Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
.pdf
Батяев А.А.
Каркавина Д.Ю.
Комментарий
к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ
«О науке и государственной научно-технической политике»
1
2010
УДК 342.9
ББК 67.401
Авторы: Батяев Андрей Андреевич — практикующий юрист, стаж работы 7 лет.
Автор многочисленных пособий и комментариев.
Каркавина Диана Юрьевна — специалист в области конституционного права
Российской Федерации; заместитель начальника юридического отдела ОАО «НИТИ-Тесар»
(научно-исследовательский технологический институт).
Батяев А.А., Каркавина Д.Ю.
Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и
государственной научно-технической политике»
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
В издании дается постатейный комментарий (к ряду статей – комментарий каждого
пункта статьи) федерального закона «О науке и государственной научно-технической
политике». Комментируя закон, автор приводит примеры практического применения норм
закона, основываясь на судебной практике.
Однако научная и научно-техническая сфера содержит много вопросов, на которые
закон еще не дает ответов. Автор анализирует пробелы и несовершенства комментируемого
нормативного акта. Приведены практические авторские рекомендации по применению
отдельных норм.
Комментарий предназначен для научных работников, специалистов научных
организаций и работникам сферы научного обслуживания. Отдельные положения
комментария могут быть применены также в практической деятельности юрисконсультов
организаций, адвокатов, работников судебной системы.
2
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ
«О науке и государственной научно-технической политике»
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения между субъектами научной и (или)
научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и
(или) научно-технической продукции (работ и услуг).
Комментарий к преамбуле
Несколько последних десятилетий века минувшего, равно, как и несколько прошедших
лет уже нового тысячелетия, вошли в нашу жизнь, в первую очередь, как эпоха стремительного
научно-технического прогресса. Одновременно с все большим признанием обществом
значения науки для всех сфер жизнедеятельности человека, происходит трансформация науки
как явления. Будучи неотъемлемой частью всего процесса жизнедеятельности общества, наука
как производство знания представляет собой весьма специфическую форму деятельности,
существенно отличающуюся как от деятельности в сфере материального производства, так и от
других видов собственно духовной деятельности.
Наука как явление представляет собой эволюционирование человеческого разума и,
направленная на изучение действительности, постоянно требует рационального обоснования и
практического подтверждения, получаемых в процессе этого знаний. Истоки этого явления
уходят своими корнями в практику ранних человеческих обществ, в которой были нераздельно
связаны познавательные и производственные процессы.
Более чем двухтысячелетняя история развития и становления науки отчетливо
обнаруживает ряд общих закономерностей и тенденций ее развития. Еще в 1844 Ф. Энгельс
сформулировал положение об ускоренном росте науки «Наука движется вперед
пропорционально массе знаний, унаследованных ею от предшествующего поколения»1.
«На современном этапе Российское государство рассматривает науку как отрасль
экономики, которая должна обеспечить ее конкурентные преимущества на мировых рынках, и
ставит задачу превращения науки в движущую силу преобразования отечественной экономики
в «экономику знаний», перехода к инновационному пути развития страны на основе избранных
1 Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1, с. 568
3
приоритетов»2. Именно выше обозначенный путь развития страны является целью современной
государственной политики в области развития науки и технологий. Для достижения цели
государственной политики в данной области должен быть решен ряд основных задач. К одной
из наиболее приоритетных относится совершенствование нормативно-правовой базы научной,
научно-технической и инновационной деятельности.
В настоящее время базовым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в
научно-технической сфере является Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О
науке и государственной научно-технической политике» (далее – ФЗ «О науке»).
Основная цель, которую ставили перед собой создатели ФЗ «О науке» – формирование
правового фундамента для других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения как
в сфере научной деятельности, так и в деле организации науки. Однако в период разработки
Закона правовая система России продолжала модернизироваться, дополняясь нормативными
актами нового поколения. С учетом большого количества уже действующих и вновь
выработанных правовых норм, содержащихся в других нормативных правовых актах и
имеющих отношение к науке и научной деятельности, предмет регулирования отношений ФЗ
«О науке» оказался нечетким.
Как следует из преамбулы, в предмет регулирования указанного Закона входят
отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами
государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции
(работ и услуг).
ФЗ «О науке» определяется научную деятельность как деятельность, направленную на
получение и применение новых знаний, а также закрепляет правовой статус субъектов данной
сферы деятельности. При этом, не возможно не обратить внимание на то, что до настоящего
времени не существовало ни одного законодательно закрепленного единого определения
термина «наука». В самом общем понимании наука представляет собой форму общественного
сознания, исторически образовавшуюся упорядоченную систему знаний, чья правдивость
проверяется и постоянно уточняется в ходе практики. Иными словами, основная миссия науки
– это выработка определений.
Словари предлагают свою трактовку термина «наука». Так, к примеру, Большая
Советская Энциклопедия предлагает такое определение: «Наука – сфера человеческой
деятельности, функцией которой является выработка и теоретической систематизация
объективных знаний о действительности; одна из форм общественного сознания. В ходе
исторического развития Н. превращается в производительную силу общества и важнейший
2 Гордеева Н.А., Филь М.М. Право и реформирование науки. Проблемы и решения. - Новая Правовая
культура, 2005 г.
4
социальный институт. Понятием «Н.» включает в себя как деятельность по получению нового
знания, так и результат этой деятельности - сумму полученных к данному моменту научных
знаний, образующих в совокупности научную картину мира. Термин «Н.» употребляется также
для обозначения отдельных отраслей научного знания»3.
Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона дает такое определение науки:
«Наука – систематическое объединение и изложение объективно достоверных сведений,
принадлежащих к какой-либо области знания, в более общем смысле – объективно
достоверное и систематическое знание о явлениях природы и жизни человека со стороны их
закономерности и неизменного порядка»).
Как видно из двух вышеприведенных определений, общим в них является ключевое
слово «объективные» знания (представления).
Безусловно, наука является явлением объективной реальности и занимает свое
определенное место в обществе. В этом смысле науку нужно воспринимать как единое целое.
Но насколько комментируемый Закон, а также весь комплекс законодательства о науке
способны отразить и подвергнуть законодательному регулированию такое многоликое явление
как наука? Для ответа на данный вопрос предмет правового регулирования ФЗ «О науке»
должен быть определен достаточно ясно, что и предопределит его концепцию, нормы
которого в полной мере учтут особенности юридической природы отношений в области науки.
Отсутствие четкого регулятивного потенциала создает в настоящее время определенные
проблемы для определения цели ФЗ «О науке». Это является одной из причин, по которой
систематически поднимается вопрос о том, нужен ли этот Закон вообще.
Следует также заметить, что положение, сформулированное в преамбуле и
указывающее на предмет правового регулирования комментируемого Закона, необходимо
понимать гораздо шире. Бесспорно, что объектом законодательного регулирования в сфере
научной и (или) научно-технической деятельности являются не только собственно отношения
между перечисленными субъектами, но также их правовое положение и правовой режим
результатов научной деятельности. Законодатель использовал комплексный подход к решению
вышеобозначенного вопроса, использовав при этом следующую иерархию:
субъекты научной и (или) научно-технической деятельности (гл. 2 ФЗ «О науке»);
организация и принципы регулирования научной и (или) научно-технической
деятельности (гл. 3 ФЗ «О науке»);
формирование и реализация государственной научно-технической политики (гл.4 ФЗ «О
науке»).
3http://slovari.yandex.ru/search.xml?text=enc_abc&enc_abc=*&how=enc_abc_rev&encpage=brokminor
5
Кроме того, в предмет законодательного регулирования комментируемого Закона
практически не вошел такой важный блок, как права и обязанности субъектов научной и
(или) научно-технической деятельности. Не смотря на то, что в главе, посвященной субъектам
научной деятельности, перечислены их права и обязанности, приведенные перечни мало, что
добавили к уже действующему законодательству.
Согласно Общеправовому классификатору отраслей законодательства (утв. Указом
Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. № 2171 (указом Президента РФ от 15 марта
2000 г. № 511 Указ, утвердивший настоящий классификатор, признан утратившим силу и
утвержден классификатор правовых актов) законодательство о науке рассматривается как его
самостоятельная отрасль (а не права, для которого характерно наличие собственного
кодификационного акта). И, несмотря на то, что кодификация законодательства сегодня
является наиболее прогрессивным путем развития законотворчества, речь о кодификации норм,
регулирующих отношения в сфере научной деятельности, пока не идет.
В настоящее время наряду с актуальностью проблемы, связанной с насыщением
нормативной базы в сфере науки качественными нормативными актами, не менее важное
значение приобретает вопрос о корректности правового регулирования отношений в данной
сфере. Поэтому, как нам представляется, отдельные законодательные акты, регулирующие
отношения в сфере науки, должны соответствовать конкретному определенному периоду и не
могут содержать те же нормы, что и нормативные правовые акты, рассчитанные на применение
в условиях уже реально функционирующей экономики.
Кроме того, состояние современного законодательства о науке характеризуется сильной
раздробленностью, существенной оторванностью одного нормативного акта от другого,
отставанием от существующего правового массива по степени конкретизации и юридической
технике, равно, как и его неполнотой и отсутствием в нем системообразующих норм об
интеллектуальной собственности.
Законодательство о науке можно рассматривать с позиций как узкого, так и широкого
подхода. Если в одном случае речь идет о самостоятельном законодательном институте,
включающем в себя на федеральном уровне нормы Конституции Российской Федерации и ряда
других нормативных правовых актов, а также законодательство субъектов Российской
Федерации, то во втором – это целый массив норм и правовых институтов, содержащийся в
общеотраслевом (гражданском, налоговом, бюджетном, трудовом и проч.) законодательстве и
регулирующий специфические отношения в сфере научной деятельности. Следовательно,
говоря о совершенствовании законодательства о науке в целом, данное законодательство
необходимо рассматривать с позиции широкого подхода, то есть как сложный
6
законодательный комплекс, нормы которого содержатся и в специализированном
законодательстве о науке, и в целом ряде других отраслей законодательства.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Законодательство о науке и государственной научно-технической
политике
Законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из
настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
Комментарий к ст. 1
1. Комментируемая статья закрепляет нормативно-правовое регулирование
отношений в сфере науки, научной и научно-технической деятельности, формирования и
реализации государственной научно-технической политики, которое осуществляется с
помощью законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской
Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации,
нормативных актов федеральных и региональных органов исполнительной власти,
международных правовых актов. В целом комплекс законодательства, регулирующего
рассматриваемую сферу, принято называть законодательством о науке. Его отличительной
особенностью является то, что отношения, возникающие в сфере науки, регулируются не
только нормативными правовыми актами, разрабатываемыми и принимаемыми специально
для данной сферы, но также нормативными актами, содержащими отдельные нормы,
регулирующие отношения в сфере науки.
Предметом законодательства о науке является система общественных отношений
(административных, гражданско-правовых, трудовых и иных), складывающихся в процессе
государственной организации (включая государственное управление) научной и научнотехнической сферы.
7
Наряду со специализированным законодательством о науке, к которому относится, в
первую очередь, ФЗ «О науке», к рассматриваемому законодательному комплексу относится
целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского,
административного, налогового, бюджетного, трудового и т.д.) законодательства,
регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности, а также
нормативные акты и нормы более широкого назначения. Наряду с нормами конституционного,
гражданского, административного, налогового и других отраслей законодательства, к которым
относятся Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12
декабря 1993 г.), Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской
Федерации (далее – БК РФ), Таможенный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс
Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях и другие нормативно-правовые акты,
отношения, складывающиеся в сфере научной, научно-технической деятельности,
формировании и реализации государственной научно-технической политики, регулируются
специальными законодательными и концептуально-программными документами.
2. Законодательство о науке и государственной научно-технической политике, как и
ряд других направлений (отраслей) в российском законодательстве переживает в настоящее
время глубокое реформирование. Оно постоянно меняется в результате законотворческого
процесса. Сам законотворческий процесс охватывает не только принятие федеральных
законов и законов субъектов федерации, но в всех прочих нормативных актов.
Законотворческий процесс протекает постадийно и в зависимости от области общественных
отношений, которые будет регулировать будущий нормативный акт, есть свои особенности
прохождения законотворческого процесса. Так и в области регулирования правоотношений в
области науки и научно-технической политики. Еще на стадии «зарождения» подготовки
нормативного акта (когда он еще в проекте не поступил к Президенту РФ, Правительству РФ
и в Государственную Думу Федерального Собрания РФ) данный проект формирует и
готовит Министерство образования и науки Российской Федерации в соответствии с
Методическими правилами, утвержденными приказом данного министерства от 9 августа
2005г. № 225.
Сами стадии законотворчества в области науки можно подразделить на три
основные стадии:
подготовка законопроекта;
его рассмотрение и анализ;
принятие законопроекта, придание ему юридической силы.
8
Первую стадию можно так же подразделить на три части. Прежде чем подготовить
законопроект, составляют его концепцию и проект технического заказа закона (текста
нормативного акта), в котором так же приводится и обоснование, необходимость принятие
данного нормативного акта. Далее готовится сам текст законопроекта и в последнюю
очередь текст законопроекта соответствующе оформляют с приложением необходимых
документов (заключений, справок, статистических данных) для направления на
рассмотрение в компетентные органы государственной власти, которые так же должны дать
свое заключение (подготовить возможные замечания и возражения) перед принятием текста
закона.
К разработке концепции законопроекта должны привлекаться
высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями
законодательства РФ, практикой его применения. В зависимости от сложности
законопроекта, объема предполагаемого регулирования общественных отношений,
разработка концепции может осуществляться Министерством самостоятельно, а также с
привлечением научно-исследовательских и иных организаций. При разработке концепции
законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую,
социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть
зарубежный опыт.
Следует тщательно проанализировать законодательство РФ в данной области
правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих
правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве,
устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные
правоотношения. Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия
закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных
явлений и процессов с недостаточно совершенным законодательством РФ.
В концепции законопроекта должны быть определены:
основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых
распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том
числе с учетом ранее имевшихся;
место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием
9
отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ,
федеральных конституционных законов и системообразующих законов РФ, на
реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое
будет иметь законопроект для правовой системы;
общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих
в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются
пробелы и противоречия в законодательстве РФ, наличие устаревших норм права,
фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих
должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы
устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая
характеристика состояния правового регулирования должна также содержать
анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной
практики, а также результаты проведения статистических, социологических и
политологических исследований;
социально-экономические, политические, юридические и иные последствия
реализации будущего закона.
Проект технического задания на разработку законопроекта (далее — техническое
задание) должен содержать следующие разделы:
основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование;
заказчик и разработчики законопроекта;
перечень документов, подлежащих разработке;
примерная структура законопроекта;
виды, этапы и сроки работы;
порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на
разработку законопроекта);
порядок приемки работы.
Концепция законопроекта и проект технического задания направляются для
согласования в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. После
согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
концепция законопроекта и проект технического задания направляются для проведения
правовой экспертизы в Министерство юстиции РФ. После получения правового заключения
Министерства юстиции РФ концепция законопроекта и проект технического задания
направляются на утверждение в Правительство РФ.
Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы и
соответствовать раскрытию предмета правового регулирования. Наименование
законопроекта должно отражать его содержание и основной предмет правового
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]