Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
403
лении церковном самодержавная власть действует посредством свя-
тейшаго синода, ею учрежденнаго». Затем, ст. 46 Осн. Зак. поста-
новляет, что «дела церковныя христиан иностранных исповеданий
и иноверцев в Империи Российской ведаются их духовными властя-
ми и особенными правительствами, верховною властью к сему на-
значенными».
Сопоставляя эти две статьи, мы находим, что заведование дела-
ми иностранных исповеданий не относится к области непосредствен-
ного действия верховной власти. Управление этими делами отно-
сится к сфере управления подчиненного и предоставлено духовным
властям этих вероисповеданий и «особенным правительствам». На-
против, в управлении православной церковью верховная власть äåé-
ствует посредством синода, который является прямым ее органом.
Причина этого различия состоит в том, что православие есть ïåð-
венствующая è господствующая вера Империи
1
, а Император есть
верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры,
блюститель правоверия и церковного благочиния
2
. В качестве ãîñó-
дарственной церкви церковь православная находится в большей свя-
зи с государственным управлением, чем церкви инославные. Синод
относится к разряду высших государственных установлений и
пользуется, в своей власти, правами сената.
§ 182. Порядок составления синода в настоящее время несколь-
ко отличается от правил, указанных в Духовном регламенте. По
смыслу регламента, синод должен был состоять из постоянных чле-
нов, избранных верховной властью из лиц как черного, так и белого
духовенства. В настоящее время синод состоит из членов постоян-
íûõ, из коих один (митрополит с.-петербургский) занимает место
первоприсутствующего
3
, и членов временных. Постоянные члены
назначаются из лиц как черного, так и белого духовенства; времен-
ные или, как их называют, присутствующие в св. синоде, суть неко-
торые епархиальные архиереи, назначаемые к присутствованию в
синоде впредь до особого распоряжения. Члены синода не освобож-
даются от управления вверенных им епархий и частей.
При синоде состоит обер-прокурор, положение которого в цар-
ствование Императора Николая изменилось. Именно, за ним оста-
1
Çàê. Îñí. Ñò. 40.
2
Òàì æå. Ñò. 42.
3
Президента, как сказано выше, синод не имеет.
404
КНИГА ВТОРАЯ
лись все прежние обер-прокурорские права по отношению к сино-
ду, но, кроме того, с 1835 года он получил права министра по зако-
нодательным и высшим распорядительным делам духовного управ-
ления. Именно, в этом году указано было приглашать его в департа-
менты государственного совета для объяснения по делам ведомства
св. синода, комиссии духовных училищ и отделения духовных дел
греко-российского исповедания. То же было постановлено и отно-
сительно комитета министров
1
. Таким образом, обер-прокурор явился
единственным представителем синода в высших установлениях го-
сударства. Через него синод сносится со всеми государственными
установлениями
2
; он объявляет ему Высочайшие повеления. Затем
обер-прокурор поставлен во главе особых учреждений, состоящих
при синоде, в заведовании которых находится хозяйственное и учеб-
ное управления
3
. Он главный начальник синодской канцелярии,
где сосредоточивается все делопроизводство и изготовляются док-
лады. Все это сравнивает его положение с положением министров,
самостоятельно заведующих своими частями. На нем же лежит и
составление ежегодных всеподданнейших отчетов о состоянии цер-
êâè.
При обер-прокуроре состоят: 1) товарищ его
4
; 2) чиновники за
обер-прокурорским столом; 3) юрисконсульт с помощником и
4) канцелярия обер-прокурора.
Кроме общего управления, сосредоточенного в синоде, имеются
главные местные управления, под именем контор св. синода. В на-
стоящее время их две: московская и грузино-имеретинская.
Московская контора учреждена еще при Петре Великом, когда
была учреждена сенатская и другие конторы. Заведование ею было
поручено синодальному члену, которому дана особая инструкция
В настоящее время круг ее дел не особенно значителен. Именно,
она заведует управлением и судебной частью ставропигиальных мо-
настырей (кроме Соловецкого), богослужением в московских собо-
5
.
1
2-å Ï. Ñ. Ç. ¹ 8001 è 8007.
2
Кроме сената, с которым синод сносится взаимными ведениями. Учр. сен.
Ñò. 188.
3
Об этих установлениях см. ниже.
4
Ñ 1865 ãîäà.
5
См. инструкции об управлении московской синод. области. П. С. З. ¹ 3954.
Более подробная инструкция явилась в 1735 г. (¹ 6718). Устройство конторы из-
менилось при Екатерине II и Александре I. П. С. З. ¹ 11842, 11959, 29045, 27872.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
405
рах, не подчиненных местной епархиальной власти и т. д. Московс-
кая контора состоит из первоприсутствующего (московский митро-
полит) и членов. При конторе состоит прокурор.
Грузино-имеретинская контора учреждена в 1814 г., после при-
соединения Грузии к России. Она имеет коллегиальный состав
1
è
есть главное управление местной церковью, посредствующая ин-
станция между епархиями и синодом.
§ 183. При определении компетенции синода должно иметь в
виду, что русская церковь, в качестве церкви поместной, есть часть
вселенской церкви. Следовательно, для нее обязательны догматы и
правила, признанные и утвержденные вселенскими соборами. За-
тем, тоже в качестве части вселенской церкви, она не может иметь
видимого главы, с законодательной властью по вопросам догмати-
ческим; в этом отношении православная церковь резко отличается
от церкви католической, признающей видимого главу в лице папы.
Наконец, самая цель и смысл синодского учреждения указывают,
что установление это заменило для России патриарха, т. е. высшего
администратора русской церкви. Учреждение синода не устранило
возможности и, в иных случаях, необходимости соборов духовен-
ства, какие были у нас в период митрополичий и патриарший
2
. Äó-
ховный регламент говорит, что синод получил силу и власть патри-
аршескую или «åäâà-ëè не большую, понеже собор». Эти слова по-
казывают, что важный вопрос о соборном начале в русской церкви
не разрешен Духовным регламентом прямо. Называя коллегию «со-
бором», регламент употребляет это выражение в смысле коллегии,
противополагая его единоличной власти; регламент говорит, что си-
ноду может быть предоставлена большая степень власти сравни-
тельно с патриархом, так как он имеет коллегиальное устройство.
Но где пределы этой власти? Вопрос остается неразрешенным. Само
собой разумеется, что при отсутствии соборов духовенства, вышед-
ших из употребления с конца XVII века, синод, по самой необходи-
1
Председатель экзарх Грузии, члены из черного и белого духовенства, про-
курор и секретарь.
2
На значение соборного начала указывает и постановление собора 1667 года,
где между прочим сказано: «подобает же якоже повелевают правила св. апостолов
и вси вселенстии и поместнии св. соборы, яко да в коейждо стране и епархии
творити соборы дважды в лето или нужды ради по единице, церковных ради вещей
исправления». П. С. З. ¹ 412. Гл. II. Ст. 41.
406
КНИГА ВТОРАЯ
мости, расширял свою компетенцию, ввиду неотложных нужд цер-
кви. Но и в настоящее время компетенция синода определяется, глав-
ным образом, тем началом, что он есть правительственное установ-
ление, сосредоточивающее в своих руках внешнее управление цер-
ковью.
Дела, подведомственные ему, могут быть разделены на три раз-
ряда: 1) дела, касающиеся управления церковью в собственном смыс-
ле; 2) дела по части духовно-учебной; 3) дела по части хозяйствен-
ного управления.
I. В качестве высшего правительственного установления русской
церкви синод, прежде всего, является блюстителем чистоты веры.
Поэтому он наблюдает, чтобы все члены духовной иерархии испол-
няли свои обязанности в духе православия, не уклоняясь от раз при-
знанных церковью догматов и правил. Ему принадлежит попечение
об искоренении расколов и суеверий. Под его наблюдением и с его
благословения печатаются библии, евангелия, духовно-служебные
и духовно-учебные книги. Ему поэтому принадлежит цензура книг
духовного содержания, для чего под ведением его действуют духов-
ные цензоры.
Синод является высшей административной и судебной инстан-
цией по всем делам русской церкви. Он наблюдает за поведением
духовенства. На нем лежат также заботы о религиозном просвеще-
нии народа и о распространении православия между инородцами.
Некоторые из дел, подведомственные синоду, имеют отношение как
к духовенству, так и к мирянам. Таковы дела брачные и бракораз-
водные.
II. Необходимость своевременного и достойного замещения ду-
ховных должностей требует, чтобы синод располагал достаточным
количеством учебных заведений. Попечение о школах для духовен-
ства не было сразу вверено синоду. Забота о школах Духовным рег-
ламентом была возложена на епархиальных архиереев под главным
наблюдением синода. Централизация духовно-учебного дела начи-
нается уже в XIX веке; именно, она получает свое развитие с учреж-
дения в 1808 году комиссии духовных училищ. Комиссия эта, в со-
став которой входил и обер-прокурор синода, действовала незави-
симо от синода. В царствование Императора Николая I (в 1837 г.)
было признано, что деятельность комиссии, независимой от синода,
не достигает удовлетворительных результатов. Результатом этого
сознания и явилось положение 1 марта 1839 года «о духовно-учеб-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
407
ном управлении при синоде»
1
. Цель нового учреждения определена
тем, что оно есть «главное исполнительное место по постановлени-
ям и распоряжениям, относящимся к образованию духовнаго юно-
шества и к предназначенным для того средствам». Таким образом,
управлению были вверены как дела по духовно-учебной, òàê è ïî
хозяйственной части. Оно состояло из общего присутствия, двух
(впоследствии трех) отделений, секретарского стола, бухгалтера, каз-
начея и прочих чиновников и находилось под главным начальством
обер-прокурора
2
. Вся совокупность дел, подлежавших управлению,
разделялась на две части: одни подлежали усмотрению и разреше-
нию синода, которому они предлагались через обер-прокурора; дру-
гие разрешались или обер-прокурором, или духовно-учебным уп-
равлением. Результатом учреждения было более полное подчине-
ние духовно-учебного ведомства обер-прокурору. В таком виде уп-
равление просуществовало до 1867 года.
В 1867 году, вместо означенного управления, учрежден духов-
но-учебный комитет при св. синоде
3
. Различие этого установления
с предыдущим состоит в том, что: 1) комитет предназначен для рас-
смотрения вопросов по учебно-воспитательной части и для наблю-
дения за состоянием этой части в духовно-учебных заведениях. По-
этому 2) инспекторская часть духовно-учебных заведений и пере-
писка по управлению ими передана в канцелярию обер-прокурора;
равным образом 3) строительная и хозяйственная части переданы в
хозяйственное управление при св. синоде.
В настоящее время комитет состоит из председателя и членов.
Последние разделяются на постоянных и членов, посылаемых на
ревизию духовно-учебных заведений. Как те, так и другие назнача-
ются как из духовных, так и из светских лиц. Члены из духовенства
назначаются синодом, по предложению обер-прокурора, а лица свет-
ские непосредственно обер-прокурором.
1
2-е п. С. З. ¹ 12070. Мотивы учреждения указаны след. образом: «вникая в
необходимость тесной связи между управлением православной церкви и воспита-
нием юношества, приготовляющагося на службу оной, мы признали за благо со-
средоточить в св. синоде, как в едином главном духовном правительстве империи
нашей, высшее заведывание духовно-учебной частью, которое доселе вверено было
особой комиссии духовных училищ, а надзор вверить обер-прокурору св. синода»,
è ò. ä.
2
Òàì æå. § 8 è 9.
3
Преобразование это находилось в связи с реформой духовных семинарий.
408
КНИГА ВТОРАЯ
В 1885 году, вследствие учреждения церковно-приходских школ,
определением синода, получившим Высочайшее утверждение, по-
ложено образовать при синоде особый совет по заведованию озна-
ченными школами на следующих основаниях.
Совет составляется под председательством одного из присут-
ствующих в синоде архиереев, из помощника председателя и четы-
рех членов, из лиц, близко знакомых с положением народного обра-
зования. Как помощник председателя, так и члены совета назнача-
ются обер-прокурором по соглашению с председателем. Предметы
ведомства и занятий совета должны быть преподаны в особой инст-
рукции от св. синода
1
.
III. По образцу хозяйственного комитета, действующего при се-
нате, в 1836 г. учрежден хозяйственный комитет при св. синоде
Цель его определяется тем, что в нем «сосредоточивается заведыва-
ние сумм, в непосредственном ведении св. синода состоящих, и хо-
зяйственных по оным распоряжений». Поэтому в ведении его пер-
воначально сосредоточились: а) суммы, ассигнуемые на канцеля-
рию синода; суммы, принадлежащие синоду, синодальной типогра-
фии и книжным лавкам; суммы бывшего библейского общества, и
т. п.; б) хозяйственные распоряжения по зданию, типографиям, лав-
кам и т. д. Комитет в действиях своих был подчинен обер-прокуро-
ру и состоял из чиновников за обер-прокурорским столом, директо-
ра канцелярии, обер-прокурора, юрисконсульта и правителя дел ко-
миссии духовных училищ. Затем к хозяйственному управлению, в
1838 ãîäó
3
, был присоединен контроль отделения духовных дел пра-
вославного исповедания, получившего, вместе с тем, и новое уст-
ройство
4
. С присоединением контроля к хозяйственному комитету
последний получил, в 1839 году, новое устройство, с названием õî-
зяйственного управления при св. синоде
5
, сохранившееся, в главных
чертах, и до настоящего времени. Главные перемены последовали в
1867 г., когда в ведение комитета передана хозяйственная часть ду-
ховно-учебных заведений, а контроль снова присоединен к канце-
лярии синода.
2
.
1
Ñîáð. óçàê. 1885 ãîäà. Ñò. 501.
2
2-å Ï. Ñ. Ç. ¹ 9705.
3
Òàì æå. ¹ 10912.
4
Òàì æå. ¹ 10916.
5
Òàì æå. ¹ 12071.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
409
Хозяйственное управление в настоящее время состоит из дирек-
тора, вице-директора, общего присутствия, трех отделений
галтера, казначея
2
и архитектора.
1
, áóõ-
Контроль состоит из управляющего, его товарища и контроле-
ров. Его наблюдению подлежат только специальные средства сино-
да, а не суммы, отпускаемые синоду из государственного казначей-
ñòâà.
ГЛАВА III
Министерства
А. Понятие о министерствах вообще
§ 184. Под именем министерств разумеются не только установ-
ления, носящие это специальное название: в круг министерств вхо-
дят все установления, действующие на правах министерств, следо-
вательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-
либо отрасли администрации. Поэтому в этой главе мы рассмотрим
министерства, собственные его Величества канцелярии и другие ус-
тановления
Приступая с этой оговоркой к рассмотрению учреждения мини-
стерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении
этого рода установлений для государственного управления.
Министерства суть установления, предназначенные для общего
заведования определенными отраслями администрации в целом го-
сударстве
3
.
4
. Поэтому:
1
Каждое отделение состоит из начальника, столоначальников и прочих чинов-
ников.
2
Он же и экзекутор.
3
Конечно, не все соб. Е. И. В. канцелярии подойдут под общее понятие мини-
стерств. Но они будут рассмотрены в этой группе установлений в видах удобства.
4
Штейн Л. Die Verwaltungslehre. Т. I. С. 255 и след., говорит следующее:
«Unter dem Ministerialsystem verstehen wir diejenige Organisation der (eigentlichen)
Regierung, nach welcher die grossen selbständig gedachten Aufgaben der Verwaltung in
selbständigen, grossen, amtlichen, nur für diese Aufgaben bestimmten Organismen
volzogen werden», è ò. ä. Ñð. Блунчли. Allgemeines Staatsrecht. Книга VII. Гл. V.
Ронне. Das Statsrecht der preussischen Monarchie. Ò. III. § 190 è ñëåä.
410
КНИГА ВТОРАЯ
1. Учреждение министерств предполагает предварительное раз-
деление и разграничение всех основных задач управления, с пору-
чением каждой из них особому установлению. Этим признаком сис-
тема министерского управления, которая носит название реальной
системы, отличается от так называемой системы областной, скла-
дывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает
соединение всех функций администрации в местных установлени-
ях, через что каждая провинция является как бы «самодовлеющей
единицей», подчиненной только контролю высшей центральной вла-
сти. В России, при довольно раннем развитии политической центра-
лизации, система провинциальная никогда не могла получить тако-
го значения, какое она имела на Западе Европы. Напротив, учреж-
дение губерний явилось у нас некоторой редакцией против излиш-
ней административной централизации. Но, действуя в этом направ-
лении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые
черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере,
была система Екатерины II, созданная Учреждением о губерниях.
Поручение главнейших задач администрации и суда местным уста-
новлениям палатам и приказам, организация местного надзора в
лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верхов-
ной власти и служащих единственными посредниками между уп-
равляемой ими местностью, с одной, верховной властью и сенатом,
с другой стороны таковы основные черты этой системы. Напро-
тив, система министерского управления предполагает образование
особых ведомств, осуществляющих определенную задачу государ-
ства, на всем его пространстве, и через установления, непосредствен-
но ему подчиненные.
2. Отсюда само собой следует. что система министерского уп-
равления, в чистом своем виде, предполагает централизацию âñåé
администрации. Такова французская система, отдавшая каждую
часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не
ограничивается даже началами местного самоуправления, òàê ìàëî
развитого во Франции. В Англии этом отечестве местного само-
управления деятельность министерств поставлена в иные усло-
вия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых ме-
стных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых
задач государства, применило к ним и новые правила управления,
напоминающие систему континентальных государств. Система раз-
личных áþðî (board) по своим правилам и образу их действия впол-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
411
не напоминает систему министерств. Таким образом, и в Англии
имеется известное число задач, к которым применяется начало цен-
трализации.
3. Образование министерств предполагает не только разделение
задач администрации, но и разграничение отдельных моментов óï-
равления. Говоря, что система министерств обусловливается цент-
рализацией управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все
àêòû администрации должны быть сосредоточены в руках мини-
стра и что местным органам остается только пассивное исполнение
его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на
министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практи-
ческих мер для всех местностей о всем государстве такой поря-
док вещей должен быть признан явным недостатком администра-
тивного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличает-
ся французская система. В правильно развитой системе админист-
рации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент
пассивного исполнения распоряжений задача подчиненных орга-
нов; 2) момент действительного управления, непосредственного осу-
ществления задач администрации дело, главным образом, про-
винциальных установлений; 3) момент сообщения администрации
общего направления è надзора за действиями ее. Этот момент со-
ставляет главную задачу министерств, а потому мы остановимся на
нем несколько подробнее.
Сосредоточение определенной задачи управления в руках одно-
го ведомства определяется следующими важными целями: необхо-
димостью единства в главных способах ее осуществления и орга-
низацией ответственности административных ведомств. Рассмот-
рим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впро-
чем, в тесной связи.
Единство каждой части и ответственность соответствующих ей
установлений возможны:
а) При единообразии в применении общих и специальных зако-
нов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления об-
щих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но мест-
ные установления, в интересах государства и для пользы частных
лиц, не могут отступать от общих форм управления, ни нарушать
общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администра-
ции должна иметь одного общего представителя, ответственного за
состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного
412
КНИГА ВТОРАЯ
наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными
ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обя-
занностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, имен-
íî: α) устранение всех известных ему неправильных применений и
толкований законов, поскольку это касается его ведомства; β) разъяс-
нение, силой законов, всех недоразумений в понимании закона и
разрешение затруднений, возникающих при его применении; γ ) ïðå-
кращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответ-
ственности должностных лиц, виновных в превышении или бездей-
ствии власти.
б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей
организации права распоряжений, принадлежащего исполнитель-
ной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администра-
ции, также предполагает известную централизацию правительствен-
ной организации. На чем же основывается необходимость такой цен-
трализации? С разделением законодательной и административной
власти вторая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем
имела в прежние времена. В законодательстве видоизменяется са-
мый взгляд на задачу власти административной: власть админист-
ративная является не только пассивной исполнительницей буквы
закона, но самостоятельным органом для осуществления известных
государственных целей. Законодательная власть отказывается от раз-
вития путем закона всех подробностей администрации, всех тех ме-
лочей, которые прежде входили в содержание закона и составляли,
вместе с тем, его существенный недостаток. Чем совершеннее ста-
новится законодательство, тем более закон ограничивается опреде-
лением одних общих оснований каждой части управления и тем
более, следовательно, предоставляется простора распорядительной
деятельности администрации, которая обязана издавать известные
распоряжения в развитие и для удобнейшего применения начал за-
конодательства. Таким образом, распоряжения администрации де-
лаются как бы самостоятельным источником административного
права, в том смысле, что они являются регулятивом, направляющим
деятельность всех подчиненных органов управления. Таким обра-
зом, мало-помалу распоряжения восполняют собой закон, являются
практической стороной закона, средством применения его во всех
подробностях данной отрасли администрации. Весьма естественно,
что право распоряжений, понимаемое в таком смысле, должно быть
сосредоточено в руках центральных органов, тех органов, кото-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]