Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
253
Отсюда видно, что законодатель желал сделать из комитета не-
которое подобие теснейшего собрания государственного совета; ми-
нистры, как ближайшие советники короны, обсуждали бы в нем все
дела, не требующие, по особой важности своей, полного (in pleno)
собрания совета. Установилось ли практически значение комитета в
этом смысле? Лучший знаток государственных установлений того
времени, гр. Сперанский
1
, упоминает о комитете не в связи с сове-
том, а по поводу различных способов доклада министров государю.
«Доклад министров, говорит он, был двоякий: отдельный и
совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы.
Совокупный доклад производился в общем собрании министров в
присутствии государя; что и называлось комитетом. Следователь-
но, сей комитет не был ни место, ни особое установление он был
только образ доклада»
2
.
Это свидетельство Сперанского показывает, что практическое
значение комитета устанавливалось не под влиянием ст. XV Учр.
мин., рассматривавшей комитет как особую форму собрания совета,
а под влиянием ст. Х и XI, где указывается порядок доклада мини-
стров государю по делам, превышающим их власть или возбуждаю-
щим в них сомнение. Облекая министра правом непосредственного
доклада государю, закон 1802 г. обязывает его предлагать такой
доклад на предварительное соображение прочим министрам. «В слу-
чае нарушения сего порядка, всякий министр имеет право сделать
государю о том представление».
Но во времена, предшествовавшие окончательному образованию
министерств и государственного совета, ни одно установление не
имело строго определенного характера. От 1805 и 1808 года до нас
дошли узаконения, в которых комитет рассматривается не только
как «образ доклада». Но не должно забывать, что все эти указы,
определявшие порядок производства дел в комитете и степень его
власти, были издаваемы в чрезвычайных обстоятельствах, именно
1
Ñì. åãî записку «О государственных установлениях», напечат. в Архиве ист.
и практ. сведений г. Калачева. Книга 3. С. 1549.
2
Там же. С. 42. Д.П. Трощинский, в своей записке о министерствах, следую-
щим образом рисует отношение совета к комитету в 1803 г.: «Государственный
совет, не имевший ни обязанностей, ни определенной власти, и в котором мини-
стры были необходимыми членами; комитет, составленный единственно из мини-
стров, собиравшихся весьма редко». Сборник Русск. Ист. Общества. Т. III. С. 42.
254
КНИГА ВТОРАЯ
по случаю отъезда государя из России в 1805 г. на войну1, а в 1808-м
в Эрфурт
2
.
Правила 1805 года
3
, независимо от случайных и временных по-
становлений, в них заключающихся, представляют особенный ин-
терес потому, что законодатель сгруппировал в них постановления,
уже выработанные практикой. Это видно из вступительных слов
«правил»: «Е. И. В., сказано здесь, по случаю отбытия из С.-Пе-
тербурга, желая, чтобы при трактовании дел в комитете министров
сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время Вы-
сочайшаго присутствия, повелеть соизволил доставить гг. министрам
для должного исполнения следующия правила», и т. д.
Компетенция комитета определена следующим образом. В него
поступают дела: 1) по которым министр обязан подносить Е. В. все-
подданнейшие доклады; 2) в текущих те, которые угодно будет
Государю Императору особым повелением к тому назначить; 3) ко-
торые министр, для разрешения собственных своих сомнений, ñî-
чтет за нужное туда представить
4
.
Разрешалась ли вся эта совокупность дел единственно верхов-
ной властью, причем комитет имеет только голос совещательный?
Нуждались ли в Высочайшем разрешении дела, названные в п. 3
ст. 5? На это правила не дают положительного ответа. Статья 8 упол-
номочивает комитет министров на время отсутствия государя и в
случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своей властью и
такие дела, которые «зависят единственно от Высочайшаго разре-
шения». Следовательно, были и дела, разрешаемые собственной вла-
стью комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные
â ï. 3 ñò. 5.
Из правил 1805 г. видно, однако, что, по общему правилу, пред-
варительному обсуждению комитета подлежали дела, требовавшие
доклада государю. Этим подтверждено правило ст. XI манифеста
1802 года, что непосредственный доклад министра по делам особой
важности должен быть обсужден всеми министрами. Затем прочие
дела вносились в комитет факультативно, или по Высочайшему по-
велению, или по желанию министра. Комитет состоял из одних ми-
1
Кончившуюся знаменитой битвой под Аустерлицем (2 декабря 1805 г.).
2
На знаменитый съезд государей, для свидания с Наполеоном I (27 сент.
1808 ã.).
3
Ï. Ñ. Ç. ¹ 21896.
4
Òàì æå. Ñò. 5.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
255
нистров и их товарищей
1
. При комитете не состояло и особой кан-
целярии; составление журналов заседания возлагалось на одного из
товарищей министра
2
. В комитете не было особого председателя. В
тех случаях, когда заседание комитета происходило в Высочайшем
присутствии, председательствование принадлежало государю. Вне
Высочайшего присутствия, члены комитета, начиная со старшего,
председательствовали поочередно, каждый в течение четырех засе-
3
даний
.
Правила, данные комитету в 1808 году, в существе напоминали
предыдущие, но представляли и некоторые уклонения. Компетен-
ция комитета, как ее определяла ст. 5 правил 1805 г., осталась та же,
за исключением пункта 2, измененного в том смысле, что министры
обязаны были обращаться в комитет по всем текущим делам, требу-
ющим Высочайшей резолюции
4
. Затем комитету поручены были в
особенности некоторые предметы управления, одни на время отсут-
ствия Государя, другие постоянно
5
. Состав комитета также изме-
нился. Он составлен был из одних министров; товарищи их заступа-
ли их место в отсутствие министра
значен особый чиновник
7
. В ноябре 1808 г. означенные правила,
6
. Для составления журналов на-
уже после возвращения Государя из-за границы, подтверждены, с
некоторыми изменениями и за исключением дел, предоставленных
ведению комитета только в отсутствие Государя
С изданием нового Учреждения министерств в 1810 году
8
.
9
значе-
ние комитета должно было измениться, вместе с изменением поряд-
ка доклада министров. Автор Учреждения министерств, Сперанс-
1
Ï. Ñ. Ç. Ñò. 15.
2
Òàì æå. Ñò. 11.
3
Òàì æå. Ñò. 4.
4
П. С. З. ¹ 23262 (31 августа). Ст. 9. К этим делам отнесена и «выдача паспор-
тов на въезд в Россию и выезд за границу».
5
К последним отнесены меры к предотвращению недостатка и дороговизны на
припасы. Там же. Ст. 21. кроме того, указ 11 ноября 1808 г. (¹ 23352), продолжав-
ший силу указа 31 августа, отменяет ст. 4 (16, 17, 18 и 19), которыми ведению
комитета временно были поручены разные предметы внутреннего управления. К
сожалению, мы не знаем, в чем состояли эти предметы, так как в выписке из указа
31 августа означенные статьи не приведены.
6
Òàì æå. Ñò. 3.
7
Òàì æå. Ñò. 8.
8
П. С. З. ¹ 23352. Ср. примеч.
9
Учреждение мин., 1810 г., получило силу закона в 1811 и помещено в П. С. З.
под этим годом. ¹ 24686.
256
КНИГА ВТОРАЯ
кий, излагая существо сделанных им перемен, говорит о докладе
следующее: «обращено особенное внимание на то, чтобы все докла-
ды от министров Государю восходили не иначе, как чрез прави-
тельствующий сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвы-
чайные и редкие»
1
.
Это стремление вытекало, во-первых, из общего воззрения на
министерства. Из двух главных начал, положенных в основание Уч-
реждения 1810 г., второе гласит: «министерство считать не средним
è отдельным установлением, но самим правительствующим сена-
том, коего министры суть члены, а министерства суть составныя
части»
2
. Затем, с Учреждением государственного совета, части за-
конодательная и исполнительная были разделены точнее, и отноше-
ния министерств к властям законодательной и высшей исполнитель-
ной определялись яснее. По части законодательной министры обле-
чены правом инициативы, и государственный совет сделан средото-
чием всех их представлений
3
. Дела исполнительные разделены на
два порядка: одни, превышающие степень власти, данной министру,
но могущие быть разрешенными силой существующих законов; дру-
гие, где «законы и учреждения недостаточны» или где, в силу са-
мых законов, предмет требует Высочайшего разрешения
другие дела одинаково представляются министрами сенату
вые разрешаются его собственной властью
ставляются на Высочайшее разрешение
6
; вторые через сенат пред-
7
. Исключение установлено
только для дел чрезвычайных и требующих особенной тайны
4
. È òå, è
5
; ïåð-
8
.
При таких условиях комитет потерял всякий смысл: его предпо-
ложено было вовсе уничтожить
9
. Но после ссылки Сперанского прак-
1
См. назв. записку. С. 45.
2
Там же. С. 44. Первое «начало» состояло в следующем: «приняв основанием
главную мысль императрицы Екатерины II, не допускать между губернским управ-
лением и сенатом никаких средних установлений яко безполезных и единству уп-
равления противных».
3
Учрежд. мин. (П. С. З. ¹ 24686). § 220 и 221.
4
Òàì æå. § 229232.
5
Там же. § 233. «Отсюда возникают два рода отношений министров к прави-
тельствующему сенату: 1) по делам исполнительным, общим и 2) по делам, требу-
ющим особеннаго Высочайшаго разрешения».
6
Òàì æå. § 234.
7
Òàì æå. § 235 è 236.
8
Òàì æå. § 237.
9
См. назв. записку Сперанского. С. 45.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
257
тика взяла верх над законоположением. Сперанский, указывая на
всеобщую перестройку высшего управления, начатую после 1811 г.,
говорит о фактическом значении, приобретенном комитетом, хотя
никакой закон не определял его роли. «Комитет, говорит он, в
сие время соделался местом присутственным, где дела всякаго ðîäà,
и малыя, и большия, и судебныя, и правительственныя, решались по
голосам и голоса сии издавались во всеобщее известие. Между тем
ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни
отношения к другим установлениям, не определены никаким глас-
ным учреждением»
лении, вызвавшие жалобы Сперанского, гр. Мордвинова и других
1
. Этим объясняются многие недостатки в управ-
2
§ 104. Таким образом, в начале своем комитет имел характер
чрезвычайного установления. Учреждение министерств застало его
в колеблющемся состоянии. Новым толчком к дальнейшему его раз-
витию был указ 1812 года «об учреждении комитета министров, с
особою властью, по случаю Высочайшаго отбытия из столицы»
3
. Â
правилах, данных этому комитету, мы находим уже основные чер-
ты ныне действующего положения
4
. Конечно, чрезвычайные полно-
мочия, данные ему по случаю европейской войны, утратились, но
1
Там же. Впрочем, Сперанский не совсем прав. Он мог говорить о неопреде-
ленности комитетского учреждения, но гласность его, в то время как Сперанский
писал свою записку (1826 или 1827 г.), не подлежала сомнению. Комитет получил,
как увидим сейчас, особое учреждение в 1812 г., и оно, с известными изменениями,
обратилось в постоянное.
2
Ñì. ã. Иконникова. Граф Мордвинов. С. 544. Мнение Мордвинова «О колле-
гиальном и министерском управлении в России» было представлено императору
Николаю I в 1827 г. (1 июня). Оно напечатано в Чтениях Моск. Общ. истории и
древн. 1864 г. Т. III. Смесь. С. 154160. Около того же времени явился «Проект
системы гражданского управления», извлечения из которого напечатаны в Архиве
èñò. è ïð. ñâåä. ã. Калачева. Кн. 3. С. 50 и след. Здесь говорится, между прочим,
следующее: «в комитете гг. министров допущено большое смешение всех разно-
родных между собою предметов. Дела распорядительныя, законодательныя и суд-
ныя производятся в оном без всякаго различия; все смешано в однех руках. Дело-
производитель, не облеченный ни правами, ни ответственностью, по заведенному
порядку, докладывает присутствию односторонния представления министров, ге-
нерал-губернаторов и отдельных начальств, без справок, без подведения прилич-
ных законов; часто дела судныя или распорядительныя, еще производящияся в
нижних или средних местах, по жалобам сторон, поступали в комитет гг. мини-
стров и получали там окончательныя решения».
3
П. С. З. ¹ 25043. Указ 20 марта 1812 г.
4
Там же. ¹ 25044. Указ от того же числа.
.
258
КНИГА ВТОРАЯ
главные основания его организации сохранились до настоящего вре-
мени. Комитету дан особый председатель
1
; в состав его введены,
кроме министров, председатели департаментов государственного
2
совета
, учрежден особый управляющий делами3. Род дел, вноси-
мых в комитет, определен приблизительно так же, как и теперь
Сила положения 1812 года подтверждена указами 1814 и 1816 го-
5
äîâ
. С тех пор компетенция комитета расширилась отдельными уза-
конениями, которыми в особенности богато начало царствования
императора Николая I. Но далеко не все они опубликованы и мно-
гие не вошли в Полное Собрание Законов, как в первое, так и во
второе. Даже такое важное постановление, касающееся состава ко-
митета, именно о назначении в него, сверх лиц, заседающих в нем
ex officio, и лиц посторонних, не находится в Собрании Законов
То же должно сказать и о статье, определяющей степень власти
комитета
7
.
Во всяком случае, рядом как обнародованных, так и не обнаро-
дованных узаконений ему создано было особое положение в ряду
государственных установлений. Сообразно этому, изменилась и ре-
дакция § 233 Учреждения министерств 1811 года, соответствующе-
го ст. 210 общего нак. мин. по изд. 1857 г. По § 23, как сказано
выше, представления министров по делам исполнительным, как об-
щим, так и требующим Высочайшего разрешения, одинаково по-
ступают в сенат. По ст. 209 и 210 действующего учреждения прово-
дится различие между делами, представляемыми в сенат, и други-
ми, подведомственными комитету. Легальным основанием к этому
различию, кроме приведенных выше узаконений, явились: 1) имен-
ной указ 3 мая 1829 г., данный министру внутренних дел
8
, ãäå áûëè
исчислены: а) дела, представляемые министром непосредственно
на Высочайшее усмотрение
9
; б) дела, поступающие на Высочайшее
4
.
6
.
1
П. С. З. § 1. Первым председателем комитета был граф Салтыков.
2
Òàì æå.
3
Òàì æå. § 12, 31.
4
Там же. § 6 и 7. Мы не упоминаем здесь о чрезвычайных правах комитета,
данных ему временно.
5
Ï. Ñ. Ç. ¹ 25620 è 26856.
6
См. ссылки под ст. 4 Учр. сов. и ком. министров.
7
См. ссылку под ст. 47 того же учрежд.
8
2-е П. С. З. ¹ 2857. Указ издан с целью уменьшения количества дел, пред-
ставляемых на Высочайшее разрешение.
9
Там же. Таблица I.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
259
усмотрение через комитет министров
непосредственному разрешению министра
1
, и в) дела, предоставленные
2
; 2) óêàç 6 ìàÿ 1831 ã.,
данный комитету министров, которым сокращалось количество дел,
производившихся в комитете, с предоставлением большей самосто-
ятельности министерствам
3
. В связи с этим указом находится ряд
других, данных отдельным министрам, где исчислены дела, предос-
тавленные их непосредственному разрешению
4
. Этими указами ком-
петенция комитета определялась, так сказать, отрицательно. Впро-
чем, § 233 бывшего Учреждения министерств никогда не был отме-
нен прямо
5
.
§ 105. Приведенными историческими указаниями объясняется
компетенция комитета. Мы рассмотрим здесь: 1) круг дел, подве-
домственных комитету, и 2) степень предоставленной ему власти.
Круг дел, предоставленных комитету, определяется, по общему
правилу, не родом их (т. е. не существом или содержанием), а дру-
гими, чисто внешними мотивами, главным образом, степенью влас-
òè, необходимой для их разрешения
6
. Отсюда следует, что прежде
всего комитету министров представляются те дела, разрешение ко-
торых превышает степень власти, предоставленной каждому мини-
стру в отдельности. Этого рода дела представляются в комитет в
том случае, если они не могут быть разрешены на основании зако-
нов сенатом и нуждаются в усмотрении верховной власти. Затем
министры входят с представлениями в комитет о делах, которые
или: а) возбуждают в них сомнение, или б) нуждаются в соображе-
нии и содействии разных ведомств
7
. Наконец, рассмотрение извест-
ных дел может быть предоставлено комитету особым Высочайшим
повелением
8
. Совокупность этих дел носит общее название дел òå-
кущих, òàê êàê, ïî ðîäó своему, они производятся первоначально в
отдельных министерствах и главных управлениях.
1
П. С. З. Таблица II.
2
Там же. Таблица III.
3
2-å Ï. Ñ. Ç. ¹ 4537.
4
Òàì æå. ¹ 45384544.
5
Замечательно, что редакция ст. 210 Учр. мин. ограничилась ссылкой на § 233
прежнего учреждения, где сказано совершенно не то.
6
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 206 è 207.
7
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 24. Èçä. 1886.
8
Òàì æå.
260
КНИГА ВТОРАЯ
Некоторые дела подлежат ведению комитета по самому их ðîäó.
Они являются как бы исключениями из указанного выше общего
правила. Они носят название дел, в особенности подлежащих рас-
смотрению комитета. Сюда принадлежат:
1) «Дела, относящияся до общего спокойствия и безопасности,
до продовольствия народнаго и по всякому чрезвычайному проис-
шествию»
1
.
2) Дела о воспрещении сообществ.
3) Уставы акционерных компаний, если ими не испрашивается
особых привилегий
2
.
4) Представления и предположения министра путей сообщения:
а) по разрешению постройки железных дорог; б) о мерах, касаю-
щихся частных железных дорог. Вопросы по делам этого рода, со-
пряженные с расходами из государственного казначейства, переда-
ются комитетом на рассмотрение департамента государственной эко-
номии.
5) Постановления центрального съезда пароходчиков и судовла-
дельцев, которые Мин. пут. сообщ. признает полезным сделать об-
щеобязательными.
6) Представления министров о наградах за отличие по службе
или вне службы, за исключением представлений о наградах ордена-
ми за заслуги, определенные статутами орденов и потому подлежа-
щие рассмотрению орденских дум и также представлений, докла-
дываемых непосредственно Государю.
7) Выговоры губернаторам и губернским правлениям по пред-
ставлениям как министров, так и сената.
8) Штаты временных установлений, учреждаемых на срок.
9) Дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда
это назначение превышает власть министров.
10) Высшие административные дела по расколу.
11) Предположения о разъяснении и развитии устава православ-
ного миссионерского общества.
1
Учр. сов. и ком. мин. Ст. 26. Дела этого рода предоставлены ведению комитета
положением 5 июля 1834 г. «О запасах для пособия в продовольствии». 2-е П. С. З.
¹ 7253. § 41 и 85. Конечно, Свод Законов значительно обобщил постановления,
заключающияся в этом положении.
2
Учр. сов. и ком. мин. и П. С. З. См. Высочайше утвержденное положение о
компаниях на акциях, 6 декабря 1836 г. 2-е П. С. З. ¹ 9763. Ст. 55.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
261
12) Представления министра вн. дел об уничтожении книг и ¹¹
повременных изданий, выходящих реже одного раза в неделю, при-
знанных им особенно вредными.
13) Представления министров об отклонении ходатайств губерн-
ских земских собраний.
14) Установление на каждое трехлетие нормальной оценки гур-
тового рогатого скота для вознаграждения владельцев за убивае-
мый у них зачумленный скот.
15) Дела об употреблении имуществ и капиталов, пожертвован-
ных для определенной цели казне, земству, городу или иному обще-
ству и учреждению, если употребление пожертвований на указан-
ную цель, по изменившимся обстоятельствам, сделается невозмож-
íûì.
16) Представление, в некоторых случаях, о передаче в посторон-
ние ведомства или отводе учреждениям и лицам казенных строе-
ний, земель, оброчных статей, а также зданий, оказавшихся ненуж-
ными какому-либо ведомству.
17) Поднесение на Высочайшее утверждение списка должнос-
тей по гражданской и общественной службе, занятие которых осво-
бождает от призыва на действительную службу из запаса армии и
флота.
18) Представления министров о пожертвованиях частных лиц,
если эти пожертвования, по своему размеру или цели, заслуживают
Высочайшего внимания.
По вопросам, касающимся военной части, в комитет вносятся
только: 1) дела, по коим требуется соображение или содействие раз-
ных ведомств; 2) дела, по коим предполагается изменение правил
или мер, действующих по гражданскому управлению; 3) расписа-
ние о размере вознаграждения за лошадей, требуемых на основании
правил о конской повинности в случае войны
1
.
В комитет поступают также представления финляндского гене-
рал-губернатора по делам, имеющим близкое отношение как к Ве-
ликому Княжеству, так и к остальным частям Империи
2
.
§ 106. Степень власти комитета определяется существом этого
установления. В качестве совещательного установления по делам
исполнительным, установлением, оставшимся в главных чертах ëèøü
1
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 25.
2
Òàì æå. Ñò. 27.
262
КНИГА ВТОРАЯ
дополнением к Учреждению министерств, комитет: 1) не имеет ини-
циативы по делам, подлежащим его рассмотрению; 2) его положе-
ния не имеют силы без Высочайшего утверждения; 3) он не имеет
подчиненных ему исполнительных органов.
1. Комитет не имеет инициативы в рассмотрении подлежащих
ему дел. Не имея строго определенной и приведенной в систему
компетенции, он не может потребовать к своему рассмотрению того
или другого вопроса. Внесение дел на рассмотрение комитета зави-
сит: а) от усмотрения министров по принадлежности, и б) от Высо-
чайшего усмотрения. Закон, как мы видели, указывает с точностью
лишь некоторые дела, о которых министры обязаны представлять
комитету.
2. Положения комитета не имеют силы без Высочайшего утвер-
ждения
äåëà
1
. Из этого общего правила исключаются только некоторые
2
.
В прошлое царствование самостоятельному решению комитета
предоставлены: α) представления министров об отклонении ходатайств земских собраний; β) представления министра вн. дел об унич-
тожении книг, признанных особенно вредными.
3. Комитет не имеет своей исполнительной власти. Приведение
в действие его положений предоставляется министрам по принад-
лежности
3
.
Организация комитета представляется довольно сложной. Не-
которые лица заседают здесь ex officio; другие по особому назна-
чению. По своему званию в состав комитета входят: 1) все мини-
стры и главноуправляющие, 2) председатели департаментов госуд.
совета и 3) главноуправляющий кодификационным отделом. Про-
чие члены назначаются по непосредственному усмотрению Госуда-
ря. Впрочем, нахождение таких членов в составе комитета не есть
необходимость; по выражению ст. 16 Учр. ком. мин., означенные
члены «могут» быть назначаемы. Подобно департаменту госуд. со-
вета, комитету предоставляется приглашать в свои заседания раз-
ных должностных лиц «для объяснения или для общаго с ними суж-
дения». Председатель комитета назначается Императором. Он, по
смыслу ст. 14 Учр. ком. мин., не может принадлежать к числу лиц,
1
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 59.
2
Òàì æå. Ñò. 60.
3
Òàì æå. Ñò. 61.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]