Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ВВЕДЕНИЕ. КЛАССИФИКАЦИЯ РУССКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
203
Но есть установления, в которых эти формы видоизменяются, смот-
ря по роду дел. Так, напр., губернское правление ведает, во-первых,
так называемые судные дела, во-вторых, дела административные
первого разряда, и, в-третьих, дела административные второго
разряда. По делам первого рода губернское правление действует
как коллегия; по административным делам первого разряда оно яв-
ляется как совещательное учреждение при губернаторе, который в
этом случае решает дела как власть бюрократическая; наконец, де-
лами административными второго разряда называются те, которые
отдельные члены правления губернатор, вице-губернатор, совет-
ники решают своей властью. Таким образом, губернское правле-
ние является одновременно и коллегией, и бюрократическим уч-
реждением, и совокупностью единоличных властей.
V. Последним основанием для разделения государственных ус-
тановлений представляется различие государственных è обществен-
íûõ учреждений. В настоящее время русское законодательство при-
знает три рода установлений: 1) учреждения правительственные,
2) сословные и 3) общественные. Деление это образовалось истори-
чески. До реформ прошлого царствования, рядом с правительствен-
ными установлениями, действовали установления сословные, осу-
ществлявшие отчасти цели своих корпораций, отчасти принимав-
шие участие в общем управлении и суде. Особенными правами
пользовалось в этом отношении дворянское сословие, которому было
предоставлено замещение, по своему выбору, различных судебных
и административных должностей. С изданием земского и городово-
го положений явились органы самоуправления всесословного. Â íà-
стоящее время учреждения сословного и всесословного управления
представляют следующие виды: 1) органы самоуправления дворян-
ского; 2) самоуправления крестьянского; 3) городского обще-
ственного управления с частными управлениями для отдельных раз-
рядов городских обывателей; 4) учреждения земского самоуправле-
ния. Каждый из этих видов сословных и всесословных должностей
представляет свои особенности, изучение которых возможно толь-
ко при обозрении местных учреждений.
§ 88. Согласно предположенной здесь классификации русских
установлений обозрение их будет расположено в следующем по-
рядке:
I. Установления управления высшего, как верховного, так и под-
чиненного, будут рассмотрены в этом томе. Он разделяется на два
204
отдела: А. Установления управления верховного. Б. Высшие уста-
новления подчиненного управления.
II. Установления местные составляют предмет третьего тома. Он
распадается на три отдела: А. Установления правительственные.
Б. Установления сословные и В. Установления всесословные.
КНИГА ВТОРАЯ
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ
Органы законодательства
и верховного управления
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Государственный Совет
§ 89. Государственный совет есть вообще установление, при-
званное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосред-
ственному разрешению верховной власти. Отсюда само собой сле-
äóåò, ÷òî история государственного совета в европейских государ-
ствах находится в тесной связи с историей королевской прерогати-
вы. Совет разделял с королями все могущество их власти, падал
вместе с ослаблением прерогативы и теперь везде имеет довольно
неопределенное значение, за исключением Франции и стран, взяв-
ших ее за образец. Из всех установлений западноевропейских госу-
дарств государственный совет едва ли не самое изменчивое. Он
является то в виде самостоятельного установления, то сливается с
кабинетом или советом министров, то исчезает вовсе; сегодня ему
дают одни функции, завтра другие. Неудивительно, что и теоре-
тические воззрения на задачу и значение государственного совета
колеблются. Для уяснения общего взгляда на предмет мы остано-
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
205
вимся: 1) на теоретических воззрениях на это установление; 2) на
историческом развитии и современном значении совета в разных
государствах Европы.
§ 90. «Учреждение государственного совета, говорит Блунч-
ëè, в наше время часто считается ненужным. Говорят, что для
обсуждения законов имеются палаты, а важнейшие распоряжения
могут быть обсуждены в кабинете (Gesammtministerium). Осталь-
ные предметы ведомства государственного совета также могут быть
с удобством распределены между отдельными министерскими де-
партаментами»
1
.
Между тем главные авторитеты государственной науки, каковы,
2
Ìîëü
, Блунчли3 è Л. Штейн4 высказываются в пользу этого уста-
новления. Мы остановимся здесь на теории Штейна, самой полной
и основанной на всестороннем изучении европейского публичного
права. При этом должно заметить, что Штейн, очевидно, имеет в
виду государственное право конституционных монархий. Существо
его теории заключается в следующем:
Устройство современных конституционных государств предпо-
лагает разделение властей законодательной, осуществляемой пала-
тами, и исполнительной, имеющей дело с отдельными задачами го-
сударства и сосредоточенной в министерствах. Монарх, как глава
государства (Staatsoberhaupt), есть глава той и другой власти. Он
дает свою санкцию как законам, òàê è распоряжениям. Своей санк-
цией и в этом состоит его великая органическая функция он
должен выразить гармонию обеих властей. В санкции должны вы-
разиться не одни потребности администрации и не одна воля народ-
ного представительства, но высшее их соотношение. «Его санкция
есть поэтому акт, в котором законодательство и управление слива-
ются в неразрывном единстве». Из этого понятно, что такой важный
акт должен быть предварительно обсужден знающими людьми; ес-
тественно также, что означенное обсуждение должно быть предос-
тавлено установлению центральному и независимому, т. е. не при-
1
Allgemeines Staatsrecht. Ò. II. Êí. VII. Ãë. VI.
2
Encyklopädie der Staatswissenschaften. Ñ. 631 è ñëåä.
3
Назв. соч. Там же. Ср. также ст. Поцля â Staatswörterbuch Блунчли è Брате-
ðà. Ò. IX. Ñ. 762 è ñëåä.
4
Die Verwaltungslehre. Т. I. С. 179 и след. Не говорим уже здесь о французских
ученых, сочинения которых приведены ниже.
206
КНИГА ВТОРАЯ
надлежащему ни к законодательному корпусу, ни к администрации.
Подобное обсуждение необходимо, прежде чем закон будет пред-
1
ложен законодательной власти
; оно необходимо для распоряже-
ний, касающихся всех частей администрации и нередко заменяю-
щих закон.
«Орган, имеющий задачею обсуждать по определенным нача-
лам эти в высшей степени личныя и, тем не менее, объемлющия
всю государственную жизнь функции главы государства состав-
ление законопроектов, санкцию обсужденных законов и издание об-
щих распоряжений и предлагать ему определенное личное реше-
ние, и есть государственный совет».
«Монарх, продолжает Штейн, именно в силу своей íåî-
тветственности, нуждается в таком совете. Но из кого должен быть
составлен последний? Не достаточно ли для этой цели учреждения
совета министров (Ministerrath), тем более, что министры, скрепляя
(контрасигнируя) королевские распоряжения, берут на себя ответ-
ственность за них? Кроме того, они обладают таким знакомством с
состоянием государственных дел, какого никогда не может иметь
государственный совет».
Против этих возможных аргументов Штейн возражает, что, во-
первых, каждый министр знает хорошо только свою часть и скло-
нен рассматривать каждый вопрос со своей, односторонней, точки
зрения. Оставаясь при «совете министров», монарх не будет иметь
совета по вопросам, выходящим за пределы ведомства отдельных
министерств. То же должно заметить и относительно законодатель-
ных вопросов. Обсуждая каждый вопрос со специальной точки зре-
ния своего ведомства, министры вряд ли придут к удовлетворитель-
ному соглашению относительно законопроектов, а монарх, лишен-
ный нейтрального совета, не в состоянии будет решить спора.
Из всех этих соображений обнаруживается двоякое значение го-
сударственного совета. Он призван подавать свои мнения относи-
тельно как вопросов, подлежащих личному решению монарха, так и
по делам, выходящим за пределы ведомства каждого отдельного
министерства.
Штейн не ограничивается этими общими соображениями. Он
указывает на необходимые, по его мнению, начала организации каж-
1
Конституции монархических государств разделяют право инициативы зако-
нов между короной и палатами. De facto огромное большинство законопроектов
вносится министерством, следовательно от имени короны.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
207
дого государственного совета. Применяясь к историческим началам
действующего права, он желает дать государственному совету дво-
якую роль: 1) совета по делам законодательным и распорядитель-
ным и 2) высшего административного суда (Verwaltungsgerichtshof).
Государственному совету, в собственном смысле, должно быть
предоставлено обсуждение законопроектов и общих распоряжений,
в тех случаях, когда монарх найдет это нужным. Совет должен быть
составлен из трех элементов: 1) министров, 2) постоянных членов
совета и 3) лиц, призываемых монархом по отдельным вопросам.
Совету принадлежит только совещательный голос.
Иное значение должен иметь административный суд по самому
свойству его задачи. Последняя состоит не в образовании права (как
задача совета), а в применении его по вопросам, выходящим за пре-
делы ведомств отдельных министерств. Поэтому он должен быть
самостоятельным, должностным (amtlich) установлением, составлен-
ным из постоянных и независимых членов
1
.
Задача этого суда двоякая. Во-первых, его разрешению должны
подлежать вопросы права, возникающие из юридических отноше-
ний двух или больше министерств, т. е., ближайшим образом, раз-
решение пререканий между министерствами. Во-вторых, ему долж-
но подлежать в высшей инстанции рассмотрение жалоб, приноси-
мых на действия подчиненных властей, противные общим распоря-
жениям
2
правительства.
Причину неопределенного положения государственного совета
в разных государствах Западной Европы Штейн видит в недоста-
точном разграничении законов и административных распоряжений
(Verordnungsrеcht), как двух самостоятельных областей. Поэтому го-
сударственный совет рассматривается как установление, предназна-
ченное для законодательных, главным образом, вопросов. С этой
точки зрения понятны и нападки на это установление, излишнее,
как говорят, при условиях конституционного правления.
С исторической точки зрения взгляды Штейна представляют мно-
го верного. Действительно, развитие парламентского управления в
1
Ìîëü считает мысль об учреждении административного суда в составе гос.
сов. неверной. По его мнению, административная юстиция должна быть вверена
особому и вполне независимому установлению. С этим нельзя не согласиться. При-
мер французского государственного совета не может служить вполне убедитель-
ным аргументом.
2
Охранение законности распоряжений есть дело суда.
208
КНИГА ВТОРАЯ
одних странах привело к упадку совета; если во Франции установ-
ление это развилось с особым значением, то не в силу конституци-
онных начал, а в виде реакции против них, благодаря положению,
занятому здесь исполнительной властью.
§ 91. Значение государственного совета в старой Европе обус-
ловливалось соединением в руках короля всех видов власти и нача-
ëîì личного королевского управления. Король в совете был средо-
точием законодательства и управления. Англия также пережила вре-
мя королевского абсолютизма, когда тайный совет (privy council)
стоял во главе законодательства и управления. Но в этой стране,
отечестве парламентаризма, рано выработались условия, влиявшие
на упадок тайного совета. Условия эти были: 1) обособление зако-
нодательной власти, со сосредоточением ее в парламенте (король в
парламенте); 2) решительное влияние парламента на управление и
установление ответственности исполнительной власти перед пала-
тами; 3) как результат предыдущего установление для короны
фактической необходимости избирать своих ближайших советни-
ков (министерство) из членов парламентского большинства.
Двояким путем, следовательно, было ограничено значение тай-
ного совета. Выделение законодательной власти умалило его ком-
петенцию. Затем, фактический совет короны не совпадал с юриди-
ческим. По праву, тайный совет оставался и остается совокупнос-
тью советников короны; de jure он один имеет такое значение. Но
de facto палаты и сами короли перенесли это право на особое учреж-
дение, до сих пор не имеющее легального существования на êà-
бинет. Уже при Карле I можно видеть зародыши кабинета, так как
Карл из множества членов тайного совета стал избирать ближай-
ших советников, разделявших его виды. Но более всего были заин-
тересованы образованием кабинета палаты, ради удобств ответствен-
ности советников короны. При множестве лиц, составлявших тай-
ный совет, при неопределенности его состава весьма трудно было
осуществить ответственность коронных советников. Палаты нужда-
ëèñü â определенном круге лиц, тесно связанных с парламентским
большинством и доступных его контролю. Таков и есть кабинет.
В настоящее время за тайным советом в целом его составе со-
хранились только некоторые из прежних его прав. Сюда относятся:
1) предварительное обсуждение некоторых королевских манифес-
тов (proclamations), напр., об объявлении войны, заключении мира,
наложении эмбарго и т. д.; 2) обсуждение законов и распоряжений
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
209
для колоний, не имеющих своих законодательных установлений;
3) обсуждение общих распоряжений, издаваемых в развитие и для
лучшего исполнения парламентских статутов, которые часто дают
королю право издавать подобные ордонансы; 4) некоторые дела ад-
министративной юстиции; 5) некоторые дела по внутреннему уп-
равлению, именно: а) чрезвычайные происшествия в королевском
доме (браки, кончина короля и т. д.); б) при перемене министерства
министры, выходящие в отставку, слагают свои полномочия в сове-
те, а новые получают здесь свои печати; в) королевские повеления о
созвании пророгации, или роспуске парламента, издаются в форме
советских постановлений; г) назначение шерифов Англии и Уэльса;
д) дела по народному образованию. Все это, замечает Гнейст,
только развалины того, чем некогда был тайный совет. В действи-
тельности здесь ничего не обсуждается и не постановляется. Важ-
нейшие действия правительства, как в парламенте, так и в управле-
нии, заранее предложены, взвешены и приняты в кабинете. Заседа-
ния совета суть пустая форма, в которой постановления министерств
получают санкцию. Но особенное значение имеют состоящие при
íåì комитеты, каковы: торговое бюро (board of trade) получившее,
впрочем, самостоятельное устройство, судебный комитет (judicial
committee of the privy council), комитет по народному образованию
(committee of the privy coucil for education)
1
.
В старой французской монархии значение государственного со-
вета вполне соответствовало всемогуществу королевской власти,
сильной централизации управления. Только судебная власть полу-
чила особую организацию в парламентах. С XIV ст. государ-
ственный совет организуется как законодательно-административное
установление, с прибавкой некоторых судебных функций источ-
ником обильных пререканий с парламентами. При Филиппе V
(13161322) совет потерял свой прежний феодальный порядок. В
нем не заседают уже, как прежде, коронные вассалы, духовные и
светские. Он получает резко бюрократический состав. Окончатель-
ную свою организацию совет получил в 1673 г. Он был разделен на
пять отделений (sections): 1) иностранных дел (consel des affaires
1
Ñð. Гнейст. Das englische Verwaltungsrecht. Ò. I. Ñ. 352366, 511529, 588
605, 637642. Т II С. 726761. Ср. также åãî æå. Das englische Verwaltungsrecht
der Gegenwart, etc. 1883 ã. Ò. I. Ãë. II. § 18, 128, 130132 è 179. Êîêñ Ãîì. Die
Staatseinrichtungen Englands. Ñ. 1826, 197217, 432438, 575585. Òîää À.
Die parlamentarische Regierung in England. Ò. II. Ñ. 148.
210
КНИГА ВТОРАЯ
étrangères или conseil den haut); 2) внутренних дел (conseil des
dép
êches); 3) финансов; 4) торговли (conseil de commerce) и 5) боль-
шой совет для судебных дел (conseil des parties), с весьма сложной
компетенцией. В таком виде государственный совет сделался дей-
ствительным средоточием всего тогдашнего управления. «Государ-
ственный совет, говорит Токвиль, все вместе: высшее судеб-
ное установление, верховное административное судилище, совет пра-
вительства; он обсуждает и предлагает большинство законов, уста-
новляет и распределяет налоги. Он высшее административное
место для определения общих правил, долженствующих руководить
агентов правительства»
1
.
§ 92. Французская революция в корень преобразовала всю сис-
тему тамошних учреждений. В 1791 году прежний государствен-
ный совет был уничтожен. Он воскрес по мысли Сийеса и явился
одним из важнейших установлений консульской (потом император-
ской) конституции 1799 года
2
. Причины его образования кроются в
особом значении исполнительной власти во Франции, которая при
Наполеоне была облечена даже исключительным правом законода-
тельного почина. При Наполеоне I компетенция совета определя-
лась этим всемогуществом административной власти, захватившей
в свои руки даже существенные атрибуты власти законодательной.
По конституции 1799 г., на государственный совет возлагается:
1) изготовление проектов закона; 2) проектов административных пра-
âèë (r
èglements dadministration) и 3) разрешение затруднений, могу-
щих возникнуть в управлении. Начала, установленные конституци-
ей, развиваются в последующих законоположениях. В его ведом-
ство передаются: толкование законов об администрации и разреше-
ние пререканий. Во время могущества Наполеона государственный
1
Шеффнер. Geschichte der Rechtsverfassung Frankreichs. Ò. II. Ñ. 324 è ñëåä.
Токвилль (Tocqueville), Lancien régime et la révolution. Вивьен. Etudes
administratives. Ò. I. Ñ. 91. Дарест де ла Шаванн. Histoire de ladministration en
France. Вивьен замечает: Avant 1789, le conseil dEtat offrait limage de la confusion
qui régnait dans les pouvoirs publics. Il prenait part
gouvernement par son intervention dans les affaires étrang
commerce;
ladministration par la juridiction quil exerçait sur les ordonnances des intendants, sur
les décisions de la cour des aides et de la cour des comptes, etc.
Декреты 22 июля 1806 г.
à la justice, par les règlements de juges, les évocations et les cassations; à
2
Законы 13 дек. 1799 г., 7 февраля 1800 г. Сенатус-консульты 1802 и 1804 гг.
à la fois à la politique et au
ères, dans les finances et le
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
211
совет был не только высшим административным, но и политичес-
êèì установлением, конкурировавшим со всеми органами верхов-
ной власти. Реставрация и июльская монархия удержали это учреж-
дение, лишив его только политического значения, несовместного с
правами народного представительства, но вторая империя восста-
новила его в прежних правах. Он получил двоякое значение: 1) со-
вещательного установления по делам законодательным и высшим
исполнительным и 2) самостоятельного установления по делам ад-
министративной юстиции. Задачи первого рода осуществлялись в
пяти отделениях совета; последняя ведалась особым отделением со-
вета, du contentieux, имевшим и особую организацию.
В настоящее время организация и предметы ведомства государ-
ственного совета определены законами 24 мая 1872 г. и конституци-
ей 25 февраля 1875 г. Участие совета в законодательстве умали-
лось, благодаря большему развитию конституционных начал в но-
вой конституции; оно факультативно и зависит от усмотрения палат
или правительства. Мнение совета по законодательным вопросам
может быть испрошено национальным собранием или правитель-
ством. В последнем случае членам совета может быть поручено за-
щищать правительственный проект перед палатами. Роль совета ос-
талась неизменной: а) по делам административным, б) по делам ад-
министративной юстиции.
Совет состоит из президента (министр юстиции), вице-прези-
дента, 32 штатных советников (conseillers détat en service ordinaire),
с включением в это число вице-президента и преседателей отделе-
1
íèé
, 18 сверхштатных советников (conseillers détat en service
extraordinaire)
кетмейстеров
2
, министров, заседающих в совете ex officio, 30 ре-
3
и 36 аудиторов4. Министры присутствуют в общем
собрании совета, но имеют голос только по делам, касающимся их
ведомства. Штатные советники, по закону 1872 г., избирались наци-
ональным собранием и возобновлялись по
1
/3 каждые три года. Оп-
1
Во время империи их было от 40 до 50. Кроме того, в состав совета входили
члены императорской фамилии, назначенные императором.
2
Во время империи было два рода советников, не принадлежавших к отделе-
ниям совета: 1) штатные советники, не участвовавшие в отделениях (от 15 до 20) и
2) сверхштатные советники (conseillers en service extraordinaire), призывавшиеся в
совет только в чрезвычайных случаях.
3
Вместо прежних 40.
4
Вместо прежних 80.
212
КНИГА ВТОРАЯ
ределение их зависело от собрания. Конституция 25 февраля 1875
года предоставила президенту республики право назначать и отзы-
вать советников декретами, обсужденными в совете министров. Но
советники, назначенные уже собранием, подлежат действию закона
1872 ãîäà. Сверхштатные советники суть лица, занимающие иные
должности по администрации и не принадлежащие к составу отде-
лений. Они имеют право голоса только по делам ведомства, при
котором состоят. По другим делам им предоставляется право сове-
щательного голоса (voix consultative, в отличие от voix délibérative).
Они назначаются президентом республики. Рекетмейстеры назна-
чаются правительственными декретами; они имеют право голоса по
делам, порученным их докладу, и совещательный голос по про-
чим. Аудиторы назначаются по конкурсу: они имеют право голоса в
своих отделениях и совещательный голос в общем собрании по де-
лам, порученным их докладу.
Для ближайшего рассмотрения дел совет разделяется на отде-
ления (section). В настоящее время их 5 (вместо прежних 6-ти):
1) законодательства, юстиции, иностранных дел; 2) внутренних дел,
исповеданий, народного просвещения, искусств; 3) финансов, почт
и телеграфов, дел военных, морских и колоний; 4) общественных
работ, земледелия и торговли; административной юстиции (du
contentieux). Каждое отделение имеет своего председателя, а отде-
ление административной юстиции действует по особому положе-
íèþ.
Некоторые дела рассматриваются окончательно в отделениях,
из которых в иных случаях составляются соединенные присутствия.
Другие восходят в общее собрание, но не прежде рассмотрения их в
соответствующем отделении и соединенном присутствии несколь-
ких отделений. К делопроизводству отделения административной
юстиции применяются судебные формы
1
.
 Пруссии тайный королевский или государственный совет (der
Geheime oder Staatsrath) был учрежден в первый раз при курфюрсте
Иоакиме-Фридрихе (в 1604 г.), когда на курфюршестве бранденбург-
ском утвердились начала нового государственного порядка, отлич-
1
Ср. для времени от 1875 до 1879 г. Сборник французских административных
законов (Lois administratives françaises) Вюатрена è Батби. Также закон об органи-
зации властей. Ст. 4. Для настоящего времени см. Батби. Précis du cours de droit
public, etc. Èçä. 1885 ã. Ñ. 55 è ñëåä.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]