Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
433
существу своему всегда должно быть едино». Итак, предполагает-
ся, что министерства составляют как бы единое учреждение. Но
единство такого учреждения, как министерство, может осуществить-
ся только при соблюдении двух условий: а) при однородности мини-
стерств, т. е. при том условии, чтобы в состав министерства входи-
ли лица, одинаковые по своим убеждениям, так сказать, по своему
политическому миросозерцанию; б) второе условие заключается в
том, чтобы однородность министерств была связана с солидарной
ответственностью министров. Естественным последствием этих
двух начал является в) третье: министерство образуется как бы в
форме коллегии, во главе которой есть руководящее лицо первый
министр. Понятно, что осуществление этих начал мыслимо только
при таком государственном устройстве, где министерства являются
органом известной политической партии, следовательно, в мо-
нархиях представительных. В конституционных государствах уста-
новление такого министерства (Staatsministerium, кабинет) рассмат-
ривается как средство обеспечить палатам влияние на администра-
цию, упрочить политическую ответственность исполнительной вла-
сти перед народным представительством, при полной неответствен-
ности монарха. Проведение же этих начал в неограниченной
монархии вряд ли возможно и полезно. В монархии неограничен-
ной государь есть единственный руководитель и глава политики.
Министры ответственны перед ним. Следовательно, ему принадле-
жит полная свобода в выборе советников и исполнителей его воли.
Составление «однородного» министерства вряд ли принесло бы ка-
кую-нибудь пользу. Напротив, в большинстве случаев оказывается
крайне полезным разнообразие в мнениях и в направлениях минист-
ров. Однородное министерство в неограниченной монархии явилось
бы не органом общественного мнения, а известного кружка, часто
тесного и не всегда полезного для страны. Монарх должен иметь
возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руко-
водящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различ-
ных направлений. Посему в монархии неограниченной каждый ми-
нистр является самостоятельным представителем вверенной ему ча-
сти, которой он управляет под личной своей ответственностью пе-
ред Императором. И действительно, закон обеспечивает свободу дей-
ствий министров. Статья 217 говорит, что министр не может входить
в управление делами, находящимися в ведении другого министра.
Следовательно, каждое министерство представляет самостоя-
434
КНИГА ВТОРАЯ
тельное управление, подчиненное министру, который, в свою оче-
редь, подчинен верховной власти; следовательно, каждый из минист-
ров имеет непосредственное отношение к власти верховной. Сам за-
кон ограждает от вторжения в его распоряжения сторонние ведомст-
ва. Тем не менее эта отдельность министерств имеет свои пределы,
и ст. 216 не есть выражение бесплодного теоретического правила.
Признавая полную самостоятельность министров в управлении их
частями, закон должен был, с другой стороны, потребовать, чтобы
они не расходились в общих целях управления, не уклонялись бы от
некоторых общих начал политики, принятой верховной властью. Это
единство в общем направлении министров поддерживается верхов-
ной властью, и ближайшим средством для такой цели является уч-
реждение совета министров, значение которого рассмотрено выше.
5. Отношение министерств к управлению подчиненному. Если
министерства построены на начале бюрократическом, приказном,
то отсюда вытекает, что каждому министру вверена известная часть
управления, и потому он может требовать от подчиненного управ-
ления исполнения своих предписаний. На этом основании ст. 231
говорит, что подчиненные места и лица обязаны беспрекословно и с
точностью исполнять предписания министров. Спрашивается: не
установляет ли эта статья закона обязанности пассивного повинове-
ния для подчиненных лиц? В этом случае она разрушала бы некото-
рые постановления Основных Законов (напр., ст. 77 о различии
между административным распоряжением и законом), следователь-
но, отменяла бы обязанность всякого подчиненного лица не чинить
исполнения по таким распоряжениям министра, которые отменяют
существующие законы или противоречат последним. Но эти начала
не только не колеблются, а, напротив, подтверждаются ст. 233, 234
и 238 Учреждения министерств, где сказано, что а) высокое началь-
ство, получившее Высочайшее повеление, несогласное с законом,
не чиня исполнения, обязано представить о том сначала министру, а
затем в правительствующий сенат; что б) всякое начальство не обя-
зано чинить исполнения по непосредственным распоряжениям ми-
нистерства, которые отменяют какие-либо законы, а обязано пред-
ставить о том министру, причем, в случае подтверждения их со сто-
роны министра, оно обязано представить об этом первому департа-
менту сената; что в) начальство не обязано исполнять предписаний
министерства, если они выходят за пределы его компетенции: напр.,
министр финансов сделал распоряжение по предметам, относящим-
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
435
ся до министерства внутр. дел; в этом случае подчиненные места,
не чиня исполнения, обязаны представить об этом последнему и
ожидать его разрешения. Все эти постановления дают нам право
комментировать ст. 231 в том смысле, что всякое начальство обяза-
но исполнять законные предписания министров; следовательно, эта
статья устанавливает принцип закономерного повиновения. Для пол-
ного объяснения этих статей должно обратить внимание на термин,
который неоднократно повторяется в приведенных статьях; имен-
но, в них говорится: «всякое начальство» Подходят ли под это
понятие начальства лица, непосредственно входящие в состав ми-
нистерств, следовательно, директора департаментов, начальники от-
делений, столоначальники и т. п.? Под «всяким начальством» сле-
дует, конечно, разуметь лица и установления, облеченные извест-
ной долей самостоятельной власти; главным образом, означенные
статьи имеют в виду местные установления, которые имеют долю
самостоятельной власти, а в особенности тех лиц, которые постав-
лены во главе самоуправления и которым вверен общий надзор за
действиями администрации.
Рассмотрев существо и цель министерств, а также место, зани-
маемое ими в ряду других установлений, мы должны рассмотреть
устройство министерств.
Е. Организация министерств
§ 192. Устройство министерств определяется одним общим прин-
ципом, выраженным в ст. 1 Учр., именно, что управление каждым
министерством вверяется одному лицу, по непосредственному из-
бранию Императорского Величества. Следовательно, все учрежде-
ния министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким,
при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Òîâà-
рищ министра, в тех министерствах, где существует это звание, не
разделяет с министром его власти. В бытность министром он не
имеет даже никаких самостоятельных прав
лучает самостоятельное значение во время отсутствия последнего
или болезни его, когда он вступает во все права своего министра
Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое
1
За некоторыми исключениями, которые будут указаны ниже.
2
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 2 è 269.
1
. Товарищ министра по-
2
.
436
КНИГА ВТОРАЯ
Высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во все-
общее сведение
1
. В обыкновенное время товарищ министра не име-
ет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как од-
ного из членов совета министра
2
. Затем, последний может возлагать
на него присутствование вместо себя в государственном совете и
других высших установлениях, причем он вступает во все права и
обязанности министра
3
. Наконец, министру предоставляется пору-
чать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе,
впрочем, как с Высочайшего разрешения). В этом случае товарищ
заведует своей частью на правах директора департамента, если в
его инструкции не будут указаны другие правила
4
. Таким образом,
министр остается единственным распорядителем своего ведомства.
К Учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена,
что 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент
должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация дол-
жна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из
этих положений. Быстрота, энергия и ответственность администра-
тивного действия требует, чтобы оно было вверено одному лицу
Но, без сомнения, это действие административной власти, вверен-
ное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуман-
ных актов, если бы сам закон не обставил его известными условия-
ми. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты
администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быст-
роты не окупались бы при том предположении, что единоличное
управление повлечет за собой необдуманность решений и даже про-
извольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых,
органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоще-
5
.
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 270.
2
Òàì æå. Ñò. 271.
3
Òàì æå. Ñò. 272 è Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 36.
4
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 273.
5
Etudes administratives. Ò. I. Ãë. II. Ñ. 63 è ñëåä. «En premier lieu, l,action est
toujours confiée à un aent unique En second lieu, lagent qui est appelé
résolutions, est assisté dun conseil. Ladministration est surveillée Enfin ladministration
est tenue
димость административной юстиции, к которой граждане обращаются в случае
нарушения администрацией их прав. В заключение своего очерка он говорит: «Un
agent unique pour lexécution, un conseil placé pr
continue et générale, des juridictions pour assurer le respect de la loi et des droits privés:
telles sont donc les bases fondamentales de lorganisation administrative».
à des devoirs déterminés». Из последнего правила Вивьен выводит необхо-
ès de lui pour léclairer, une surveillance
à prendre des
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
437
ствуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом
произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, пре-
доставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела тре-
бует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть ос-
новано на предварительном глубоком изучении дела, на предвари-
тельном собрании всех сведений, касающихся данного вопроса, что
одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого, сам закон тре-
бует, чтобы глава известного административного ведомства испра-
шивал советы у установления, для того назначенного. Таковы два
условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы
администрации, т. е., чтобы решения их были основаны на предва-
рительном изучении дела, порученном подчиненному установлению.
Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного
и того же дела, именно: должно различать между докладом è ñîâå-
òîì. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докла-
де, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело,
поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в опре-
деленном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вто-
рых, решение министра может быть основано на постановлении его
совета, куда поступают важнейшие доклады по делам, имеющим
особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует,
чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возни-
êàþò двоякого рода учреждения при министре: департаменты и
совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует
установления для единоличных органов должной ответственнос-
òè. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли,
как в административных учреждениях, потому что здесь решитель-
ный голос принадлежит одному лицу. Ему предоставляется извест-
ная свобода действий, которая тогда только не превращается в про-
извол, когда будет обставлена известными условиями ответствен-
ности. Организация ответственности слагается из двух моментов:
а) государство должно быть вооружено надзором за деятельнос-
тью министерства; этому требованию надзора соответствует у нас
система отчетности; б) законодательство должно определить усло-
вия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбужде-
ния уголовного преследования против лиц административного ве-
домства, которые преступают пределы своих полномочий или во-
обще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти усло-
вия в подробности.
438
КНИГА ВТОРАЯ
§ 193. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в
ст. 1 Учр. мин.: управление каждым министерством вверяется от-
дельному лицу по непосредственному избранию Императорского
Величества. Это лицо является ответственным за все действия ми-
нистерства, но, с другой стороны, оно получает право направления
всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами,
по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление долж-
но быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими
большей обдуманности, зрелости всех решений министерства. Та-
кими установлениями являются: части министерства, предназначен-
ные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум
коренным установлениям приравниваются все другие. Установле-
ниями докладывающими, по общему правилу, являются департа-
менты и канцелярия министра. Департаментов при каждом мини-
стерстве несколько
1
, соответственно отраслям управления, входя-
щим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назна-
чена для личной его переписки по особенно важным делам. Депар-
таменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников
отделений (так как департаменты разделяются на отделения), сто-
лоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном
же основании. Директора департаментов определяются Высочайшим
приказом, по представлению министра; начальники отделений на-
значаются самими министрами
2
. Департаменты и канцелярия ми-
нистра суть установления, конкурирующие между собой, потому
что деятельность их однородна. В чем же заключается различие
между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию ми-
нистра поступают дела особенно важные, каковы: а) Высочайшие
повеления и указы; б) сношения министра с генерал-губернаторами
и другими министрами; в) дела особенной важности по текущему
управлению; г) жалобы на распоряжения начальства, подведомст-
венного министру; д) отзывы на распоряжения министра; наконец,
е) дела секретные
3
. Из всей этой массы дел доклады подготовляют-
ся канцелярией только по делам секретным; прочие же дела долж-
ны быть распределены между департаментами, причем это распре-
1
За немногими исключениями: таковы министерства юстиции и народного
просвещения.
2
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 410, 2022, 33, 34.
3
Òàì æå. Ñò. 54.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
439
деление предоставляется директору канцелярии. Причина такого рас-
порядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учрежде-
нием, специально для этого назначенным; исключение составляют
дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из
всей массы остальных дел министр может оставить непосредствен-
но у себя некоторые дела особенной важности, с тем чтобы они
доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распре-
деляются между департаментами, которые являются нормаль-
ными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в
совет министра, не побывавши предварительно в департаменте
1
. Ñî-
ставив доклад, департамент представляет дело на окончательное раз-
решение министра.
Но исчерпывается ли задачей докладов вся деятельность де-
партаментов? Действительно ли все управление сосредоточивает-
ся в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрица-
тельный; департаменты не только изготовляют доклады, но имеют
и свою степень власти. Это объясняется историческим происхожде-
нием департаментов. Мы видели
2
, что весьма многие департаменты
образованы из тех коллегий или главных управлений, которым не-
когда были вверены задачи центрального управления; что по Уч-
реждению министерств 1802 г. эти коллегии сохранили свою само-
стоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в
состав соответствующего министерства. Посему департаменты ми-
нистерств во многих отношениях являются местами центрального
управления, непосредственного заведования той или другой частью.
Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает öåí-
трализацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический
характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низ-
водит министерство установление главным образом политичес-
кое на степень административного места, погруженного во все
мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах цент-
рального управления многих вопросов, которые с большим удоб-
ством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец,
оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза
дела требовала бы коллегиального устройства. Трощинский ничего
не имел против министров, как высших блюстителей и руководите-
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 100.
2
Ñì. âûøå. § 187 è 188.
440
КНИГА ВТОРАЯ
лей определенного числа однородных коллегий. Он восставал про-
тив обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и
обязанности по управлению и притом на началах единоличной вла-
ñòè.
Ввиду такого двоякого значения департаментов производящие-
ся в них дела разделяются на òðè разряда: на текущие, чрезвычай-
ные и не терпящие времени
1
. Дела текущие разрешаются в самом
департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение
по ним чинится в соответствующем отделении
2
. Только некоторые
из дел текущих представляются министру; именно, сюда относятся:
1) «дела, предполагающие переписку с местами и лицами, мини-
стру равными», и 2) дела, которые он сам велит себе представить
Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут
быть разрешены силой существующих законов и правил; 2) особен-
но важные дела, требующие особенных мер или преследования ви-
новных
4
. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем
делам, представляемым на разрешение министра, доклады соверша-
ются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте
с проектом заключения; эти записки изготовляются только по де-
лам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные пред-
ставляются министру в подлиннике, со справками департамента.
Äåëà, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел,
требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только
скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах
5
.
3
.
§ 194. Совещательными учреждениями в министерствах явля-
ются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах;
в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.
Совет министра есть высшее установление в министерстве, по-
ставленное выше всех департаментов. По ст. 11 Учр. мин., он имеет
следующее значение. В тех министерствах, где имеется много де-
партаментов, из всех директоров департаментов составляется об-
щее собрание. Но эта ст. 11 не имеет практического значения, пото-
му что и в тех министерствах, где немного департаментов, суще-
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 84.
2
Òàì æå. Ñò. 85, 86.
3
Òàì æå. Ñò. 87.
4
Òàì æå. Ñò. 88.
5
Òàì æå. Ñò. 89.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
441
ствует совет министра (например, в Министерстве народного про-
свещения). Совет министра составляется из всех директоров депар-
таментов и из лиц, особо назначаемых по Высочайшему повеле-
нию; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица,
от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция сове-
та определяется ст. 97
1
, на основании которой в совет министра по-
ступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законо-
проект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в
законодательное учреждение, должен предварительно поступить на
рассмотрение совета министра
2
; 2) совету принадлежит предвари-
тельное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие
распоряжения по хозяйственному управлению, составление усло-
вий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела администра-
тивной юстиции по притязаниям частных людей на казну и по
иску казны с частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и
лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них
упущениям разных чиновников и о предании их суду
3
; 6) äåëà ïî
4
; 7) äåëà ïî
производству в чины и определению наград по департаментам и
предположения об особых испытаниях по должности, для отправле-
ния коих требуются специальные познания
кие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета
5
; 8) все другие дела, ка-
6
. Òà-
ким образом, компетенция совета министра слагается из компе-
тенции легальной, так как некоторые дела силой самого закона дол-
жны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетен-
ции факультативной, дающей министру право передавать те или
другие дела на рассмотрение совета.
Постановления совета не имеют для министра обязательной
ñèëû, так что он может принять решение, несогласное с мнением
совета; но в таком случае, при представлении дела высшему прави-
тельству, напр., в государственный совет, мнение совета кратко про-
писывается, для того чтобы высшее государственное учреждение
могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом.
Исполнение постановления совета поручается одному из департа-
1
Эта ст. изменена: 5-й пункт ее вовсе отменен, а 17-й заменен.
2
Òàì æå. Ï. 1, 2 è ñò. 200.
3
Òàì æå. Ñò. 97. ÏÏ. 811, 1315 è 18.
4
Òàì æå. Ï. 16.
5
Òàì æå. Ï. 17 ïî ïðîä. 1886 ã.
6
Òàì æå. Ñò. 98.
442
КНИГА ВТОРАЯ
ментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первона-
чально возникло
1
.
Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещатель-
ный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные
дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоя-
щем из директора, вице-директора и начальников отделений. Поря-
док рассмотрения дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете
министра
2
.
В некоторых министерствах есть еще специальные советы, на-
пример: совет торговли и мануфактур, медицинский, главного уп-
равления по делам печати и другие специальные установления, ко-
торые мы укажем в своем месте.
§ 195. Последний вопрос в организации министерств есть воп-
ðîñ о контроле над министерствами и об ответственности мини-
стров. Чтобы контроль над министрами мог быть осуществлен, для
этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо,
т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизвод-
ства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта
цель достигается посредством так называемых ревизий, производ-
ство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и
по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел
во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого
министр производит ревизию всех департаментов через особо из-
бранных лиц
3
. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра,
и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.
Более важным средством является отчетность. Под именем от-
четности министерств разумеется обязанность представления изве-
стных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти све-
дения касаются, во-первых, денежных вопросов исполнения сме-
ты каждого министерства. По государственной росписи ежегод-
но отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в
самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом ми-
нистерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюд-
жет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления
1
Учр. мин. Ст. 110, 112, 114. Последнее правило представляет некоторые ис-
ключения, о которых будет сказано ниже.
2
Òàì æå. Ñò. 117.
3
Òàì æå. Ñò. 150157.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]