Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
263
заседающих в комитете по своему званию. Полномочия председате-
ëÿ постоянны, следовательно, они не должны быть возобновляемы
1
каждый год, подобно полномочиям председателя госуд. совета
.
Заведование делопроизводством и канцелярией возлагается на
управляющего делами комитета. При нем состоят: помощник уп-
равляющего, начальники отделений и их помощники. В заведова-
нии каждого отделения находятся дела одного или нескольких ми-
нистерств, согласно особому расписанию. Кроме того, в состав кан-
2
целярии входят: общая экспедиция и архив
.
§ 107. Делопроизводство в комитете министров представляет зна-
чительное сходство с порядком движения дел в госуд. совете. Но
правила, сюда относящиеся, менее точны и представляют некото-
рые особенности.
I. Внешние условия делопроизводства выяснены Учр. ком. мин.
лишь в общих чертах. В учреждении нельзя даже найти точного
указания на число членов, требуемое для законности заседаний. По
смыслу относящейся сюда ст. 22, в заседаниях комитета обязаны
присутствовать все его члены. Но какие последствия имеет отсутст-
вие большинства, этого закон не определяет. На министров âîç-
лагается только обязанность извещать комитет, если они не могут
присутствовать в нем по каким-либо причинам. В чем состоят по-
следствия такого извещения, об этом закон молчит. Затем ст. 45
гласит, что «в решении дел участвуют те только члены комитета,
кои при слушании оных и суждении находились». Следовательно,
сам закон не определяет quorumа комитета; по общему духу зако-
нодательства должно, однако, думать, что заседания комитета за-
конны при наличности председателя и двух членов.
Комитет собирается в назначенные для того дни (обыкновенно
по вторникам). Председатель имеет право назначать чрезвычайные
заседания. Кроме того, по Высочайшему соизволению, могут быть
назначаемы постоянные заседания, в дополнение к дням, назначен-
3
ным по закону
.
II. Движение дел начинается с канцелярии. Все дела присылают-
ся в комитет на имя управляющего делами. Они распределяются по
1
Учр. сов. и ком. мин. Ст. 15. В случае отсутствия или болезни председателя
место его занимает старший по чину из наличных членов комитета, если председа-
тельство не будет поручено Государем другому лицу.
2
Òàì æå. Ñò. 18, 6676.
3
Òàì æå. Ñò. 19 è 20.
264
КНИГА ВТОРАЯ
отделениям для приготовления их к докладу. Дела назначаются к
слушанию председателем и, притом, «не по очереди вступления, а
по мере их важности и настоятельности в разрешении»
1
.
Заседания комитета всегда общие (in pleno): в составе его не
имеется двух инстанций, как в государственном совете. Доклад дел
производится, по общему правилу, начальниками отделений, при-
чем управляющий делами представляет от себя необходимые объяс-
нения. Управляющему делами предоставляется и лично доклады-
вать важнейшие дела, если он признает это нужным
руководит прениями и отбирает голоса
3
. Заключение, принятое ко-
2
. Председатель
митетом, вносится в журнал. При составлении журналов наблюда-
ются следующие правила: журналы разделяются на общие и осо-
áûå. Первые составляются по делам, о коих представляется Импе-
раторскому Величеству. Вторые составляются как по делам, пред-
ставляемым Государю Императору, так и по делам, разрешаемым
собственной властью комитета.
В первом случае особые журналы составляются: 1) по делам,
для коих назначены были особые заседания; 2) по делам обшир-
ным и важным, требовавшим подробного обсуждения в комитете;
3) по делам спешным, по коим положено немедленно испросить
Высочайшего разрешения; 4) по представлениям о награждении чи-
новников, так как журналы составляются по каждому ведомству
4
особо
.
Доклад Государю по делам, требующим его утверждения, со-
вершается представлением ему журналов комитета в подлиннике; ê
журналам не прилагаются ни представления министров, ни прило-
жения к ним, за исключением таких бумаг, которые безусловно дол-
жны быть представляемы Е. И. В.
5
Журналы, Высочайше утвержденные, возвращаются управляю-
щему делами для исполнения
6
.
1
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 40, 85.
2
Òàì æå. Ñò. 8688.
3
Òàì æå. Ñò. 42 è ñëåä.
4
Общий порядок составления журналов и различные виды журналов опреде-
ëåíû ñò. 4857 Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí.
5
Òàì æå. Ñò. 97, 98.
6
Òàì æå. Ñò. 101 è ñëåä.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
265
II. Совет министров
1
§ 108. В 1861 г. явилось новое учреждение совет министров.
По существу своему установление это отнесено законом к совеща-
тельным учреждениям по административным вопросам. Но в то же
время рассмотрению его подлежат вопросы законодательные. Вслед-
ствие этого необходимо определить его отношение к государствен-
ному совету и к комитету министров.
I. Учреждение совета министров не ограничивает компетенции
государственного совета. Совещания совета министров касаются
вопросов, так сказать, предшествующих составлению законопроек-
та, который впоследствии должен быть представлен государствен-
ному совету. Мы знаем, что министры имеют право предлагать от-
мену существующих и издание новых законов; но внесение такого
проекта в государственный совет требует Высочайшего разреше-
ния. Такое разрешение, до учреждения совета министров, давалось
министру по личному его докладу Государю. Понятно само собой,
что при таком порядке чрезвычайно трудно было сохранить един-
ство в законодательных начинаниях. Предположения одного мини-
стра не всегда могут быть тождественны с видами других его това-
рищей. Вследствие этого, на рассмотрение государственного совета
могли поступать проекты, в самом принципе несогласные с идеями
и целями прочих министров. Затем, при общей разрозненности ми-
1
Исторические мотивы образования совета министров подробно изложены в
Пособии для изучения Русского Госуд. Права А. В. Романовича-Славатинского.
Выпуск 2. С. 189 и след. Мысль почтенного автора состоит в следующем. В цар-
ствование императора Александра I возраставшее постоянно значение комитета
министров постепенно уничтожило значение непосредственных министерских док-
ладов. Дела комитета шли через всесильного Аракчеева, и это обеспечило диктату-
ру означенного генерала в управлении. По смерти Александра I и удалении Арак-
чеева значение личных докладов усиливается (ср. приведенные в § 17 этого тома
узаконения 1829 и 1831 гг.); но это постепенно повело к нарушению единства в
управлении. Стало, говорит г. Романович-Славатинский, настоятельной необходи-
мостью возвратить единство управлению Это можно было сделать трояким спо-
собом: 1) восстановить правительствующее значение сената, или: 2) по крайней
мере, то значение комитета, какое он имел в царствование Александра I, или же
3) создать для этого новое учреждение. Последний способ был признан более удоб-
ным: 18 октября 1861 г. учрежден совет министров, под председательством Госу-
даря: «дабы соблюсти общую систему и единство действий всех министерств и
главных управлений».
266
КНИГА ВТОРАЯ
нистров, прежняя система поддерживала рознь даже там, где она
требуется законом, в общих целях управления. Новая система
предполагает, что Высочайшему разрешению на составление и вне-
сение проекта будет предшествовать обсуждение его в совете мини-
стров. Этот порядок, конечно, имеет много практических удобств.
II. Совещания комитета министров происходят вне Высочайше-
го присутствия. Хотя журналы комитета и представляются на ус-
мотрение Государя в подлиннике, но мера эта недостаточна для уяс-
нения особенно сложных и трудных вопросов. Польза дела требует
личного присутствия Государя при самых прениях министров и глав-
ноуправляющих.
Этими соображениями объясняется значение совета министров.
Он предназначен для рассмотрения дел, которые требуют не только
Высочайшего утверждения, но и личного присутствия Государя при
обсуждении этих вопросов. Этим путем восстановилось совещание
министров по делам особой важности, как этого требовало учреж-
дение 1802 года. Вследствие этого:
1) Совет собирается под личным председательством Государя
1
2) Совет не имеет строго определенной компетенции, т. е. круга
дел, ex lege подлежащих его ведению. Хотя закон и указывает на
некоторые дела, поступающие на его рассмотрение, но на внесение
их требуется каждый раз особое Высочайшее разрешение, испра-
2
шиваемое непосредственно каждым министром
. По смыслу учреж-
дения совета министров, внесение означенных дел составляет каж-
дый раз некоторое изъятие из общего порядка. Император дает раз-
решение на внесение дела в совет, когда он сочтет полезным рас-
смотреть его в своем присутствии.
.
§ 109. Дела, вносимые в совет, если Государь изъявит на то свое
согласие, относятся к порядку как законодательному, так и админи-
стративному.
1. По части законодательной сюда поступают: «первоначальныя
предположения, возникающия в министерствах и главных управле-
ниях, о необходимости отменить или изменить какой-либо из дей-
ствующих законов». По рассмотрении и утверждении такого «пер-
воначального предположения» самый проект закона должен быть
3
представлен на рассмотрение государственного совета
1
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 4.
2
Òàì æå. Ñò. 3.
3
Òàì æå. Ñò. 2. Ï. 3.
.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
267
2. Дела исполнительные вносятся в совет с различными целями.
а) Для испрошения Высочайшего разрешения сюда вносятся:
α) виды и предположения к устройству и усовершенствованию разных частей; β) предположения об устранении затруднений, встреча-
ющихся при производстве в министерствах работ по усовершен-
ствованию вверенных им частей; γ) меры, требующие общего со-
1
действия разных ведомств
.
б) Для поддержания единства в управлении в совет вносятся
«сведения о важнейших распоряжениях каждаго министерства по
его ведомству». Закон сам мотивирует это правило, говоря, что оз-
наченные сведения вносятся в совет, «с тою целью, чтобы каждому
министру и главноуправляющему были известны главнейшия дей-
ствия и распоряжения других министерств и главных управлений»
в) Совет является средством контроля над деятельностью от-
дельных министерств. Поэтому сюда вносятся: α) сведения о ходе
работ по устройству и усовершенствованию разных частей; β) çàê-
лючения особых комиссий, учреждаемых, по повелению Государя,
3
для рассмотрения отчетов министра
.
Наконец, по усмотрению Государя, обсуждению совета могут
4
быть предоставлены и другие дела
.
Совет министров составляется: 1) из министров и главноуправ-
ляющих, пользующихся правами министров и присутствующих по-
этому в комитете министров; 2) из других лиц, призванных сюда по
5
усмотрению Государя
.
По связи совещаний совета с деятельностью государственного
совета, при всех заседаниях совета министров должен находиться
государственный секретарь. Он имеет право представлять сведения
по предметам, касающимся законодательных вопросов. Сведения
эти он заимствует из дел государственного совета. Председатель-
6
ство в совете принадлежит Государю
.
Для делопроизводства совет не имеет собственной канцелярии.
Заведование делами совета возлагается на управляющего делами
7
комитета министров
.
2
.
1
Òàì æå. Ï. 1, 2 è 4.
2
Òàì æå. Ï. 5.
3
Òàì æå. Ï. 2 è 6.
4
Òàì æå. Ï. 7.
5
Òàì æå. Ñò. 4 è 5.
6
Òàì æå. Ñò. 6 è 4.
7
Òàì æå. Ñò. 7.
268
КНИГА ВТОРАЯ
Порядок заседаний и движение дел в совете определяется следу-
ющими правилами:
1) Заседания совета не имеют определенных сроков; они назна-
чаются каждый раз по усмотрению Государя.
2) Дела, назначенные Императором к докладу, представляются
министрами по принадлежности. Они присылаются на имя заведу-
ющего делами и должны быть доставлены за три дня до заседания
3) Доклад дел возлагается на министров: если они не могут при-
нять доклада на себя, обязанность эта возлагается на заведующего
делами
2
.
4) В порядке постановления Высочайших резолюций должно раз-
личать два случая:
а) Резолюция может быть постановлена немедленно по оконча-
нии прений. В таком случае она излагается или министром на его
докладе, или, в случае многосложности дела и резолюции, управля-
ющим делами, по соглашению с министром. И в том, и в другом
случае резолюция имеет силу Высочайшего повеления, состоявше-
гося по личному докладу министра. б) Дело, по своей важности и
сложности, может быть обращено Государем к новому рассмотре-
нию, вне Высочайшего присутствия. Рассмотрение это поручается
особой комиссии из членов совета или других лиц. Результаты сове-
щания представляются Государю в виде краткой мемории через уп-
равляющего делами; Высочайшая резолюция излагается на мемо-
рии и объявляется членам совета3.
1
.
1
Ó÷ð. ñîâ. è êîì. ìèí. Ñò. 8.
2
Òàì æå. Ñò. 10.
3
Òàì æå. Ñò. 11 è 12.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
269
ОТДЕЛ ВТОРОЙ
Высшие места подчиненного управления
ГЛАВА ПЕРВАЯ
Правительствующий сенат
§ 110. Между всеми установлениями подчиненного управления
первое место занимает правительствующий сенат. До настоящего
времени сенат определяется как «верховное место, которому в граж-
данском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вооб-
ще места и установления в Империи, кроме тех, кои особенным за-
коном, именно, изъяты от сей зависимости». Определение это, имею-
щее в виду воспроизвести начала старого сенатского учреждения
мысль Петра Великого, конечно, сильно ограничено в своем прак-
тическом значении. Но оно указывает на историческое значение
сената, без рассмотрения которого непонятно будет и настоящее
его учреждение. Поэтому в данной главе будут рассмотрены: А
история сената, и Б настоящее его состояние.
1
А. История сената
§ 111. История сената представляет несколько отличных эпох, а
именно: I время первоначального его учреждения и развития при
Петре Великом (17111725 гг.); II время упадка сената, вслед-
ствие узурпации его прав верховным тайным советом и кабинетом
(17261741 гг.); III время восстановления сената в его правах
1
Петровский. О сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. Äìèò-
ðèåâ. История судебных инстанций. Ìîå соч.: Высшая администрация России
XVIII ñò. [Ñîáð. ñî÷. Ãðàä. Ò. I. Ðåä.]. Неволин. Собр. соч. Т. VI. Образов.
упр. и т. д. Внутренний быт русского государства с 17 окт. 1740 по 25 окт. 1741
ãîäà, è ò. ä.. Êí. II. Ì., 1886.
270
КНИГА ВТОРАЯ
(17411762 гг.); IV время частных преобразований сената до
учреждения министерств (17621802 гг.); V время коренного
преобразования сената (1802 г., до настоящего времени).
Для истинного понимания должности и значения сената необхо-
димо остановиться на том, что хотел сделать из него Петр Великий,
потому что это не только вопрос исторический, но и практический:
рано или поздно наше законодательство должно будет вернуться ко
многому из того, что задумал Петр Великий и что не осуществлено
его преемниками. Остановимся на простом изложении фактов, ко-
торые могут говорить сами за себя.
Сенат при Петре Великом
§ 112. Во время Великой северной войны, требовавшей беспре-
рывных «отлучек» государя, Петр Великий решился создать неви-
данное прежде установление, с чрезвычайным полномочием управ-
лять государством. Сенат был учрежден 22 февраля 1711 г.
день с объявлением манифеста о войне с Турцией. Через несколько
дней, 2 марта, всем местам и лицам указано повиноваться сенату,
как самому Государю. Тогда же сенат получил от Государя первую
инструкцию, из которой видно, как обширна была компетенция но-
вого установления. Здесь говорится и о «суде нелицемерном», и о
«собирании денег», и об «умножении персидского торга», и о соби-
рании дворян в войско, о соли, о векселях и т. д.
2
Круг ведомства
сената развивался чрезвычайно быстро, отчасти по прямым указа-
ниям Государя, отчасти по собственной его инициативе. Все отрас-
ли управления, верховный надзор за отправлением правосудия, выс-
шая распорядительная власть и инициатива законов сосредоточи-
лись в его руках
3
.
Первоначально сенат был поставлен в непосредственное отно-
шение к управлению центральному и местному; между ним и уч-
режденными в 1708 г. губерниями не было посредствующих ин-
станций. Представления из губерний поступали прямо в сенат, по
губернскому или секретному столам. Для установления правильных
1
, â îäèí
1
Ï. Ñ. Ç. ¹ 2321.
2
Ï. Ñ. Ç. ¹ 2328.
3
Круг ведомства сената определен, между прочим, в сенатском указе 27 марта
1711 г. об устройстве сен. канцелярии. См. П. С. З. ¹ 2342.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
271
сношений между губерниями и сенатом, при последнем состояли
особые комиссары из губерний
шим управлением осуществлялся через целую цепь фискалов
1
. Надзор сената за местным и выс-
2
.
Сенат владел всеми средствами управления и надзора, но орга-
низация его первоначально не представлялась сложной. Всех сена-
торов было девять
3
. Они заседали в одном общем присутствии и
решали все дела вместе. Для делопроизводства при сенате состояла
канцелярия под управлением обер-секретаря
4
.
С учреждением коллегий, в 1718 г., устройство сената потерпе-
ло некоторые изменения. Во-первых, между сенатом, как органом
верховного управления, и местными установлениями явились по-
средствующие инстанции; особенно выдвинулись по своему значе-
нию для местного управления камер- и юстиц-коллегии
5
. Конечно,
эта перемена нисколько не должна была умалить власть сената; но
тогда же некоторые коллегии получают довольно независимое по-
ложение. Таковы три коллегии: иностранных дел, военная и адми-
ралтейская. Они весьма рано успели эмансипироваться из-под пря-
мого влияния сената. Затем, с учреждением, коллегий, временно из-
менился и состав сената. Именно, по указу 1718 г., он должен был
состоять из президентов коллегий
6
. Этот порядок оставался в силе
до 1722 года. При издании указа 1718 года предполагалось, что се-
нат, составленный из президентов коллегий, сольет в одно целое
различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но
множество злоупотреблений были результатом такой перемены. Сам
Император говорит, в указе 1722 г., что «сие с начала не осмотря
1
О значении комиссаров см. у г. Петровского. Íàçâ. ñî÷. Ñ. 82 è ñëåä. Ï. Ñ. Ç.
¹ 2339.
2
О значении фискалов в отличие их от явившейся позже прокуратуры см. ìîå
соч.: Высшая администрация, и т. д. С. 81 и след. [Собр. соч. Ãðàä. Ò. I. Ñ. 118 è
ñëåä. Ðåä.].
3
Первыми сенаторами были: граф И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев,
кн. П. А. Голицын, кн. М. В. Долгорукий, Г. А Племянников, кн. Г. И. Волконский,
М. М. Самарин, В. А. Опухтин и Мельницкий.
4
О канцелярии сената см. у г Петровского. С. 62 и след. С изданием генераль-
ного регламента коллегиям (1720 г.) сенатская канцелярия была преобразована по
общему плану.
5
Ñì. ìîå соч.: Высшая администрация, и т. д. С. 96 и след. [Собр. соч. Ãðàä.
Ò. I. Ñ. 131 è ñëåä. Ðåä.].
6
Òàì æå. Ñ. 102. [Ñîáð. ñî÷. Ãðàä. Ò. I. Ñ. 136. Ðåä.]. Петровский. Íàçâ.
ñî÷. Ñ. 51. Ï. Ñ. Ç. ¹ 3264. Ï. 1.
272
КНИГА ВТОРАЯ
учинено, что ныне исправить надлежит»1. Мотивом к новому уст-
ройству (лучше сказать к возвращению к старому порядку) выс-
тавляется, что президенты коллегий не могут работать в сенате, бу-
дучи обременены занятиями каждый по своей коллегии
2
. Но через
несколько строк становится ясно, что не эта причина заставила Пет-
ра Великого выслать из сената коллежских президентов, а именно
желание доставить государству независимое, строгое и контролиру-
ющее учреждение
3
. Сенаторами назначены другие сановники госу-
дарства, а из президентов велено оставить в нем только президентов
двух воинских и иностранной коллегии
4
. Этим путем все гражданс-
кое управление не только de jure, но de facto было подчинено сена-
ту, и, чтобы усилить его надзирающую власть, государь велел: «ре-
визион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что сенат
делает». Наконец, хотя над местным управлением стояли коллегии,
но скоро убедились в необходимости ревизовать от времени до вре-
мени губернские дела во всей их совокупности. Там, на месте, мож-
но было поверить и успешность действий самих коллегий. Такой
надзор введен тем, что ежегодно один из сенаторов должен был
отправляться в качестве ревизора в губернии
5
.
Последние годы царствования Петра Великого, кроме перемен,
указанных выше, принесли сенату несколько новых должностных
лиц, дополнивших его учреждение. Таковы: генерал-прокурор, ге-
рольдмейстер и рекетмейстер.
§ 113. Учреждение генерал-прокурора и подчиненных ему кол-
лежских прокуроров резко отличается от учреждения фискалов. Фис-
1
Ï. Ñ. Ç. ¹ 3877.
2
«Дабы сенатские члены партикулярных дел не имели, но непрестанно труди-
лись о распорядке государства; и ныне, сами будучи в оных, как могут сами себя
судить?».
3
Предыдущее примеч. и отзывы современников Берхгольца è Бассевича, ïðè-
âåä. â ìîåì назв. соч. С. 106, примеч. [Собр. соч. Ãðàä. Ò. I. Ñ. 140. Ïðèì. Ðåä.].
4
Временно оставлен и президент берг-коллегии Брюс, за неимением другого
способного человека на его место. Сила этой меры не поколебалась, и временным
указом 16 мая 1722 г., где было сказано: «которые в сенате из президентов кол-
легий и уволены для управления своих коллегий, ныне надлежит им для малолюд-
ства в сенате сидеть равно с другими, только два дни меньше в недели» (П. С. З.
¹ 4011). Г-н Петровский основательно доказывает, что 1) указ этот был времен-
ной мерой и 2) он касался только тех президентов, «которые были в сенате», т. е.
президентов 4-х названных коллегий.
5
Указ 4 апреля 1722 г. О сенаторских ревизиях будет сказано ниже.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]