Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
423
к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали
различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями.
Первое из них принадлежало известному тогдашнему государствен-
ному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Уч-
реждение 1802 г. Именно, он определяет результаты двух манифес-
тов 8 сентября 1802 года следующим образом:
1) «Правительствующий сенат, как верховное исполнительное
место, получал один право обнародывать законы и Высочайшие ука-
зы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный
суд по делам судебным.
2) Коллегии оставались в первобытном положении.
3) В производстве дел сохранился тот же коллежский порядок.
4) Власти министров положены уже были пределы, ибо в обык-
новенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения
коллегий, а в необыкновенных быть только посредником между
коллегиями и Государем, посредством чего министры, получая дей-
ствительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли
препятствовать сему течению, как под точной их ответственностью.
5) Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчи-
нялись единообразному наблюдению.
6) Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и
определенная ответственность»
1
.
Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все
выгоды коллежского управления с выгодами управления единолич-
íîãî.
§ 188. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один
из них, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский,
в 1803 г. представил Государю доклад о неудобствах коллежского
управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в
подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперан-
ский трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внут-
ренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из
приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной
нистрации были направлены к общей цели. Мера сия могла также предупредить,
чтобы министры не вводили в заблуждение государя и, будучи связаны между
собой взаимною ответственностию, оставались в точных пределах своих обязан-
ностей. Государь одобрил это мнение». Богданович. Назв. соч. Прилож. С. 81.
1
Íàçâ. çàï. Ñ. 35.
424
КНИГА ВТОРАЯ
роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки кол-
лежского управления: 1) «медленность, в делах управления нетер-
пимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда;
2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения;
3) множество форм совершенно излишних и образ письмоводства
весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр,
действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управ-
лять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от
нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, да-
вать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним
исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не
заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии
свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб
сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит мини-
стра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает
время и средства обозревать их в совокупности»
1
. Этот доклад имел
то практическое последствие, что все коллегии были постепенно
закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо
них предположено было учредить департаменты. Сам Сперанский
говорит, впрочем, что в таком порядке управления были разные не-
удобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в
Трощинском. Он говорит: 1) «что в столице министры присутство-
вали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюде-
нию; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под
непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных
местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли ми-
нистров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, дей-
ствовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга,
не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только ког-
1
П. С. З. ¹ 20852. Граф Кочубей выразил эту мысль еще в заседании неофици-
ального комитета 24 марта 1802 года. Именно, в одной из статей проекта было
сказано, что коллегий не будет и что они заменятся канцеляриями министров
(bureaux des ministres). «Государь, сказано в заметках гр. Строганова, пола-
гал, что нельзя разом уничтожить все эти старинные формы и что, может быть,
достаточно подчинить коллегии министрам и впоследствии уже, когда они на опы-
те окажутся бесполезны, заменить их другими учреждениями. Таково было мнение
и князя Чарторыйского. Напротив того, гр. Кочубей, Новосильцов и гр. Строганов
полагали, что коллегии могли затруднить ход дел в министерствах, и что придется
сделать целое положение, для применения этих устарелых форм к новым учрежде-
íèÿì». Богданович. Òàì æå. Ñ. 73.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
425
да сии различные воли, соединялись у губернатора, очевидно стал-
кивались одна с другой и приводили губернатора в невозможность
делать исполнения по разным повелениям, друг другу противореча-
щим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от
них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюде-
ния за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой
никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными»
В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств,
написанный уже Сперанским, последний говорит о власти мини-
стров, что «трудно определить, в чем она состояла», а об ответ-
ственности министров что хотя рассмотрение министерских от-
четов поручено было сенату, «но, как из самых сих отчетов усмот-
рено было, что все разрешения министров и все их меры принимае-
мы были не иначе, как по докладу, и совершены Высочайшими ука-
зами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было сенату
делать примечания: то рассмотрение отчетов превратилось в один
письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресек-
2
ñÿ»
. Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали
всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается
справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может
быть, для того, чтобы возвеличить свое Учреждение министерств в
1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по
его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти
сената и министерств, так что невозможно было определить, где
начинается власть сената и где оканчивается власть министерств;
2) он говорит, что «обращение коллегий в департаменты министер-
ские и введение их в состав министерств» принесло значительную
пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления,
«но, с другой стороны, ничем не преграждена самопроизвольность
действий и не удостоверена зрелость соображений»; 3) неопреде-
ленность власти министров и недостаток ответственности: «по об-
щему закону, продолжает он, министр не может дать никако-
го разрешения в пояснение или дополнение существующих правил.
Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и мало-
важные, Высочайших повелений, получив же сии повеления, ответ-
ственность министра становится не только излишней, но даже и
1
.
1
Íàçâ. çàï. Ñ. 43.
2
Архив. ист. и пр. свед. Калачева. 1859. Êí. 3. Ñ. 41 è ñëåä.
426
КНИГА ВТОРАЯ
невозможной. Все сии неудобства, многократно и в разных видах
представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств
образования». Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо
было дать министру известную степень распорядительной власти
и ввести ответственность. Последующее преобразование мини-
стерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание
и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое
Учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основа-
ние этого учреждения положено два начала: 1) что «министерства
не суть учреждения отличныя от сената, но суть сами сенат»; 2) что
между управлением высшим и подчиненным не может быть ника-
ких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав
сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влия-
ние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в
1810 г. государственного совета, положение министров видоизме-
нилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица офи-
циальные, облечены правом законодательной инициативы; с другой
стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть пред-
ставляемы в государственный совет и там рассматриваться. Поста-
новление, что министерства суть часть сената, в Своде Законов при-
няло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.
§ 189. Теперь нам предстоит рассмотреть Учреждение мини-
стерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две раз-
личные стороны: организация министерств подчинена известным
общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные
задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть орга-
низацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распреде-
ление задач между отдельными министерствами и устройство пос-
ледних. Для этой цели мы имеем общее Учреждение министерств,
которое заключает в себе два раздела: первый раздел говорит об
образовании министерств, т. е. об организации министерств в тес-
ном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ ìèíè-
стерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок
их деятельности. Остальные разделы Учреждения министерств ка-
саются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдель-
ным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств
вообще мы должны начать со второго раздела общего Учреждения,
потому что в нем содержатся общие положения о существе власти
министров, о цели министерского установления, о порядке деятель-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
427
ности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только
сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны
и не всегда последовательно вытекают друг из друга.
Г. Значение министерств и права министров
§ 190. Определение министерств выражено в ст. 189 Учр. мин.,
где сказано: «в порядке государственных сил министерства суть ус-
тановления, через которые верховная исполнительная власть дей-
ствует на все части управления». Что такое верховная исполнитель-
ная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выраже-
ние, слишком, по его мнению, неопределенное. Он говорит: «я знаю
одну верховную власть Императора, в котором соединены и за-
коны, и исполнение»
жение существо нашего образа правления, должна быть понимаема
так, что министерства суть учреждения, через которые верховная
власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения,
министры являются органами власти верховной. Это подтверждает-
ся ст. 192, где говорится, что министры в действиях своих подчине-
ны непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматри-
вать министров только как органы власти верховной? Не имеют ли
они определенной самостоятельной власти? Действительно, на ос-
новании общего наказа существо власти, предоставляемой мини-
страм, определяется тем, что она относится единственно к порядку
исполнения, что никакой новый закон не может быть издан мини-
стерством
2
. Но существо власти министров определяется не одним
ýòèì, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и
самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что
министры могут понуждать все подчиненные им установления к
исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190
определяется так: министерства учреждены на тот конец, чтобы до-
ставить законам скорое и точное исполнение. Итак, с одной сторо-
ны, министерства являются органами власти верховной, следова-
1
. Действительно, ст. 189, принимая в сообра-
1
Там же. С. 73. «Да чьи же это орудия? верховной власти исполнитель-
ной? Выражение «верховной власти исполнительной» есть философическое от-
влечение от власти самодержавной, предположенной в отдельном виде от власти,
которой она принадлежит. Кто же сия власть в России? Государь Император!»
2
Ñò. 191.
428
КНИГА ВТОРАЯ
тельно, участвуют в управлении верховном; а так как в управлении
верховном верховная власть действует непосредственно, то мини-
стерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющи-
ми самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с дру-
гой стороны, министерства являются с определенной задачей, кото-
рая определятся тем, что они учреждены «на тот конец, чтобы дать
законам скорое и точное исполнение». В этом определении закона
нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на
самом деле двойственно. Как представители высшей администра-
тивной власти, они имеют постоянное соприкосновение с полити-
ческими интересами страны. Через них верховная власть дает на-
правление всей административной машине; они обязаны вести все
части управления в духе высшего правительства. В этом качестве
политического элемента администрации, министры являются непос-
редственными органами верховной власти. Но, затем, Учреждение
министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществ-
ляемых ими под своей ответственностью. Ближайшим образом, за-
кон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смыс-
ле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти мини-
стры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) В их руках
находится определение на должности и увольнение чиновников ад-
министративного ведомства. Это положение надо понимать в огра-
ничительном смысле: а) некоторые должности замещаются по не-
посредственному усмотрению Императора: таковы должности пер-
вых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским
начальством: таковы должности до VII класса включительно. Сле-
довательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда вид-
но, что министры могут назначать и увольнять чиновников VI и V
классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о
которых было сказано в учении о службе гражданской) и представ-
ляют кандидатов на должности IV класса, потому что должности IV
класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Ми-
нистрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест
и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае
важных преступлений. 3) Разрешение силой существующих зако-
нов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации
при исполнении законов и распоряжений. Указанные права мини-
стра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, что-
бы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
429
в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен
чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра,
последний должен докладывать Государю, испрашивая его разре-
шения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает мини-
стров: 4) дискреционной властью, т. е. не ограничиваемой законо-
дательными постановлениями. Эта власть дает министру право при-
нимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы
своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но
в этих случаях министр обязан доказать: во-первых, настоятельность
самой нужды чрезвычайной меры и, во-вторых, невозможность ожи-
дать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нуж-
ды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров, в
настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми
полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоря-
жения в развитие действующих законов. Общего постановления об
этом предмете в Своде Законов не имеется. Но полномочия эти ука-
зываются каждый раз в отдельных узаконениях, как, например, в
положении о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о
почтовой части и т. д.
Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач при-
водят их в соприкосновение со всеми государственными установле-
ниями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло, с воз-
можной точностью, определить положение министров в ряду дру-
гих государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса
и обратимся.
Д. Положение министерств в ряду других
государственных установлений
§ 191. Здесь мы должны рассмотреть отношение министров, во-
первых, к власти законодательной; во-вторых, к власти судебной;
в-третьих, к другим органам исполнительной власти; в-четвертых,
между собой, и, наконец, в-пятых, к местам подчиненным.
1. Отношение министров к власти законодательной рассмотре-
но уже выше, в учении о законе
те. Ограничимся кратким повторением сказанного. Статья 197 Учр.
1
См. часть I этого сочинения.
1
и отделе о государственном сове-
430
КНИГА ВТОРАЯ
мин. гласит, что «отношения министров по части законодательной
состоят в том, что они могут представлять о необходимости ново-
го закона или учреждения, или об отмене прежнего». Другими сло-
вами, закон предоставляет министрам право законодательного ïî-
÷èíà, в пределах, указанных выше. Но вместе с тем, министры уча-
ствуют и в рассмотрении законопроектов. Они суть члены государ-
ственного совета по самому их званию. Не участвуя в заседаниях
департаментов совета на правах членов их, они могут представлять
здесь свои объяснения. Затем, министры обязаны присутствовать в
общих собраниях совета, где и участвуют в голосовании наравне с
прочими членами
лечены правом объявлять словесные Высочайшие повеления
1
. Наравне с прочими сановниками, министры об-
2
.
2. Отношение министерств к власти судебной определяется в
ст. 213 и 214 Учр. мин., которые говорят, что: а) судебная власть во
всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным и
б) министерства никого судить и наказывать не могут. Но тем не
менее разграничение между судебной и высшей исполнительными
властями довольно трудно провести, потому что исполнительная
власть облечена некоторыми функциями, напоминающими функ-
ции судебной власти. Эти статьи, 213 и 214, надо понимать в том
смысле, что министерства не могут присвоять себе прав, присво-
енных судебной власти. Но в ведомстве министерств сосредото-
чиваются разные виды карательной власти. Èç ñò. 1 Ñóä. óñò. âèä-
но, что администрация облечена различными средствами преследо-
вания и даже наказания преступлений. Так, 1) в примеч. к ст. 1 Уст.
о пред. и пресеч. преступл. сказано, что без суда, административ-
ным порядком, могут быть принимаемы различные меры, которые
не считаются лишением прав, как то: воспрещение жительства в
определенном месте, отдача под надзор полиции; 2) по закону 19
мая 1871 г., на основ. ст. 29, определяется участие администрации
или, точнее, жандармского корпуса в преследовании политических
преступлений; 3) по закону 7 июня 1872 г., министру внутренних
дел дано право представлять в комитет министров об уничтожении
книг, найденных почему-либо особенно вредными. Независимо от
этого министр внутренних дел облечен правом налагать админист-
ративные взыскания на периодические издания, объявлять им
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 4, 35, 38, 4547, 56 è ñëåä.
2
Осн. зак. Ст. 55. Примеч.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
431
предостережения, приостанавливать издание, воспрещать рознич-
ную продажу ¹¹ газет и т. д.; 4) всем ведомствам принадлежат
важные дисциплинарные права относительно служащих лиц, кото-
рые могут простираться до удаления от службы без объяснения при-
чин или с объяснением; 5) множество проступков, совершаемых про-
тив уставов казенных управлений и общественного благоустройства,
карается также административными властями
1
. Кроме карательной
власти, администрации принадлежит некоторое участие в граж-
данской юрисдикции, в отправление гражданского правосудия. 1) В
ст. 215 Учр. мин. сказано, что все иски, сопряженные в казенным
интересом, разрешаются в сенате не иначе, как по истребовании
заключения от министра по принадлежности. Однако в таком виде
правило это сохранилось только для дел, производящихся прежним
порядком. Впрочем, и судебные уставы не устранили окончательно
участия администрации в отправлении гражданского правосудия в
делах, сопряженных с казенным интересом. Эти дела производятся
особым порядком, причем министрам и главноуправляющим дается
право «независимо от участвующих в деле сторон, входить в касса-
ционные департаменты сената с представлениями об отмене реше-
ний судебных палат»
2
. Затем, судебные уставы предоставляют вза-
имному соглашению министерств возникающие между ними споры
о казенном имуществе
3
. 2) Ведению администрации подчиняется
рассмотрение жалоб и различных неисправностей по подрядам и
поставкам, заключаемым частными лицами с казенными управле-
4
ниями
. Таким образом, уже из этих общих указаний видно, что
министерства облекаются некоторой долей карательной власти и
правами административной юстиции.
3. Что касается отношения министерств к власти исполнитель-
íîé, то мы знаем, что они считаются органами власти верховной,
действующей в исполнительном порядке. Но, кроме этого, верхов-
ная власть в том же порядке проявляется и действует через комитет
министров, а высшим установлением управления подчиненного яв-
ляется сенат. Таким образом, существо власти, предоставленной ми-
1
Ст. 1124 и 1214 Уст. угол. суд. См. также: Русское уголовное судопроизвод-
ство по уст. 20-го ноября Чебышева-Дмитриева.
2
Уст. гражд. суд. Ст. 1295.
3
Там же. Ст. 1297. Если соглашения не состоится, дело передается, как мы
видели, на рассмотрение 1-го деп. сената.
4
Òàì æå. Ñò. 1300 è ñëåä.
432
КНИГА ВТОРАЯ
нистрам, приводит их в соприкосновение, с одной стороны, с сена-
том, с другой с комитетом министров. Отношения эти, естествен-
но, вращаются в круге исполнительных дел. По ст. 206 Учр. мин.
под исполнительными делами разумеются такие, которые не требу-
ют издания нового закона или отмены старого
1
. Но закон отказыва-
ется определить, какие предметы должны быть отнесены к этому
кругу дел. Статья 207 говорит, что «предметы сии определяются не
особенным существом самых дел, но степенью власти, потребной
к разрешению их или исполнению». Отсюда само собой следует,
÷òî отношения министров к сенату и комитету министров возни-
кают в том случае, когда разрешение известных дел превышает
степень данной им власти или когда власть эта недостаточна для
приведения известных мер в надлежащее исполнение. Этого рода
дела подводятся под две категории: 1) некоторые из них могут быть
разрешены силой существующих законов, хотя и превышают власть
министра. Так, напр., иногда требуется сделать циркулярное пред-
писание об исполнении данного закона по всем ведомствам; приня-
тие такой меры превышает власть министра; поэтому
2
такое цирку-
лярное предписание должно быть издаваемо через правительствую-
щий сенат. Кроме того, ст. 211 Учр. мин. исчисляет довольно мно-
го дел, по которым министры входят с представлениями в сенат
2) Отношения министров к комитету министров возникают там, где
«законы и учреждения недостаточны», т. е. дело не может быть раз-
решено сенатом, или когда, по силе закона, данный предмет требу-
ет Высочайшего разрешения
4
.
4. Общий наказ определяет и отношение министерств между
собою. Мы видели, что закон 1802 г. говорил о намерении законода-
теля учредить министерство, т. е. одно цельное установление. Эта
мысль не оставлена и Учреждением 1811 г., которое вошло в дей-
ствующий Свод Законов. Статья 216 Учр. мин. говорит следующее:
«поелику все министерства составляют единое управление, то ни
одно из них не может отделяться от других ни в видах управления,
ни в общей его цели: разделение разных частей управления по ми-
нистерствам не есть разделение самого управления, которое по
3
.
1
Ср. примеч. к ст. 51 Осн. Зак.
2
Íà îñí. ñò. 211 Ó÷ð. ìèí. Ï. 6.
3
См. выше, учреждение 1-го департамента сената.
4
Учр. мин. Ст. 209 и 212. См. выше, учреждение комитета министров.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]