Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
103
3. Когда они или жены их состоят по закону ближайшими на-
следниками одного из участвующих в деле лиц или же имеют с
одним из этих лиц тяжбу
1
.
Те же правила применяются к чинам судебных мест прежнего
устройства и административных присутственных мест, причем под
присутственными местами разумеются, очевидно, установления êîë-
легиальные
2
. Таким образом, обширная область единоличных àä-
министративных властей остается без аналогичных постановлений,
на что указывают и немецкие ученые относительно права герман-
3
ского
.
§ 59. Правила, указанные выше, касаются, так сказать, количе-
ñòâà тех услуг, которых государство может требовать от должност-
ного лица. Теперь нам предстоит перейти к правилам, определяю-
ùèì качества служебной деятельности должностных лиц. Эти ка-
чественные определения выражаются в следующих требованиях:
1) верности главе государства; 2) точности в исполнении законов и
распоряжений правительства; 3) соблюдения служебной дисципли-
ны; 4) пользовании своей властью в пределах, указанных законом;
5) честности и беспристрастии в отправлении должности; 6) хране-
нии служебных тайн.
À. Верность главе государства вообще, а в России Монарху,
есть первая обязанность служащего, так как всякий служащий, в
пределах, указанных законом, есть орган государственной власти и
действует по ее полномочию. В Уставе о службе гр. это требование
выражено следующим образом: «священный долг каждаго служа-
щаго есть предостерегать и охранять, по крайнему разумению, силе
и возможности, все к высокому Е. И. В. Самодержавству, силе и
власти принадлежащия права и преимущества»
4
. Из содержания этой
статьи видно, что она заключает в себе не отрицательные требова-
ния, т. е. не только воздерживает служащих от действий, могу-
щих нанести ущерб правам Верховной власти (что составляет пред-
мет других законоположений), а требования положительные,
т. е. указывает, в каком духе должны действовать служащие. Они
призываются «по крайнему разумению, силе и возможности» сооб-
1
Óñò. óã. ñóä. Ñò. 8587; 599609. Óñò. ãð. ñóä. Ñò. 195199; 667680.
2
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 34.
3
Ñð. Лабанд. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. Ò. I. Ñ. 419.
4
Уст. о служб. гр. Ст. 713.
104
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
разовать свои действия и направлять действия других лиц с начала-
ми существующего в России государственного устройства. Таким
образом, ст. 713 содержит в себе требование верности Монарху и
основным законам страны. Это требование общее. Оно обращено
êî всем служащим без изъятия и без различия чинов высших и низ-
ших. От этой общей обязанности не может освободить никакое пред-
писание начальств, непосредственного и высшего, которым «слу-
жащий обязан закономерным повиновением в пределах вернопод-
данической присяги. Следовательно, при столкновении обязаннос-
тей служебной дисциплины с обязанностями верности Монарху и
государственных законам, последняя должна иметь преимущество.
Это общее начало будет иметь важное значение при рассмотрении
условий служебной дисциплины.
Б. Через служащих приводятся в действие и применяются çàêî-
íû, исходящие от Верховной власти, распоряжения правительствен-
ных мест и судебные приговоры, вошедшие в законную силу. По-
этому от служащих, по роду их должности, требуется: 1) приведе-
ние в действие законов и распоряжений прежде всего через их îáíà-
родование в установленном порядке; 2) точное исполнение законов,
распоряжений и судебных приговоров.
Уложение о наказаниях предусматривает случаи неисполнения
тех и других обязанностей (ст. 329335) в том, конечно, предполо-
жении, что служащие, привлеченные к ответственности по этим ста-
тьям, окажутся действительно виновными в неисполнении законных
своих обязанностей. Но мы знаем (см. т. I этого сочинения, § 41
46; [Ñîáð. ñî÷. Ãðàä., ò. VII, § 4146. Ðåä.]), что должностные
лица поставлены далеко не в одинаковое отношение к законам и
Высочайшим повелениям, с одной, и к распоряжениям правитель-
ственных мест, с другой стороны. По последним на них возлагается
обязанность представления, в случае, если они по форме или по
содержанию противоречат государственным законам.
Наконец, закон требует от служащих точного знания уставов и
законов: «закон, запрещающий всем вообще подданным отгова-
риваться неведением законов, преимущественно подтверждается в
отношении к лицам, состоящим в государственной службе»
1
. Êî-
нечно, это требование касается прежде всего «законов и уставов»,
касающихся той части управления, в которой состоит служащий.
1
Уст. о служб. гр. Ст. 715.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
105
В. Под именем служебной дисциплины мы разумеем точное со-
блюдение правил подчиненности между низшими и высшими дол-
жностными лицами. Начало дисциплины вытекает из существа
иерархической компетенции должностей (см. выше), из различия
между высшими и низшими должностями, между должностными
лицами, призванными к управлению известной частью, и чиновни-
ками, призванными к исполнительным обязанностям. В области àä-
министративной деятельности в противоположность ее от дея-
тельности судебной в тесном смысле служащие разных степеней
не подчиняются непосредственно и исключительно законам. Направ-
ление их деятельности, по самой необходимости, определяется за-
кономерными предписаниями и распоряжениями начальств. Отсю-
да следует, что каждое начальствующее лицо вправе требовать по-
виновения от подчиненных им лиц, без чего они не могли бы нести
ответственность за состояние вверенной им части. Таково общее
основание служебной дисциплины. Но применение этого начала в
частностях определяется известными условиями, излагаемыми ниже.
Общее правило служебной дисциплины излагается в ст. 719 и
721 Уст. о служб. гр. в следующих словах:
Статья 719. «Каждое лицо, состоящее в службе, обязано оказы-
âàòü уважение в предпоставленному над ним старшему лицу, ïðè-
нимать от него приказания и исполнять их с точностью; если же
данное от начальства повеление кто сочтет незаконным или против-
íûì интересу Е. И. В., тот обязан неупустительно исполнить то,
что на подобные случаи в учреждении занимаемой им должности
предписано».
Статья 721. «Всякое неуважение к начальству, изъявленное в
делах службы, письменно или словесно, взыскивается строго по за-
конам».
Обе статьи, вместе взятые, установляют троякое требование в
отношениях подчиненного к начальнику: 1) они требуют от подчи-
ненного уважения к личности начальника вообще; 2) уважения к
нему в отношениях служебных; 3) повиновения даваемым от на-
чальника приказаниям по службе.
1) Уважение к личности начальника вообще возлагает на подчи-
ненного обязанность воздерживаться от неприличного с ним обхож-
дения, хотя бы и вне служебных отношений. Так, Уложение о на-
каз. предусматривает грубое и неприличное с начальником обхож-
дение, произнесение в присутствии его, или хотя и без него, но пуб-
лично, каких-либо оскорбительных для чести его слов, или прямое
106
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
его оскорбление бранными или ругательными словами1, оскорбле-
ние действием
2
, вызов начальника на поединок3, нарушение, по от-
ношению к старшим, установленного порядка в публичных торже-
ствах или собраниях
4
. Таким образом, во всех указанных действиях
нарушение долга подчиненности, т. е. неуважение к начальнику,
является обстоятельством, усиливающим вину.
Но уважение, коим обязан подчиненный к своему начальнику,
не освобождает последнего от уважения к первому. Власть, давае-
мая законом начальнику над подчиненным, состоит в праве требо-
вания от него известных служебных действий. Но закон не дает
начальнику прав над личностью подчиненного. Поэтому закон вос-
прещает и облагает наказанием оскорбления, причиняемые началь-
ником подчиненному
5
.
2) Неуважение подчиненного к начальнику, обнаруженное в их
служебных отношениях, облагается более строгими взысканиями,
хотя в Уложении о наказаниях и не везде проведено различие меж-
ду служебными и внеслужебными отношениями. Так, ст. 395 не раз-
личает условий, при которых подчиненный нанес начальнику ос-
корбление действием. По разъяснению сената, означенная статья
должна быть применяема во всех случаях оскорбления действием
начальника подчиненным, хотя бы это имело место вне служебных
отношений
6
. Между тем, по отношению к начальнику, ст. 400 пре-
дусматривает оскорбление им подчиненного только во время от-
правления последним своей должности.
3) Повиновение подчиненного начальнику в отношении отдавае-
мых им служебных приказаний ограничивается следующими усло-
виями:
α) Приказания начальника должны иметь служебный характер,
т. е. выражать требование действий, входящих в круг обязанностей
подчиненного. Вне этого круга начальник не имеет над подчинен-
ным никакой власти; ст. 722 Уст. о служб. гр. воспрещает начальни-
кам «отягощать подчиненных делами, к званию их не принадлежа-
щими», а Уложение о наказаниях предусматривает принуждение на-
1
Улож. о наказ. Ст. 394.
2
Òàì æå. Ñò. 395.
3
Òàì æå. Ñò. 396.
4
Òàì æå. Ñò. 397.
5
Уст. о служб. гр. Ст. 722. Улож. о наказ. Ст. 400. Св. Зак. Т. II. Ст. 97.
6
Ðåø. óãîë. êàññ. äåï. 1872 ã. ¹ 1121.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
107
чальником подчиненного «заниматься делами, не принадлежащими
к его обязанностям по службе, или несовместными с его званием и
должностью»
1
.
Таким образом, начальнику воспрещается: 1) принуждать под-
чиненного заниматься делами, не относящимися к кругу его ведом-
ства, т. е. относящимися к обязанности других лиц; 2) поручать ему
исправление своих частных дел, напр., по домашнему хозяйству.
β) приказание начальника должно быть законно, т. е. не превы-
шать данных ему самому полномочий, не противоречить законам и
распоряжениям высшего правительства и не выходить за пределы
круга предметов, вверенных его управлению. Поэтому ст. 393 Óëîæ.
о наказ. говорит о неисполнении законных требований начальства, а
ст. 719 Уст. о служб. гр. постановляет, что если подчиненный «дан-
ное от начальства повеление сочтет незаконным или противным ин-
тересу Е. И. В., то он обязан неупустительно исполнить то, что на
подобные случаи в учреждении занимаемой им должности предпи-
сано». Другими словами, подчиненный обязан, не исполняя данно-
го ему приказания, представлять об этом высшему начальству, се-
нату и, в крайних случаях, Императорскому Величеству
2
. Сообраз-
но этому, Уложение о наказаниях постановляет, что «начальник,
который прикажет, или же угрозами или обольщениями или иным
образом склонит или побудит подчиненного сделать в круге дей-
ствия его по службе что-либо противное законам, подвергается за
сие самой высшей мере определенных за то противозаконное дело
наказаний»
3
. Ответственность начальника не покрывает ответствен-
ности подчиненного, исполнившего противозаконное предписание.
Он подвергается тому же наказанию, но в меньшей мере
4
.
γ) Требования начальства могут касаться только действий ïîä-
чиненных по службе. Но начальник не может вынуждать от подчи-
ненных мнений, когда они требуются при обсуждении дел. Власть
начальника не распространяется на мнения подчиненных, которые
во всяком случае свободны и от произвола его не зависят
5
.
1
Улож. о наказ. Ст. 398. Ср. Св. Зак. Т. II. Ст. 98.
2
Св. Зак. Т. II. Ст. 100. Ср. Т. I этого соч. § 4446. [Собр. соч. Ãðàä. Ò. VII.
§ 4446. Ðåä.].
3
Улож. о наказ. Ст. 403.
4
Òàì æå.
5
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 99.
108
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Г. Одним из существенных признаков органической системы дол-
жностей (см. выше) является точное определение круга ведомства,
степени власти è форм деятельности каждого установления и каж-
дого должностного лица. В этих пределах каждое установление и
должностное лицо обязаны осуществлять вверенные им функции
правосудия и управления. В этих же пределах должностное лицо
может оказаться виновным в бездействии власти и в ее превыше-
íèè.
α) Бездействие власти должно отличать от лености è нерадения
в исполнении служебных обязанностей, о коих мы говорили выше.
В последнем случае должностное лицо не отдает службе необходи-
мого для нее времени и сил, следствием чего являются медленность
и упущения в производстве дел, сопряженные с убытками для каз-
ны или для частных лиц, являющиеся основанием к дисциплинар-
ному взысканию и требованию со служащего вознаграждения за вред
и убытки. Напротив, бездействие власти определяется как «неупот-
ребление должностным лицом в надлежащее время всех указан-
ных или дозволенных законами средств, коими он имел возмож-
ность предупредить или остановить какое-либо злоупотребление
или беспорядок, и чрез то предохранить государство, общество или
1
вверенную ему часть от ущерба или вреда»
.
Таким образом, бездействие власти состоит в умышленном не-
пользовании правами и средствами власти, коими должностное лицо
обязано было воспользоваться для предупреждения или прекраще-
ния действий, имеющих своим последствием вред для государства
или общества. Особый вид бездействия власти, имеющий специаль-
ное отношение к начальствующим лицам, есть «слабый за подчи-
2
ненными надзор»
. По толкованию главного военного суда3, «поня-
тия о бездействии власти и слабом за подчиненными надзоре, глав-
ным образом, разграничиваются важностью происшедших от того
последствий и возможностью предупреждения оных». Таким обра-
зом, при различных обстоятельствах начальствующее лицо может
обвиняться или в слабом надзоре, или в бездействии власти. Но
независимо от того, в постановлениях о слабом надзоре имеются
статьи, предусматривающие случаи неисполнения внешних спосо-
бов надзора за подчиненными, независимо от того, произошел ли от
1
Улож. о наказ. Ст. 339.
2
Òàì æå. Ñò. 404409.
3
1870 ã. ¹ 63.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
109
того вред или нет. Таковы постановления относительно неосвиде-
1
тельствования казначейства или иных денежных касс
или архивов2.
β) Превышение власти есть вообще нарушение формальной и
материальной компетенции должностного лица, т. е. предоставлен-
íîãî åìó круга ведомства и степени власти. В этом смысле ст. 717
Уст. о служб. гр. постановляет, что «никто из служащих не должен
простирать власти своей за пределы, предназначенные оной зако-
ном». Это общее воспрещение в Уложении о наказаниях принимает
вид пространного определения данного проступка.
3
На основании ст. 338 Улож. о наказ.
под понятие превышения
власти подходят: 1) действия противозаконные в собственном смыс-
ле, т. е. случаи, когда должностное лицо умышленно парализирует
силу законов существующих или поступает вопреки их положитель-
ному смыслу. К разряду этих действий относятся как распоряжения
и меры, противные содержанию законов, так и самовольные нару-
4
шения ôîðì è обрядов деятельности должностных лиц
. 2) Дейст-
вия, содержащие в себе признаки самовольного присвоения власти,
не принадлежащей должностному лицу, именно: α) распоряжение
или мера, не имеющая основания в действующем праве, и для раз-
решения коих требуется новый закон; β) распоряжение или мера,
разрешение коих зависит от высшего начальства; γ) распоряжение
по делу, подлежащему решению другого установления или ведом-
5
.
ñòâà
Статья 338 определяет превышение власти главным образом с
точки зрения отношений служащего к власти законодательной, пра-
1
Улож. о наказ. Ст. 407.
2
Òàì æå. Ñò. 409.
3
«Чиновник или иное должностное лицо признается превысившим власть, ему
вверенную, когда выступив из пределов и круга действий, которыя предписаны ему
по его званию, должности, месту или особенному поручению, учинить что-либо в
отмену èëè æå вопреки существующих узаконений, учреждений, уставов, или дан-
ных ему наставлений; или же вопреки установленному порядку предпишет или
примет такую меру, которая не иначе может быть принята, как на основании ново-
го закона; или, присвоив себе право, ему не принадлежащее, самовольно решит
какое-либо дело; или же дозволит себе какое-либо действие или распоряжение, на
которое нужно было разрешение высшего начальства, не испросив онаго надлежа-
щим образом».
4
Реш. угол. касс. деп. 1870 г. ¹ 377. Сюда относится, например, взятие кого-
либо под стражу хотя бы и по законным причинам, но без соблюдения установлен-
ных на то правил. Улож. о наказ. Ст. 348.
5
Ðåø. óãîë. êàññ. äåï. 1868 ã. ¹ 347.
110
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
вительственной, и к законной компетенции других ведомств. Она
предусматривает те случаи, когда должностное лицо становится сво-
евольно на место законодателя, высшего правительственного уста-
новления или другого ведомства. Но затем та же (вторая V-го разде-
ла) глава специально предусматривает следующие проступки, так-
же подходящие под понятие превышения власти.
1. Самовольное препятствование другому должностному лицу в
отправлении его должности
1
.
2. Насильственные и оскорбительные действия, учиняемые дол-
жностными лицами над управляемыми при отправлении служеб-
ных обязанностей
2
. Требования последнего рода вызываются тем
соображением, что должностные лица, в своих отношениях к лицам
частным, должны поддерживать достоинство и авторитет правитель-
ства, коего они являются представителями. Следовательно, насилия
и обиды, учиняемые ими при отправлении ими своих обязанностей,
вредят интересам службы и должны быть рассматриваемы не как
простые преступления против здоровья и чести частных лиц, но как
преступления по должности, а потому подлежащие преследованию
и взысканию в особом порядке.
В общем итоге нельзя не признать постановления нашего зако-
нодательства о превышении власти отрывочными и недостаточны-
ми. Ими не устанавливается даже элементарное различие между на-
рушением компетенции (т. е. кругом ведомства) и превышением
степени власти, и случаи, относящиеся к этим двум различным ка-
тегориям, рассматриваются слитно и в соединении.
Д. От служащего, при отправлении им его обязанностей, требу-
ются особенная внимательность, честность и бескорыстие.
В числе обязанностей служащего Устав о служб. гр. исчисляет:
честность, бескорыстие и воздержание от взяток; правый и равный
суд всякому состоянию
3
, нелицемерное и добросовестное исправле-
ние должности, не позволяя себе, ни из вражды, ни из свойства или
дружбы, а тем более из корысти и взяток, ничего противного долгу
присяги, честности и возложенного на него служения
4
; «никто из
служащих в исполнении возложенных на него обязанностей не дол-
1
Улож. о наказ. Ст. 344.
2
Òàì æå. Ñò. 345347.
3
Уст. о служб. гр. ст. 712.
4
Òàì æå. Ñò. 714.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
111
жен смотреть ни на какое лицо, ни на какия предложения, а тем
менее на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в госу-
дарстве; но обязан исправлять свое дело по точной силе и словам
законов»
1
.
Действия служащих, противные этим правилам, предусматри-
ваются уголовными законами в следующих формах:
1. Небрежение о сохранении вверенных должностному лицу по
службе денежных сумм или другого имущества, или нерадение о
своевременном взыскании следующих в казну податей, пошлин и
других сборов
2
.
2. Растрата è присвоение вверенных должностному лицу иму-
щества и денежных сумм казенных, общественных или частных, в
разных формах и при разных обстоятельствах, увеличивающих или
уменьшающих вину
3. Подлоги по службе
3
.
4
, имеющие весьма разнообразные формы,
важнейшими из коих являются: α) лживое изложение, подделка,
переправка или подчистка Высочайших указов и распоряжений пра-
вительства или начальства; β) подделка подписей на актах, скрытие
или искажение обстоятельств дела в официальных актах, искаже-
ние или похищение, истребление и утайка актов, учиненные с це-
лью искажения обстоятельств дел; γ) выдача ложных свидетельств
разного рода для удостоверения несуществующих обстоятельств.
4. Неправосудие, т. е. умышленно неправильное решение дела, с
явным нарушением законов и вопреки их смыслу, из корыстных
или иных личных видов
5
.
5. Лихоимство è мздоимство. Под именем лихоимства разуме-
ется получение подарка или вознаграждение за такие действия, ко-
торые должностное лицо обязано было исполнить безвозмездно, по
долгу службы. Поэтому лихоимство есть принятие дара за соверше-
ние действий, не противозаконных и даже входящих в круг обязан-
ностей служащего, но сделанных им поводом к получению незакон-
ного вознаграждения
6
.
1
Òàì æå. Ñò. 718.
2
Улож. о наказ. Ст. 351 и 352.
3
Òàì æå. Ñò. 354, 355 è ò. ä.
4
Òàì æå. Ñò. 361365.
5
Òàì æå. Ñò. 366371.
6
Òàì æå. Ñò. 372.
112
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Напротив, мздоимство, или взяточничество, состоит в приня-
тии служащим лично или через третьих лиц дара под условием со-
вершения или допущения чего-либо противного обязанностям служ-
бы. Сюда относятся, например: участие управляющего акцизным
сбором в злоупотреблениях по выделке или продаже вина вместе с
заводчиками; попущения, учиненные из корыстных видов, таможен-
ными чинами в тайном привозе или отвозе товаров, или теми же
лицами при выгрузке товаров с кораблей; упущение архитекто-
ров при освидетельствовании казенных зданий, когда это учинено
из корыстных видов, и т. д.
1
От лихоимства и взятки, как сделок противозаконных, но добро-
вольных, отличается вымогательство, которое есть усиленный вид
лихоимства. Под понятие вымогательства ст. 377 подводит следую-
щие действия:
а) Приобретение прибыли или выгоды по делам службы путем
притеснения, угроз и вообще страха притеснения.
б) Всякое требование подарков или иных выгод, в какой бы то
ни было форме по делу, касающемуся служебной обязанности дол-
жностного лица.
в) Всякие незаконные поборы или наряды на работу, ñâîþ èëè
чужую.
Таким образом, характеристической чертой вымогательства яв-
ляется не только вынуждение подарка или иной выгоды, но и про-
ñòîå требование таких выгод, ибо лица, к коим обращено это «тре-
бование», обыкновенно вынуждены подчиняться ему, ввиду власти,
которой облечено должностное лицо
2
.
Е. Последней из официальных обязанностей должностного лица
является хранение служебной тайны. Это требование сокращается
и расширяется согласно условиям правительственного строя, суще-
ствующего в данном государстве. При условиях гласности, без вся-
кого сомнения, многое из того, что считается служебной тайной, не
существует. Таковы, например, прения в законосовещательных уч-
реждениях, в судебных заседаниях и т. п. Напротив, при бюрокра-
тическом строе государства требование «тайны» распространяется
чрезвычайно широко. Несмотря, однако, на особенные условия каж-
дого государственного порядка, можно указать на многие служеб-
1
Там же. Ст. 373. Для примера ст. 709, 805, 807, 1069.
2
Ñì. Таганцев Н.С. Улож. о наказ. 3-е изд. Тезисы 18021804.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]