных лиц признанных и по-
кровительствуемых государством вероисповеданий к лицам, состо-
ящим на государственной службе. Ронне, комментируя это поста-
новление, замечает, что отсюда никак не следует, чтобы духовные
принадлежали к непосредственным
1
государственным чиновникам,
но что они пользуются некоторыми прерогативами службы. Вооб-
ще связь государственного управления с церковным сильнее в ïðî-
тестантских государствах Европы, чем в странах католических,
так как самая реформация, в своей борьбе с папским престолом,
опиралась на авторитет светской власти, возвышая его для своих
5
1
Объяснение этого термина см. ниже, в учении о государственной службе.
6
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
целей. Но постановления положительных законодательств не дают
права признать в принципе тождество государственных и церков-
ных установлений
1
.
Общественные должности, поскольку они осуществляют цели
данных общественных единиц, отличаются от установлений госу-
дарственных. Но из этого, конечно, не следует, чтобы на них не
могло быть возлагаемо осуществление целей государственных. Äëÿ
достижения государственных целей, особенно по части внутренне-
го управления, при современном развитии общественных потребно-
стей, недостаточны средства установлений правительственных. Çà-
дачи общественного призрения, народного образования, медицинс-
кой помощи, народного продовольствия и т. д. требуют совместно-
го действия сил правительственных и общественных. Правитель-
ства современных государств Европы призывают последние к
участию в главных отраслях внутреннего управления. В компетен-
ции сельских и городских общин, окружных и провинциальных ус-
тановлений можно различить два рода прав и обязанностей: одни из
них вытекают, так сказать, из внутренних потребностей этих корпо-
раций и союзов; другие возлагаются на них государством, ради об-
щих административных удобств. Так, различается естественная êîì-
петенция общественных установлений от компетенции возложенной
èëè перенесенной
2
. То, что мы называем самоуправлением, имеет в
виду двоякую цель: 1) дать возможность различным общественным
организмам осуществить свои, им присущие цели; 2) организовать
участие общества в государственной администрации. Передавая орга-
нам самоуправления часть своих задач, государство должно дать и
дает им определенное юридическое положение, создает из них дей-
ствительную власть с особыми правами и обязанностями. Из этого
следует, что учение об органах самоуправления входит в круг госу-
дарственного права, в общее учение об управлении. Но это не унич-
тожает различия между должностями государственными, построен-
ными на непосредственной делегации от верховной власти, и орга-
1
Блунчли. Allgemeines Staatsrecht. Ò. II. Ñ. 115 è ñëåä. Цахария Г. Назв. соч.
Ò. II. Ñ. 13 è ñëåä. Шульце Г. Íàçâ. ñî÷. Ò. I. Ñ. 312.
2
Òàê, íàøè предводители дворянства, с одной стороны, являются органами
избравших их дворянских обществ; с другой закон вверяет им председательство
в уездных по воинской повинности присутствиях и т. п. Смешение правительствен-
ных и общественных задач замечается также в должностях сельских старост, воло-
стных старшин и т. д.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
нами самоуправления, члены которого, по общему правилу, не
пользуются правами государственной службы.
б) В силу того же принципа, не могут считаться государствен-
ными должностные лица, предназначенные исключительно для ëè÷-
1
íûõ услуг монарху
. Государственное право европейских государств
признает, однако, публичный характер за известными должностны-
ми лицами, состоящими при особе монарха и совокупность которых
образует Äâîð. Это отступление объясняется тремя основаниями:
1) желанием окружить монарха особым почетом и блеском; 2) тем,
что в организации монархических государств сохранились еще пре-
дания старого времени, когда придворные должности имели обще-
государственное значение; 3) тем, что с придворным управлением
соединяется иногда заведование разными предметами, имеющими
общегосударственное значение (театры, музеи, библиотеки и т. д.).
4. Должности, имея своим назначением осуществление госу-
дарственных целей, не могут быть рассматриваемы как пассивное
орудие личных целей того или другого представителя власти. Íðàâ-
ственное существо должности выражается в сознании должностно-
го лица, что оно служит высшим интересам политического обще-
ства, интересам, не зависящим от частного произвола. Это сознание
сообщает должности и занимающему лицу действительный автори-
тет и направляет последнее к исполнению лежащего на нем долга.
Ñâîå юридическое выражение и обеспечение эта идея находит в
том, что задача, права и обязанности должностных лиц определяют-
ñÿ законом, являющимся нормой правительственной деятельности.
Конечно, принцип подчинения должностных лиц только закону мо-
жет быть проведен далеко не во всех частях правительственного
организма. Полное свое применение он может и должен найти в
области судебных установлений. Суд не может быть направляем ин-
струкциями начальствующих. В области административной, где пра-
во распоряжений имеет свое разумное и законное основание, дея-
тельность должностных лиц направляется инструкциями и цирку-
лярами высших властей. Но из этого не следует, чтобы право распо-
ряжений могло наносить ущерб верховным правам закона. Согла-
сие распоряжений с законом поддерживается, как мы видели,
началом закономерного повиновения и ответственностью служащих.
5. Последний вывод является результатом предыдущего. Долж-
ностное лицо, осуществляя государственный интерес и действуя на
7
1
См. с. 6, примеч. 1.
8
основании закона, является не пассивным исполнителем чьего-либо
личного поручения. Определенная отрасль государственного управ-
ления вверяется ему для самостоятельного осуществления указан-
ных задач. Государство требует от него самостоятельных служеб-
ных актов, совершаемых им в пределах закона и под своей ответ-
ственностью.
существует в настоящее время, есть результат долгого историческо-
го процесса. Развитие ее находится в тесной связи с развитием са-
мого государства. Элементы этой истории представляют повсемест-
но некоторые общие черты, но в частностях история каждого госу-
дарства представляет известные особенности. Наиболее резкое раз-
личие представляет история должностей в Западной Европе и в Рос-
сии. Основанием этого различия является капитальный исторический
факт существование феодализма на западе Европы и отсутствие
его в России. Этим фактом определяется ход развития государствен-
ных установлений на западе и востоке Европы; поэтому история
должностей здесь и там требует отдельного рассмотрения. Из этого,
конечно, не следует, чтобы развитие русских установлений не нахо-
дилось под влиянием учреждений западных, особенно с Петра Ве-
ликого. Результаты этого влияния будут указаны в своем месте.
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
§ 4. Система государственных должностей, в том виде, как она
ГЛАВА ВТОРАЯ
Развитие должностей на западе Европы
§ 5. Система государственных должностей на западе Европы во-
обще является результатом победы королевской власти над элемен-
тами феодального общества. Французская революция только до-
вершила дело королей и видоизменила характер государственной
службы, но, в общих чертах, чиновничество осталось тем, чем оно
сделалось во время борьбы королевской власти с феодализмом. Óñ-
ловиями этой борьбы, следовательно, силой феодализма, с од-
ной, напряжением королевской власти и дружественных ей сил, с
другой стороны, определялась и организация должностей.
Не везде этот процесс имел совершенно одинаковые исходные
точки и привел к одинаковым результатам. В Англии нормандское
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
завоевание не принесло с собой феодальной системы в том виде,
как она господствовала на континенте. Вильгельм Завоеватель объя-
вил себя полным господином всей земли
лей, был обязан непосредственным повиновением королю
1
; каждый, владевший зем-
2
. Затем
рознь победителей и побежденных заставляла тех и других искать
спасения в силе королевской власти
3
. Поэтому личное управление
короля через его непосредственные органы отличает эпоху первых
нормандских королей. Нормандское государство видело сильное раз-
витие бюрократии в то время, как феодальная Европа с презрением
смотрела на центральную власть
4
. Смутное время короля Стефана
расшатало прежнюю систему. Вассалы почуяли свое значение, и
Англия увидела даже господство кулачного права. Но первые План-
тагенеты
бенно при Генрихе II, сделала быстрые успехи
народа с Иоанном Безземельным
6
снова подняли значение короны, и централизация, осо-
8
повела к изданию Великой хар-
7
. Борьба вассалов и
тии вольностей в 1215 году. Но Великая хартия не ослабила монар-
хического принципа; она ввела его только в законные границы
смотря на смуты несчастного времени Генриха III
10
, королевская
9
. Íå-
прерогатива вышла непоколебленной из борьбы и дала свои плоды
в знаменитую эпоху трех Эдуардов
11
. Эдуард I и его преемники опи-
рались на новую силу «среднего рыцарства» в графствах, в про-
тивоположность великим вассалам короны
12
. При взаимодействии
9
5
1
Ñð. Гнейст (Gneist). Das englische Verwaltungsrecht. Т. I. С. 111 (2-е изд.
1867 ã.).
2
 ýòîì Гнейст видит существенное отличие английской ленной системы от
системы континентальной. Там же. С. 116. Ср. Фишель. Государственный строй
Англии. С. 3 и след.
3
Гнейст. Íàçâ. ñî÷. Ò. I. Ñ. 159.
4
Òàì æå. Ñ. 223 è ñëåä.
5
Стефан, племянник Завоевателя от его сестры Адели, вышедшей замуж
за графа Блуа (11351154). Вследствие спорности его прав на престол и распрей
ñ Матильдой, считавшейся законной наследницей ее отца, Генриха I (1100
1135), все королевство было отдано на жертву феодального произвола. Про это
время говорили: «erant in Anglia fere tot tyranni, quot domini castellorum».
6
Генрих II (11541189) и его преемники.
7
Ñð. Гнейст. Íàçâ. ñî÷. Ò. I. Ñ. 248 è ñëåä.
8
Младший сын Генриха II и брат Ричарда Львиное Сердце (11991216).
9
Гнейст. Òàì æå. Ñ. 274.
10
Сын Иоанна Безземельного (12161272).
11
Эдуард I (12721307), Эдуард II (13071327), Эдуард III (13271377).
12
Гнейст. Там же. С. 311 и след.
10
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
этих сил в английском праве утвердились следующие начала: 1) ко-
роль есть первый магистрат нации и источник всех других властей
2) поэтому всякая должность есть королевская комиссия, отправ-
ляемая для общих государственных целей
2
; комиссии даются ли-
цам, как бы заранее рекомендованным короне по их общественному
положению и отправляющим свою службу безвозмездно; эта систе-
ма почетных должностей есть основа английского самоуправления
3) должностные лица действуют на основании закона
лем независимого суда
5
и парламента6. Этими началами определя-
4
, под контро-
ется государственный характер английских должностей, основан-
íûõ íà обычном праве (common law). Конечно, в последнее время и
бюрократическая система сделала успехи в этом отечестве самоуп-
равления
7
, но совокупность весьма многочисленных административ-
ных должностей не сведена еще в цельную систему и не подчинена
общим началам, способным иметь влияние на прочие государства
Европы. Ниже мы возвратимся еще к этому вопросу.
§ 6. История должностей на континенте Европы зависела, глав-
ным образом, от комбинации общественных ее условий. Полити-
ческие учреждения отражали на себе склад общества, которому они
служили. Общественные условия континентальной Европы сложи-
лись под влиянием феодальной системы.
Два начала, одинаково важные, лежат в основании этой систе-
мы: 1) соединение прав государственного верховенства с землевла-
дением, 2) отсутствие верховных прав в иерархических отношениях
1
;
3
;
1
Ñð. Òîää (Todd). Die parlamentarische Regierung in England (немецкий перевод
1869 ã.). Ò. I. Ñ. 143 è ñëåä. «Der Souverain ist die Urquell aller Autorität, Würde und
Ehre des Staates, sowie aller politischen Macht innerhalb desselben». Êîêñ Ãîì. (Cox
Homersham). Die Staatseinrichtungen Englands. Íåì. ïåð. Ñ. 528 è ñëåä. Фишель.
Íàçâ. ñî÷. Ñ. 104 è ñëåä.
2
Êîêñ. Назв. соч. С. 530, особенно 569 и след.
3
Гнейст. Там же. С. 616, определяет следующим образом главный принцип
английского управления: «Die wesentlichen Hoheitsrechte des Staats sind durch
Gewohnheitsrecht (common law) und Gesetzgebung scharf ausgebildet, die dazn
erforderlichen Leistungen den besitzenden Klassen als persönliche Verpflichtungen
auferlegt, und ihre Ausübung durch das Gesetz in einer Weise specialisirt, welche den
willkürlichen Gebrauch gegen den Einzelnen ausschliest».
4
Гнейст. Verwaltung, Justiz, Rechtsweg, etc. (1869 ã.). Ñ. 90 è ñëåä.
5
Гнейст. Òàì æå. Ñ. 144 è ñëåä.
6
Òàì æå. Ñ. 190 è ñëåä.
7
Фишель. Íàçâ. ñî÷. Ñ. 253 è ñëåä.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
11
феодальных владельцев. Каждый владелец был сюзереном в преде-
лах своей территории
его поземельных прав
1
; права верховенства составляли как бы часть
2
. С другой стороны, над вассалом не было
власти суверенной; король, глава феодальной иерархии, не имел прав
государя. Его суверенитет был совокупностью довольно скромных
и весьма условных прав
3
. Если он и имел державные права, то они
простирались исключительно на его домены, коронные владения.
Соединенные с частным правом, верховные права в феодальную
эпоху осуществлялись при началах частного хозяйства; поэтому и
администрация носила вотчинный характер. Вся система должнос-
тей была соединена с двором владельца, и придворные должности
были органами управления. Таковы должности конетабля, канцле-
ра, сенешаля, кравчего, ловчего и т. д.
4
Не должно, впрочем, думать,
чтобы эта придворная администрация делала местного «государя»
действительным главой управления. Этому противоречило бы все
существо феодализма. Если большие коронные вассалы стремились
расширить свои верховные права на счет власти короля (Франция)
или императора (Германия), то вассалы второй руки поступали так
же со своими сюзеренами. Права и обязанности суда, полиции, во-
инской власти, финансового управления соединялись с местным
землевладением. Придворные должности связывались с важнейши-
ми аристократическими родами. Права администрации и суда со-
единялись в руках вассалов второй и третьей степени, которые и
были настоящими господами массы, заслоняя ее от короля и даже
больших вассалов. Этого мало. Верховные права, поскольку они оста-
1
Ãèçî (Guizot). Histoire de la civilisation en France. Ò. III. Ñ. 255: «Au IX siècle la
féodalité une fois bien établie, le possesseur de fief, grand ou petit, avait dans ses domaines
tous les droits de la souveraineté. Aucun pouvoir extérieur, éloigné, ny venait donner
des lois, établir des impôts, rendre la justice; le propriétaire possédait seul tous ces
pouvoirs».
2
Justitia de fundo terrae, jurisdictio praedialis, seu fundiana, et fundaria. Основа-
тельное исследование этого предмета у Лаферрьера (Laferri
français. Ò. IV. Ñ. 86 è ñëåä. Åãî æå. Essais sur lhistoire du droit français. Ò. I. Ñ. 90 è
след. То же явление видим мы и в Германии. Ср. Шульте (Schulte). Lehrbuch der
deutschen Reichs- und Rechtsgeschichte. Ñ. 224.
3
Лаферрьер. Essais. Ò. I. Ñ. 223: «Au sein du régime féodal, la royauté nétait
quun titre de suzereineté. Le roi, suivant le langage du temps, nétait que le plus grand
fieffeux du royaume: ma
dans les domaines des grands vassaux, qui relevaient de lui». Ñð. Шеффнер (Schäffner).
Geschichte der Rechtsverfassung Frankreichs. Ò. II. Ñ. 165 è ñëåä.
4
Шеффнер. Íàçâ. ñî÷. Ò. II. Ñ. 184 è ñëåä. Шульте. Íàçâ. ñî÷. Ñ. 237 è ñëåä.
ître dans ses domaines, il navait aucun pouvoir dadministration
ère). Histoire du droit
12
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
вались в непосредственном распоряжении государей и крупных вас-
салов, отдавались сами по себе в лен, в виде доходов, соединенных
с отправлением должности. Государственное начало, выработанное
и оставленное в наследство Европе древним Римом, рассеялось в
массе феодальных участков, так сказать, материализировалось, по
1
удачному выражению Лаферрьера
2
сама церковь
.
. От этой материализации не ушла
§ 7. Этими данными определился процесс образования новой
королевской власти, отразившийся и на развитии системы государ-
ственных должностей. Процесс этот слагался из следующих момен-
òîâ:
1) постепенной конфискации верховных прав феодальных вла-
дельцев в пользу короля, следовательно, в постепенной концентра-
öèè политической власти;
2) подчинения королям всей массы народонаселения, которая
через это была эмансипирована от местной зависимости;
3) распространения действия королевских установлений и дол-
жностей на всю территорию, с устранением местных правительств
3
от задач управления
.
В связи с этим процессом и история должностей представляет
несколько резко определенных моментов. Первый момент соответ-
ствует той эпохе, когда королевская власть не выделилась еще из
массы феодальных установлений, как учреждение sui generis. Âòî-
ðîé соответствует эпохе постепенного развития и торжества ко-
ролевской власти. Третий эпохе образования правомерного госу-
дарства, торжеству конституционных начал.
§ 8. Во время полного и бесспорного господства феодальной
системы, когда короли входили, так сказать, в состав феодального
общества, должностные лица, окружавшие короля, находились в оди-
наковом положении со слугами каждого вотчинника. Они были ñëó-
гами короля. Защита его личных прав, попечение о его личных ин-
тересах были их единственной задачей. Начала вотчинного государ-
ства проникали королевскую администрацию так же, как и админи-
страцию каждого феодального владельца.
1
Essais. Ò. I. Ñ. 90.
2
Òàì æå. Ñ. 98.
3
Процесс этот хорошо исследован в сочинении Дареста де ла Шаванна (Dareste
de la Chavanne). Histoire de ladministration en France. Äâà òîìà. 1848 ã.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]