Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
113
ные действия, всегда и везде требующие тайны, в течение извест-
ного времени по крайней мере. Сюда относятся дипломатические
переговоры, распоряжения по передвижению и распределению войск
(особенно в военное время), операции по заключению займов и т. п.
Каков бы ни был êðóã тех предметов, на которые распространя-
ется требование тайны, юридическая природа этой обязанности не
изменяется. Каждое должностное лицо обязано не разглашать све-
дений, сообщенных ему в качестве служебной тайны. Вина эта уси-
ливается, если сведения эти сообщены служащим из корыстных це-
лей. Намеренное открытие государственных тайн иностранным пра-
вительствам карается как государственная измена
1
.
Поступление на службу и нахождение на службе налагает на
служащего некоторые обязанности в его частном быту и влечет за
собой некоторые ограничения его гражданских ïðàâ.
I. Должностное лицо, не только облеченное известной долей пра-
вительственной власти, но и призванное охранять достоинство ïðà-
вительства, обязано сообразовать и частную свою жизнь с условия-
ми своего положения. Притом исполнение обязанностей, возложен-
ных на должностное лицо, может сделаться невозможным, если оно
будет вести беспорядочную или порочную жизнь. «Хорошая служ-
ба должностного лица, говорит Вивьен
2
, зависит, более чем
можно себе представить, от правильности его частной жизни. Гово-
ря об обязанностях высшего порядка, профессор не был бы достоин
обучать юношество, если бы он развращал его скандалом своих нра-
вов; судья не был бы достоин отправлять священнодействие право-
судия, если бы в частных отношениях он оказался нечестным и не-
деликатным. В известных случаях, обезпечение интересов, вверен-
ных должностному лицу, тесно связано с его домашними делами.
Заведывание общественным имуществом нельзя было бы вверить
лицу, коего собственное состояние разстроено, котораго расходы
превышали бы доходы, который находился бы в опасности разоре-
ния от своей страсти к игре».
Соглашаясь с этими доводами, нельзя, однако, не заметить, что
вмешательство государства в частную жизнь своих должностных
лиц представляется вопросом в высшей степени деликатным, осо-
бенно если это вмешательство принимает характер репрессивных
1
Улож. о наказ. Ст. 419425.
2
Etudes administratives. Ò. I. Ñ. 249.
114
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
мер. Понятие о нравственном и безнравственном образе жизни не
может быть установлено твердыми юридическими определениями.
Закон может уловить только грубые пороки (пьянство и т. п.), но не
утонченные виды разврата. Таким образом, он фактически поразит
низшие слои служащих, коих «разврат» выражается обыкновенно в
грубых формах, но не коснется слоев высших, где этот разврат при-
нимает формы утонченные и даже обольстительные; он поразит пья-
ного помощника секретаря, но оставит в покое развращенного, быть
может, до мозга костей начальника. Поэтому всякие предписания
законодательства по делам этого рода должны иметь по преимуще-
ству нравственный характер, характер советов. Морализировать слу-
жащее сословие должно и необходимо, но не репрессивными мера-
ми, а прежде всего хорошей обстановкой служащих лиц, способной
возбудить в служащем сознание его нравственного достоинства, и
хорошим примером начальствующих лиц.
Постановления нашего законодательства в этом отношении весь-
ма несовершенны. Во-первых, они рассчитаны, главным образом,
íà подчиненный служебный персонал; во-вторых, они установляют
меры, часто не соответствующие мере вины.
Устав о служб. гр. содержит в себе следующее постановление:
«Хотя главная обязанность каждаго служащаго есть знать свое дело
и исправлять оное верно и прилежно, но сверх сего надлежит, что-
áû начальники имели надзор и над поведением и обхождением сво-
их подчиненных, и побуждали оных к добродетелям и похвальному
любочестию, удерживая от безбожнаго жития, пьянства, лжи и об-
манов»
1
.
Èòàê, начальники призываются «побуждать своих подчиненных
к добродетелям и похвальному любочестию». Но закон не опреде-
ляет степеней этого «начальства», а как в этом деле каждое лицо,
имеющее подчиненных, предпочтет стать в положение начальника,
то действие ст. 723 распространится, очевидно, на одни низшие раз-
ряды служащих.
Вместе с тем начальники облечены обширными правами в деле
водворения нравственности среди своих подчиненных. Именно, так
называемое развратное поведение является поводом к отставлению
от службы, а отставление это, по ст. 206 Уст. о пред. и пресеч. пре-
ступл., влечет за собой высылку из столиц и столичных губерний на
1
Уст. о служб. гр. Ст. 723.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
115
жительство в губернии внутренние, за исключением Новгородской,
Тверской и Вятской, пограничных и мест, в коих бывают ярмарки.
Казалось бы, что отставление от службы, само по себе, есть дос-
таточное наказание, которое едва ли справедливо усиливать такой
мерой, как административная высылка, поражающая уже не äîëæ-
ностное, а частное лицо.
II. Нахождение на службе сопряжено, как мы заметили выше, с
ограничением некоторых частных прав должностных лиц. Ограни-
чения эти вытекают главнейше из того соображения, что власть,
сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство
извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо дол-
жно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении.
Вследствие этого, закон положительно воспрещает служащим
некоторые частные предприятия, сопряженные с отправлением ими
своей должности. Сюда относятся запрещения: 1) участвовать в при-
обретении имуществ, продажа коих поручена служащим от прави-
тельства
1
; 2) входить в подряды и поставки в местах их служения;
3) быть залогодателем по означенным подрядам и поставкам; 4) вхо-
дить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками,
заключающими договоры в местах их служения; 5) быть поверен-
ными в местах, где они состоят при должности; 6) специально вос-
прещается: а) должностным лицам акцизного управления устраи-
вать вновь и брать в аренду винокуренные заводы в губернии, где
они состоят на службе, а также содержать там табачные плантации,
фабрики, оптовые склады, а также другие заведения, в коих произ-
водится торговля табаком; б) казначеям всех ведомств и мест про-
давать и передавать свои имения и отдавать в ссуды капитал без
разрешения начальства и без соблюдения правил, установленных
гражданскими законами; в) служащим в карантинных установлени-
ях быть душеприказчиками лиц, выдерживающих карантин, по-
лучать часть в имении умершего в карантине по его завещанию (если
он не имел законного права наследования), участвовать в торговле,
транспортах и грузах на купеческих кораблях и заключать всякие
договоры и сделки с находящимися в карантине лицами; г) золотой
промысел и участие в нем запрещаются абсолютно служащим в Мин.
1
Например, члены присутствий, на коих возложена обязанности продажи с
публичных торгов разных имуществ, не могут участвовать в их приобретении ни
сами, ни через подставных лиц.
116
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
гос. им. по горному управлению, чинам ведомств полицейского, су-
дебного и горного и местностях, где они состоят на службе, причем
запрещение это простирается на их жен и на неотделенных детей;
ä) рудный промысел воспрещен служащим в Сибири, их женам и
семействам. Лица, поименованные в подп. ã è ä, не могут быть и
поверенными лиц, занимающихся золотым промыслом и рудным де-
лом; е) служащим по пробирной части воспрещается заниматься ма-
стерствами, находящимися в их заведовании, а также участвовать в
торговле этими изделиями, под каким бы ни было видом; ж) служа-
ùèì ïî соляному управлению, их женам и семействам воспрещено
торговать солью; з) чиновники, состоящие на службе в одной из
западных губерний, по определению от правительства, их жены и
дети не допускаются к административному управлению казенными
имениями, из платежа полного инвентарного дохода
1
.
За этими ограничениями, служащие лица имели, до последнего
времени, свободу заниматься частными предприятиями. Так, между
прочим, им самим, а равно их женам и детям дозволяется беспре-
пятственно получать свидетельства купеческие и промысловые
Нельзя не заметить, что эта свобода нуждалась в больших ограниче-
ниях, кроме вышеуказанных. С развитием у нас в последнее время
многих общественных и частных предприятий, невиданных в пре-
жнее время, законодательству нашему следовало заняться вопро-
сом, насколько участие служащих в таких предприятиях совмести-
мо с достоинством государства и пользами службы. Невозможно
допустить, например, чтобы лицо, занимающее высокий пост в Ми-
нистерстве финансов, было в то же время директором частного бан-
ка или чтобы должностное лицо Мин. путей сообщения было избра-
но директором правления железной дороги, и т. д. Эти «соедине-
ния» практиковались, как известно, в довольно широких размерах,
но они, конечно, бросали невыгодную тень на характер правитель-
ственных учреждений. Мы не хотим сказать этим, что закон должен
воспретить всякое частное занятие при службе. Но существует боль-
шая разница между мелким чиновником, который ищет частных
занятий, ввиду скудости получаемого им содержания, и важным дол-
жностным лицом, которое получает от банка или железной дороги
2
.
1
Уст. о служб. гр. Ст. 529. П. 16, 815. Эти постановления имеют свою
санкцию в Улож. о наказ.
2
Уст. о служб. гр. Ст. 528.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
117
доходное место во имя своего служебного влияния и ради того «по-
кровительства», которое оно может оказать или оказало уже дан-
ному «предприятию». Этот вопрос с полным основанием обратил
на себя внимание законодателя.
Закон 14 июня 1885 года
1
впервые установил несколько ограни-
чений в отношении права совмещать государственные должности с
частными занятиями. Правила 1885 года ограничивают права слу-
жащих лиц по участию в товариществах, компаниях и учреждени-
ях, «как образованных в России, так и основанных за границей для
действия в пределах Империи». Означенные ограничения могут быть
расположены по следующим рубрикам:
1. Исчисленные в законе должностные лица первых трех клас-
сов и высшего управления, а равно губернаторы, градоначальники,
председатели и члены судов гражданских и военно-морских, не мо-
ãóò участвовать в учреждении железнодорожных, пароходных, стра-
ховых и других торговых и промышленных товариществ по участ-
êàì è â компаниях на акциях, а также общественных и частных êðå-
дитных установлений. Исключение сделано в пользу: а) компаний
и товариществ, имеющих предметом исключительно обработку сель-
скохозяйственных произведений в имениях, принадлежащих ука-
занным лицам; б) эксплуатацию минеральных богатств в тех же име-
ниях, и в) обществ взаимного поземельного и городского кредита,
сельских ссудосберегательных касс, таких же касс чиновников, об-
ществ потребителей, а равно благотворительных кредитных уста-
новлений.
Названным лицам воспрещается также занятие должностей в
означенных предприятиях, за теми же исключениями.
Сверх лиц, коим по закону воспрещается участие в учреждении
предприятий и занятие в них должностей, министерствам и глав-
ным управлениям предоставлено составлять списки должностей, на
которые распространяются указанные ограничения. Списки утвер-
ждаются Высочайшей властью по положениям комитета министров.
Со своей стороны, министры и главноуправляющие дают указания
подведомственным им начальствам относительно того, каким дол-
жностным лицам или разрядам лиц, не вошедшим в указанный спи-
сок, должно быть воспрещено участие в частных предприятиях.
1
Из него составилась новая ред. ст. 528 по прод. 1886 года.
118
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
Кроме воспрещения участвовать в учреждении предприятий и
занимать по ним должности, указанным лицам не дозволяется при-
нимать на себя обязанности поверенных названных товариществ и
1
компаний и других поручений, хотя бы временных
.
2. Лицам, не подходящим под действие п. 13 ст. 528 и не вне-
сенным в указанные списки, дозволяется принимать участие в уч-
реждении названных компаний и товариществ, занимать в них дол-
жности и принимать на себя различные поручения, но с соблюдени-
ем следующих условий:
а) Они должны немедленно довести о том до сведения своего
начальства, которое может воспретить им участие в учреждении и в
управлении предприятий, «когда сие, по роду служебных обязанно-
стей подчиненного, признано будет могущим иметь вредные для
государственной службы последствия».
б) Начальствующие лица вообще обязаны наблюдать, чтобы заня-
тие их подчиненными частных должностей не наносило ущерба го-
сударственной службе и чтобы эти лица не занимали мест в таковых
предприятиях, хозяйственные дела которых восходят на рассмотре-
2
ние мест, в коих эти лица состоят на государственной службе
.
3. Исполнение указанных правил обеспечивается тем, что лица,
принявшие участие в учреждении или в управлении названных пред-
приятий вопреки закону (п. 14) или запрещению начальства, îáÿ-
заны оставить службу. Если прощение об отставке не будет пода-
но ими в течение трех месяцев, они увольняются от службы без
3
прошения
.
4. Высшие должностные лица, по закону имеющие право уча-
ствовать в некоторых предприятиях по исключению (см. выше), рав-
но лица, принимающие такое участие с разрешения своих начальств,
обязаны устранять себя в производстве в правительственных местах
дел, касающихся предприятий, в коих они имеют занятия и состоят
4
учредителями
.
5. Действие приведенных правил не распространяется:
à) Для всех вообще служащих лиц: α) на временное исполнение
обязанностей в ревизионных комиссиях названных учреждений, если
с этими занятиями не сопряжено вознаграждения или иных имуще-
1
Уст. о служб. гр. ст. 528 по прод. 1886 г. П. 14 и прим. к п. 3.
2
Òàì æå. Ï. 5 è 7.
3
Òàì æå. Ï. 9.
4
Òàì æå. Ï. 8.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
119
ственных выгод; β) на участие в общих собраниях названных учреж-
дений.
б) Для инженеров, техников, моряков и других специалистов,
которые могут быть временно, на основании особых постановле-
ний, увольняемы от исполнения обязанностей государственной служ-
1
бы для занятий в общественных и частных предприятиях
.
Наконец, п. 7 ст. 529 Уст. о служб. гр. содержит в себе запреще-
ние «издавать в свет сочинения, заключающия в себе что либо, ка-
сающееся до внешних и внутренних отношений Российскаго госу-
дарства, без дозволения своих начальств». Из содержания этого пун-
кта видно, что вообще занятие литературой дозволено служащим,
ибо воспрещение касается только «сочинений, заключающих в себе
что либо, касающееся до внешних или внутренних сношений Рос-
сийскаго государства». Но и в этом виде означенный пункт может
подать повод к важным недоразумениям. Понимаемый в широком
смысле, он может повести к воспрещению профессору статистики
сообщать в своих исследованиях данные об экономическом поло-
жении страны; профессору финансового права описывать фи-
нансовые ресурсы государства; лицу, служащему, например, в ве-
домствах Мин. вн. дел, описывать состояние школьного дела и
т. д. Не такова, конечно, была цель законодателя. Он, очевидно имел
в виду воспретить служащему сообщение тех данных, которые были
им добыты по служебному его положению, следовательно, данных,
касающихся его ведомства и полученных им в силу служебного его
положения. В таком виде означенный пункт является продолжени-
ем общих правил о хранении служебной тайны. Затем воспрещение
это касается означенных лиц только до тех пор, пока они состоят на
службе, ибо указанный пункт прямо начинается со слов: «служа-
ùèì чиновникам», и т. д.
II. Ответственность служащих
§ 591. Нарушение служебного долга и преступления по службе
подвергают виновного ответственности, которая по роду вины
и степени полагаемого взыскания установляется в двоякой фор-
ìå: уголовной è дисциплинарной. Наконец, ответственность служа-
щих имеет и гражданские последствия, состоящие в вознагражде-
1
Òàì æå. Ï. 6 è 11.
120
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
нии частных лиц за вред и убытки, причиненные им действиями
должностных лиц.
От качества правил, определяющих условия и порядок ответ-
ственности служащих, зависит вообще закономерность управления
и ограждения интересов государства, службы и частных лиц. Обес-
печение законности в управлении и указанных выше интересов не
может быть достигнуто без следующих условий: 1) без действи-
тельных средств привлечь должностное лицо к ответственности и
2) без установления известных обеспечений для служащих в поряд-
ке и последствиях ответственности. Если должностные лица не бу-
дут уверены в неизбежности, так сказать, уголовных или дисципли-
нарных взысканий за действительные проступки и упущения по
службе, права и пользы частных лиц, законы и интересы госу-
дарства будут отданы на жертву их произволу. С другой стороны,
если служащие не будут ограждены в своих правах формами при-
влечения к ответственности и порядка наложения взысканий, они
будут отданы на жертву начальственному произволу и из слуг госу-
даря и государства обратятся в пассивных служителей своего на-
чальства.
Наше законодательство, сложившееся в эпоху довольно отда-
ленную, в малой степени удовлетворяет двум указанным условиям.
Но прежде оценки его постановлений, мы изложим их в возможной
полноте. При рассмотрении их должно различать: 1) ответствен-
ность должностных лиц административного ведомства, и 2) ответ-
ственность должностных лиц судебного ведомства. Затем в каждом
из этих разрядов должно различать: 1) ответственность уголовную,
и 2) ответственность в дисциплинарном порядке.
Отличие взысканий дисциплинарных от взысканий уголовных
состоит: а) в относительной их тяжести: дисциплинарное взыскание
не может иметь своим последствием ограничение гражданских и
общественных прав виновного; б) в порядке их наложения: дисцип-
линарные взыскания могут быть налагаемы властью подлежащих
начальств без соблюдения форм уголовного судопроизводства. Из
этого не следует, однако, чтобы дисциплинарные взыскания могли
быть налагаемы без соблюдения условий, ограждающих лица, при-
влеченные к ответственности. Развитые законодательства, подоб-
1
íûå прусскому
, установляют особый порядок дисциплинарного ïðî-
1
Gesetz betreffend die Dienstvergehen der nicht richterlichen Beamten und die
Versetzung derselben auf eine andere Stelle oder in den Ruhestand. Vom 21 Juli 1852.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
121
изводства, без коего не могут быть наложены важнейшие из дис-
циплинарных мер
1
.
Основные начала этого производства суть: 1) точное указание
мест, облеченных правом дисциплинарного производства, и колле-
гиальный их состав
2
; 2) требование точного указания мотивов при-
влечения к ответственности; 3) право защиты обвиняемого как лич-
но, так и через адвоката, причем последнее слово всегда принадле-
жит обвиняемому
3
; 4) право апелляции4. Насколько эти начала вос-
производятся в русском законодательстве, мы увидим ниже.
А. Ответственность
служащих по административному ведомству
§ 60. При рассмотрении этого вопроса необходимо прежде всего
установить границу между ответственностью по суду и по распоря-
жению начальства. Граница эта, относительно преступлений и про-
ступков по службе, определяется относительной важностью мер
взыскания. Всех взысканий этого рода положено девять:
1
Закон 1852 г. различает два рода дисциплинарных взысканий (Disciplinarstrafen):
1) исправительные (Ordnungsstrafen) и 2) удаление от должности (Entfernung aus
dem Amte). К первым относятся замечания, выговоры, пени и аресты до 8 дней
(последние установлены только для низших разрядов служащих); ко вторым отно-
сятся: 1) перемещение на должность, равную по разряду, но с уменьшенным содер-
жанием, и 2) увольнение от службы, что влечет за собой потерю права на пенсию
(Dienstentlassung). Ср. § 1416. Последние взыскания могут быть налагаемы толь-
ко в порядке дисциплинарного производства. Оно состоит из письменного дозна-
ния, Voruntersuchung, производимого особым комиссаром, и в устном разбиратель-
стве в определенной инстанции. § 22.
2
Для должностных лиц, назначение или утверждение коих зависит от короля и
министров, дисциплинарной инстанцией является дисциплинарная палата,
Disciplinarhof, в Берлине. Она состоит из президента и десяти членов, из коих, по
крайней мере, 4 должны принадлежать к составу верховного суда (Obertribunal).
Все члены назначаются королем на 3 года. Заседания действительны при наличнос-
ти 7-ми членов. Для лиц, назначаемых провинциальными властями или им подчи-
ненных, дисц. инстанцией являются провинциальные присутств. места, рассматри-
вающие эти дела в общих собраниях, при наличности, по крайней мере, 3 членов.
§ 24, 29, 31.
3
Òàì æå. § 32, 35, 37.
4
Òàì æå. § 41.
122
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
1. Замечание более или менее строгое.
2. Выговор более или менее строгий, без внесения в послужной
список.
3. Вычет из жалованья.
4. Выговор более или менее строгий, с внесением оного в по-
служной список.
5. Перемещение с высшей должности на низшую.
6. Удаление от должности.
7. Вычет из времени службы.
8. Отрешение от должности.
9. Исключение из службы
1
.
Кроме этих мер, исчисленных в Уложении о наказаниях, т. II Св.
Зак. называет еще арест, в порядке постепенности занимающий ме-
сто между п. 4 и 5
2
. Из этих девяти (а по т. II 10) мер только
последние три могут быть налагаемы не иначе, как по суду, ибо они
влекут за собой ограничения прав осужденного. Именно, исключе-
íèå из службы влечет за собой лишение права занимать какую-либо
должность государственную или общественную, отрешение îò äîë-
жности лишение того же права в течение 3 лет со дня отрешения;
вычет из времени службы есть вычет из выслуженного срока, даю-
щего право на получение пенсий, наград и знака отличия за беспо-
рочную службу. Означенный вычет не должен превышать одного
ãîäà. Прочие наказания могут быть налагаемы без суда, властью
начальства. Мы назвали бы этот порядок дисциплинарным, åñëè áû
он был подчинен определенным формам. Но постановления нашего
законодательства не подходят под понятие правил о дисциплинар-
ном производстве, как мы увидим ниже.
а) Ответственность
в административном порядке
§ 61. Способами и поводами возбуждения ответственности, как
в порядке административном, так и в судебном, являются: 1) жало-
бы; 2) замеченные самим начальством злоупотребления и упуще-
ния; 3) донесение лиц и мест подчиненных; 4) суд над другими
лицами; 5) временные обозрения; 6) рассмотрение дел, ведомостей
1
Улож. о наказ. Ст. 65.
2
Ñâ. Çàê. Ò. II. Ñò. 233. Ï. 6.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]