Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
413
рые близко знакомы с общим духом правительственной админист-
рации и находятся в непосредственном соприкосновении с властью
верховной, которой они и обязаны своей ответственностью. Следо-
вательно, с разграничением властей законодательной и распоряди-
тельной, весьма естественно, право распоряжений сосредотачивает-
ся в руках центральных органов, действующих под своей ответствен-
ностью и являющихся политическими агентами власти верховной в
каждой части администрации.
в) Только что приведенное основание находится в теснейшей
связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств пред-
полагает разграничение властей административной и законодатель-
ной и организацией власти административной соответственно ее за-
даче; следовательно, большое развитие ответственности админист-
рации и установление определенных средств контроля законодатель-
ной власти над всей деятельностью исполнительных органов. От-
сюда само собой понятно, что министерства в том виде, как мы их
рассматриваем, суть учреждения нового времени. В Западной Åâðî-
пе министерства развились параллельно с развитием представитель-
ных учреждений, вместе с успехами конституционализма, когда про-
ведены были резкие черты различия между законодательством и
управлением в собственном смысле. Отсюда само собой следует
также, что министерства могут соответствовать не каждой эпохе
истории учреждений. В этом смысле замечательно мнение Л. Штей-
1
íà
, который, рассматривая условия, при которых могло появиться
министерское управление, говорит: «пока власть законодательная
не имеет самостоятельнаго места подле исполнительной, глава го-
сударства, как обладатель государственной власти, есть носитель
законов, в его лице сливаются обе власти. De facto законодательная
власть осуществляется для отдельных частей управления высшими
административными органами, имеющими в своих руках право пред-
ложения и применения законов». Положение весьма правильное:
если законодательная власть не отделена от административной, то
естественно, что законодательство развивается большей частью пу-
тем казуистическим, путем разрешения отдельных случаев, пред-
ставляющихся администрации, и возведением этих решений на сте-
пень закона. Отсюда понятны слова Штейна, что de facto законода-
тельная власть осуществляется высшими административными орга-
1
Íàçâ. ñî÷. Ò. I. Ñ. 258 è ñëåä.
414
КНИГА ВТОРАЯ
нами, имеющими в своих руках право инициативы. Затем Штейн
продолжает: «каждый правительственный орган является и законо-
дательным органом для себя, и постановления его имеют характер
судебных решений». Эти слова совершенно понятны ввиду сказан-
ного выше, т. е. все законы возникают путем разрешения отдельных
случаев административной практики, и затем решение возводится
на степень правила. Таким образом, эти правительственные органы
становятся совещательными органами государя для издания зако-
нов и распоряжений. Следовательно, они являются, так сказать, в
сугубой роли потому что, с одной стороны, они суть органы уп-
равления, от них зависит принятие мер для отдельных случаев; с
другой стороны, закон рассматривает их как советников короны по
делам законодательным. Этой сугубой роли соответствует и орга-
низация установлений. Штейн продолжает: «но такие органы не име-
ли бы никакого значения и силы, если каждый его член будет толь-
ко органом исполнительным», т. е. если каждый член, входящий в
состав установления, не будет рассматриваться как самостоятель-
ный советник короны. Отсюда необходимо следует самостоятель-
ность каждого лица, входящего в состав административного уста-
новления, равноправность всех членов, следовательно, отсутствие
бюрократического начала; напротив, в таком учреждении каждый
член рассматривается как самостоятельный советник короны, и по-
тому его голос должен считаться наравне с голосами других чле-
нов; начальник коллегии является только первым между равными,
ему принадлежит только общая дирекция дел, постановка вопросов,
наблюдение за порядком прений и за канцелярией. Таким образом,
в ту эпоху, когда в лице монарха соединяется законодательная и
исполнительная власть, по мнению Штейна, самой естественной яв-
ляется система коллегий.
Б. Министерства в неограниченной монархии
§ 185. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монар-
хиях неограниченных, где так трудно провести черту различия меж-
ду законодательной и высшей исполнительной властями, неприме-
нима система министерств и что для таких монархий система кол-
легий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас
замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго науч-
ной форме, наш известный государственный человек, Д.П. Трощин-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
415
ñêèé, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем
старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить сис-
тему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд
на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий,
по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить,
вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр
Великий, так сказать, только увлекался подражательным направле-
нием, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских
государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов не-
ограниченной монархии, как они выразились в некоторых совре-
менных ему западноевропейских государствах и были указаны ему
Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных ус-
тановлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и
могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте
духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных
установлений вообще, другие же относятся специально к учрежде-
нию духовной коллегии. Мы остановимся на первых.
Общие мотивы суть: 1) «Известнее взыскуется истина соборным
сословием, нежели единым лицом», т. е. в коллегии, вследствие все-
стороннего обсуждения, истина лучше выясняется, ÷åì ïðè ðàñ-
смотрении дела одним лицом. 2) «Яко известие в познании, тако и
ñèëà в определении зде большая есть, понеже вящше ко уверению и
повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный
указ». Смысл этого мотива заключается в том, что если самое реше-
ние коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то
вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше,
нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве разви-
вается мысль, что коллегии полезны для самодержавного государя;
несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога и
повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно кол-
лежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) «Еще же
и се важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел
продолжение, и остановка за случающимися правителю необходи-
мыми нуждами и за недугом и болезнью». В этом отношении Петр
Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единолич-
ном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связа-
на формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Дей-
ствительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное
решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь
416
КНИГА ВТОРАЯ
о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки
зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному
порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже
от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела
могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам
начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее
устройство установлений, нежели на личные способности правите-
лей. 4) «Но се наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обрета-
ется места пристрастию, коварству, лихоимному суду». По мнению
Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член
действует под контролем своих товарищей; ÷òî åñëè îäèí óâëå-
чется каким-либо побуждением, то другой или третий может его
остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии
увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах над-
зора, решение могло быть исправлено. 5) «И се тому же подобно,
что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не
тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; по-
неже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ,
не тако удобно есть, яко на единаго человека». Следовательно, кол-
легия независимее, потому что в ней меньше места личным расче-
там и отношениям, как это бывает при единоличном управлении.
Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в
òîì, ÷òî Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления
правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию,
застает опытных товарищей, которые могут содействовать ему в при-
обретении навыка в делах; через несколько времени новый член
коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный пра-
витель в течение многих лет; при малоопытности единоличный пра-
витель скорее попадает в руки докладчиков.
Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управ-
ление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управ-
лении он видит залог законности управления, большей независимо-
сти установлений; интересы государственной власти достаточ-
но обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учреж-
денной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить
коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управле-
нии. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в
1720 г. вышел знаменитый Генеральный регламент коллегиям,
знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являл-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
417
ся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех ус-
тановлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо кол-
лежского установления заключается в том, что каждая коллегия со-
ставляется из определенного числа советников и асессоров, соеди-
няющихся в присутствие под дирекцией президента, который явля-
ется первый между равными; членам обеспечивается свобода дей-
ствий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов,
причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес
при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 колле-
гий, между которыми распределены были все части управления, а
именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия ад-
миралтейская, коллегии, впоследствии получившие первенству-
ющее значение; затем, камер-коллегия для управления государствен-
ными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для уп-
равления горными и мануфактурными делами; для дел торговых
имелась коммерц-коллегия, для юстиции юстиц-коллегия, для
ревизии счетов государственных ревизион-коллегия, для введе-
ния государственных расходов штатс-контор-коллегия. Число
коллегий впоследствии видоизменялось: то увеличивалось, то умень-
шалось; наконец, образовалось 12 коллегий.
§ 186. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра
Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших админис-
тративных установлениях? Почему начало, прямо ему противопо-
ложное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законода-
тельстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно,
с теоретической, даже и с исторической точки зрения, предпочитать
коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский,
можно указывать на многие недостатки действующей системы ми-
нистерств. Но необходимо понять исторический процесс, который
привел к их учреждению.
Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться
к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно доста-
точными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после
его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при
благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием íîð-
мальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные,
возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны
были два условия: 1) чтобы общая система администрации была
проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы
418
КНИГА ВТОРАЯ
политическая, так сказать, сторона администрации имела своего
представителя в установлении, облеченном правами верховного над-
зора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни
другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века.
Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления
(1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных
должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр коле-
бался в выборе систем местной администрации. При его преемни-
ках и это непрочное рушилось. До Екатерины II наши местные уста-
новления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не име-
ëè установлений, достойных этого звания. Недостаток этот отра-
зился на деятельности коллегий, которые должны были взять на
себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не
имея, однако, средств к управлению, при незнании местных усло-
вий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в про-
винциях. С другой стороны, политический элемент администрации,
представленный при Петре Великом верховной коллегией ñåíà-
òîì, долгое время был представлен недостойным образом. Деятель-
ность верховного тайного совета и кабинета способствовала разло-
жению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение се-
ната при Елизавете Петровне не спасало принципа, завещанного Пет-
ром. Мы видели выше, от каких причин зависели недостатки сенат-
ского управления и подчиненных сенату коллегий.
Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), ос-
тановилась на мысли о преобразовании местного управления. «Öå-
ëîå, сказала она, не может быть хорошо, если части в нестро-
ении». Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторс-
кой должности и дала ей больше независимости. Учреждение о гу-
берниях (17751780) проникнуто мыслью перенести центр тя-
жести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением
трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, при-
казов и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены
местному же представителю политической власти генерал-губер-
натору, подчиненному непосредственно сенату и Императрице. По-
нятно само собой, что отношения сената и генерал-прокурора, хотя
и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должно-
стям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны
были отношения сената к тем общим и специальным задачам адми-
нистрации, которые не могли быть переданы местным установлени-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
419
ям. Мы видели, что Императрица не поручала их сенату, или если и
поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверя-
лось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам.
Царствование Павла I довершило неопределенность высших ус-
тановлений. Значение сената, как высшего административно-полити-
ческого установления, пало. Система личных поручений воскресла
с новой силой. Затем, Павел I восстановил в столице многие колле-
гии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение
местных и центральных коллегий не было определено. Наконец,
система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению
большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I за-
стало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было
определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место,
действительно ответственное за положение каждой части админис-
трации. Этой необходимостью сколько-нибудь правильно распре-
делить задачи управления, установить хотя какие-нибудь условия
ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно
Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года.
В. Развитие министерств в России
§ 187. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток
компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда
еще не сановник, не принимал участия в этом деле. Основания но-
вого учреждения были выработаны в «неофициальном комитете», в
котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать
начала русского государственного устройства. В комитете заседали
граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыйский
и граф П. А. Строганов. Первый план преобразования исполнитель-
ной части был представлен князем Чарторыйским 10-го февраля 1802
года. В записке князя были указаны недостатки существующего по-
рядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить ад-
министративную власть между несколькими министрами, предос-
тавив права высшего надзора сенату. Строганов свидетельствует,
что Государь и все члены комитета остались довольны планом Чар-
торыйского. В следующих заседаниях первоначальный план изме-
нялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять фран-
цузскую систему деления и устройства министерств, для чего и при-
нес в комитет тогдашний национальный французский календарь
420
КНИГА ВТОРАЯ
(lAlmanach national de France). Но Государь нашел, что у французов
слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поруче-
но составить проект образования министерств, который предполо-
жено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комите-
те, члены его совещались и с воспитателем Государя Лагарпом,
который находил идею учреждения министерств «весьма счастли-
вой». Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет состав-
ленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в ос-
нование нового учреждения. О судьбе Оленинского проекта ничего
неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений
о разделении предметов администрации между существующими ус-
тановлениями. Новосильцев предлагал разделить «министерство»
(так как первоначально предположено было образовать îäíî ìèíè-
стерство, с подразделением его на части) на восемь частей, пору-
ченных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государ-
ственного казначейства, иностранных дел, военному, морских сил и
народного просвещения. Министерства коммерции не предполага-
лось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте про-
должались несколько заседаний. Он был послан на заключение гра-
фа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но
вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положе-
ние министров среди совета, еще не образованного окончательно,
коллегий, действовавших по старому порядку, и сената, только что
преобразованного, было весьма неопределенно
1
. На первое время,
впрочем, Государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть
хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия мини-
стерств он писал Лагарпу (25 октября 1802 года): «мера, о которой
мы так часто говорили, в полном действии: министерство образова-
но и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого
приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыс-
êàòü, если что-нибудь не так, как следует». В официальном мани-
фесте об учреждении министерств указан следующий мотив: «Мы
заблагоразсудили разделить государственныя дела на разныя части,
сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспеш-
нейшаго течения поручить оныя ведению избранных нами мини-
стров, постановить им главныя правила, коими они имеют руковод-
1
Богданович. История царствования Императора Александра I. Т. I. Приложе-
íèå. Ñ. 65, 67, 73, 77, 80 è äðóã.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
421
ствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них
должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усер-
дия ко благу общему». Несмотря на ясность цели, законодательству
предстояла трудная задача определить отношение министров к ñå-
íàòó, который получил новое учреждение в один день с министер-
ством и был признан высшим установлением империи. Затем, оста-
лись и восстановленные Павлом I коллегии. Первое Учреждение ми-
нистерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни кол-
легий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли ад-
министрации, были поставлены под ведение сената. На сенат
возложена была обязанность рассматривать действия министров, по
всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады Госу-
дарю. Следовательно, министры должны были действовать под кон-
тролем сената
1
. Таких министров учреждено было 8. Все государ-
ственное управление разделено было на 8 частей; каждая из них
составила особое отделение под главным ведением министра. Эти
министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение
которых отведены три первенствующие государственные коллегии;
далее: министерство внутренних дел, министерство финансов, ми-
нистерство коммерции и министерство народного просвещения.
Министерство юстиции не получило особого образования, и потому
министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией ге-
нерал-прокурора сената. В связи с указанными выше управлениями
осталось особое установление государственное казначейство. В
чем же выразилось управление министров? Èì íå áûëî äàíî â íå-
посредственное ведение никаких установлений; им назначены толь-
ко товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департамен-
тов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставле-
ны были на прежнем основании и расписаны по министерствам:
наибольшее число коллегий отдано в распоряжение Министерства
внутренних дел
2
.
1
Ï. Ñ. Ç. ¹ 20406. Ñò. XIIXIV.
2
Заимствуем из названной статьи графа Сперанского следующее расписание
министерств и соответствующих им коллегий:
Министерства Коллегии
Военное Военная
Морское Морская
Иностр. дел Иностр. дел
422
КНИГА ВТОРАЯ
Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем.
Каждая коллегия, заведующая известной частью, о всех делах посы-
лала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднитель-
ным особые представления. Министр разрешал представления, а
на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы мини-
стра, и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если
коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли
ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним
не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в жур-
нал, а резолюция министра приводилась в исполнение.
Затем, министрам дано право личных докладов Государю по важ-
нейшим делам, но не иначе, как по соглашению с другими мини-
1
страми
3) ин. дел граф Воронцов, товарищ его князь А. Чарторыйский; 4) мин.
юстиц. Г. Р. Державин; 5) внутр. дел гр. Кочубей; 6) мин. финансов Васи-
льев; 7) госуд. казначей Голубцов; 8) коммерции граф Румянцев; 9) народно-
го просвещения гр. Завадовский.
заседании неофициального комитета 21 апреля 1802 г. Государь изъявил сомнение
в пользе такой меры, но ему доложили, что «все отрасли управления суть как бы
звенья цепи, следовательно всякое новое распоряжение долженствовало быть
обсуживаемо совокупно всеми лицами, участвующими в управлении, дабы дей-
ствия одного из них не мешали другому, и чтобы все части государственной адми-
. Таким образом власть каждого министра по отношению
Хозяйственная экспедиция
ì
ê
Соляная контора
ê
Мануфактур-коллегия
Внутренних дел
Коммерции Коммерц-коллегия
Финансов
Гос. казначейство
М. Юстиции
Первыми министрами были:
1) Военный министр Вязмитинов; 2) морской граф Н.С. Мордвинов;
1
П. С. З. ¹ 20406. Ст. IX и Х. Это начало было предложено Новосильцевым в
í
Медицинская коллегия
ê
Главное почтовое управление
ê
î
Губернские правления
ì
í
Управление путей сообщения
î
Берг-коллегия
ì
Горное правление
ê
ê
í
Камер-коллегия
ê
Банки
ê
î
Казенные палаты
Госуд. казначейства: статное и остаточное
ì
í
Счетные экспедиции
î
Казенные палаты
Звание генерал-прокурора, с переменой име-
ни, оставалось в прежнем его составе
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]