Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
.pdf
Среди важнейших направлений государственной политики в области науки и
технологий, помимо опережающего развития фундаментальной науки и важнейших
прикладных исследований и разработок, сохранения и развития кадрового потенциала,
интеграции науки и образования и укрепления международного научно-технического
сотрудничества, названы такие новые направления, как формирование национальной
инновационной системы и повышение эффективности использования результатов научной и
научно-технической деятельности.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что многие важные для сферы научной
деятельности положения содержатся не в законах или иных нормативных правовых актах, а в
документах директивного или прогнозного характера. При этом с одной стороны, эти
документы не утверждены нормативными правовыми актами и, следовательно, не имеют
нормативной силы, т.е. формально они не обязательны для исполнения. С другой стороны,
положения этих документов, хотя и не всегда согласуются с соответствующими нормами ФЗ
«О науке», оказываются более актуальными и значимыми, чем нормы закона. Кроме того, эти
документы служат отправной точкой для принятия важных государственных решений. Так,
указанные перечни являются основой для формирования федеральных научно-технических
программ, под которые выделяется бюджетное финансирование. Таким образом, одна из
проблем законодательства о науке заключается в наличии ненормативных документов,
формально являющихся не обязательными для исполнения, но содержащих в то же время
важные положения.
6. ФЗ «О науке» занимает центральное место системе законов, иных нормативных
актов и программных документов, посвященных научно-техническому развитию. В Законе
определена цель государственной научно-технической политики, получили дальнейшее
развитие такие ее принципы, как концентрация ресурсов на приоритетных направлениях науки
и техники, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности, создание
системы государственных научных центров и других новых институциональных структур. ФЗ
«О науке» также содержит статьи о разграничении полномочий и совместном ведении органов
государственной власти всех уровней в области проведения единой государственной научнотехнической политики (в том числе субъектов Российской Федерации), о порядке
финансирования науки и множественности его источников, аккредитации научных
организаций, структуре и формах управления РАН и отраслевыми академиями наук и др.
ФЗ «О науке» был разработан с учетом основных идей, заложенных в Доктрину и нормы
Гражданского Кодекса Российской Федерации (гл. 38), посвященные договорам на выполнение
научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ. «Подобная
концепция построения Закона о науке существенно ограничила его регулятивные возможности
21
и на первом этапе его реализации привела к переносу центра тяжести в правовом
регулировании данной сферы на уровень подзаконного нормотворчества»4.
По мнению законодателей, ФЗ «О науке» «призван сыграть роль системообразующего
акта, в развитие которого решением Правительства РФ запланирована разработка и принятие
целого пакета подзаконных актов»5. Данная позиция отражена в ст. 1 комментируемого Закона,
согласно которой «законодательство о науке и государственной научно-технической политике
состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».
Поскольку, обычно термин «законодательство» используется в тексте федеральных
законов для суммированного обозначения законов, указов Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства Российской Федерации и проч., то, как следует из содержания
комментируемой статьи, в ФЗ «О науке» под законодательством о науке и государственной
научно-технической политике понимается лишь непосредственно сам ФЗ «О науке» и
принятые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты. Таким образом,
устанавливается верховенство ФЗ «О науке» по отношению ко всем другим законам в части
включаемых в них норм, регулирующих научно-техническую сферу. Подобного рода
формулировки, согласно которым правовое регулирование в определенной сфере отношений
должно развиваться в соответствии с тем или иным законом, характерны для кодификационных
актов, составляющих основу и задающих основные параметры правового регулирования в
рамках самостоятельной отрасли законодательства. Кроме того, кодифицированные
нормативные акты в дополнение к вышеназванным формулировкам, как правило, содержат
указание на то, что нормы, содержащиеся в иных нормативных актах и относящиеся к этой
сфере правовой регуляции, должны соответствовать данному закону.
Очевидно, Российский законодатель не учел того факта, что (повторимся) система
законодательства о науке далеко не ограничивается нормами данного Закона, – его нормы в
достаточно большом количестве содержатся в гражданском, трудовом, административном,
лесном, водном законодательстве, законодательстве о недрах и об охране окружающей среды и
т. д., в многочисленных законах, имеющих комплексный характер. Для того, чтобы в системе
законодательства о науке ФЗ «О науке» занимал положение полноценного координирующего
центра, все нормы, содержащиеся в других законах и так или иначе регулирующие данную
4 См.: Лапаева В. В., Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // «Журнал
российского права», 2005, № 11
5 См.: Гордеева Н.А., Филь М.М. Комментарий к Федеральному закону о науке и государственной научнотехнической политике. М., 1997. С. 7.
22
сферу, должны ему соответствовать, и, следовательно, введение новых норм в другие законы
требует внесения соответствующих изменений в ФЗ «О науке», который таким образом
приобретает статус кодификационного акта. Отсутствие столь важного уточнения в ФЗ «О
науке» лишает приведенное положение регулятивного смысла.
Заметим, кстати, что на роль кодификационного акта «претендует» не только
комментируемый Закон, но и ряд нормативных правовых актов регионального уровня. Так, к
примеру, в ст.1 Закона Санкт-Петербурга от 20 октября 2000 года № 489-58 «О науке и научнотехнической политике Санкт-Петербурга» (далее – Закон Санкт-Петербурга «О науке и научнотехнической политике Санкт-Петербурга») сказано: «Законодательство о науке и научнотехнической политике Санкт-Петербурга состоит из настоящего Закона Санкт-Петербурга и
принимаемых в соответствии с ним законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых
актов органов государственной власти Санкт-Петербурга». Таким образом, Законодатель
данного субъекта пошел еще дальше, ограничив систему законодательства в сфере науки лишь
нормативными актами регионального значения.
Поскольку в ФЗ «О науке» не были регламентированы права на результаты научных
исследований и, прежде всего, исследований, осуществлявшихся на средства государственного
бюджета, регулирование соответствующих отношений в течение нескольких лет
осуществлялось на подзаконном уровне. Речь идет, в частности, о двух указах Президента РФ:
от 14 мая 1998 г. № 556 «О правовой защите результатов научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения» и от
22 июля 1998 г. № 863 «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот
результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в
сфере науки и технологий». В развитие этих указов было издано два постановления
Правительства РФ – от 29 сентября 1998 г. № 1132 «О первоочередных мерах по правовой
защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота
результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ
военного, специального и двойного назначения» и от 2 сентября 1999 г. № 982 «Об
использовании результатов научно-технической деятельности». Согласно данным
постановлениям, все права на результаты научно-исследовательских, опытно- конструкторских
и технологических работ военного, специального и двойного назначения, полученные за счет
средств республиканского бюджета РСФСР, той части государственного бюджета СССР,
которая составляла союзный бюджет, и средств федерального бюджета, принадлежат
Российской Федерации, если до вступления в силу настоящего постановления они не являлись
объектами исключительного права физических или юридических лиц, либо на них не поданы в
установленном порядке заявки на получение исключительных прав.
23
Разработка и принятие Доктрины развития российской науки, ФЗ «О науке» и
постановления Правительства Российской Федерации от 7 мая 1997 г. № 543 «О неотложных
мерах по усилению государственной поддержки науки в Российской Федерации» обозначили
основные ориентиры для совершенствования научной сферы страны. При этом вполне
естественно, что развитие социально-политической и экономической ситуации в России
потребовало корректировки нормативно-правовой базы в сфере науки.
И, казалось бы, приоритеты развития и стратегическая значимость науки, ее ведущая
роль в становлении новой Российской экономики, должны быть отражены в действующих
нормативных документах иного, не программного толка. Но реальное положение дел
свидетельствует о другом.
Нельзя не согласиться с мнением авторов работы, посвященной исследованию
правового регулирования в области науки и научно-технической политики, осуществляемого в
Российской Федерации в период 1991-2005 гг., Гордеевой Н.А., Филь М.М. о том, что
«…Практически это означает, что все нормативные правовые акты (законы, указы,
постановления), принимаемые для регулирования отношений в сфере науки, должны
базироваться на положениях ФЗ «О науке...» как основного закона для данной комплексной
системы законодательства.
К сожалению, в действительности это происходит далеко не всегда. Нормативные
правовые акты, разрабатываемые специально для регулирования отношений в сфере науки,
законодатель увязывает с ФЗ «О науке...». Проблема состоит в том, что многие положения
базовых отраслей права, распространяющиеся в том числе и на сферу науки, принимаются без
учета положений ФЗ «О науке...», не учитывают особенностей отношений, возникающих в
сфере науки.»6. Авторы вышеназванной работы также приводят примеры указанных
«разночтений». «Например, вразрез с п. 4 ст. 6 ФЗ «О науке...» Бюджетный кодекс РФ,
принятый в 1999 г. (т.е. спустя три года после принятия ФЗ «О науке...»), не отнес к числу
главных распорядителей бюджетных средств имеющие государственный статус академии наук.
Положение было исправлено только внесением в Бюджетный кодекс РФ изменений Законом от
8 декабря 2003 г. № 158-ФЗ, которым к главным распорядителям средств федерального
бюджета отнесены «наиболее значимые бюджетные учреждения» науки».
Со временем отдельные статьи и пункты ФЗ «О науке» стали нуждаться в
совершенствовании, в связи с чем в него был внесен ряд изменений.
Наиболее значимые изменения и дополнения, внесенные в ФЗ «О науке» новыми
Федеральными законами, являются дополнения в п. 3 ст. 5, определяющие порядок сдачи в
6 См.: Гордеева Н.А., Филь М.М. Право и реформирование науки. Проблемы и решения. - Новая Правовая
культура, 2005 г.
24
аренду имущества научных организаций, а также изменения в ст. 6, связанные с приведением
правового статуса государственных академий наук в соответствие с ГК РФ (согласно новой
редакции данной нормы академии являются имеющими государственный статус
некоммерческими организациями (учреждениями), которые наделяются правом управления
своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им
имуществом).
Последующие изменения и дополнения в ФЗ «О науке» определялись общей
концепцией и положениями Основ политики Российской Федерации в области развития науки
и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу. Этот документ (в отличие от
Доктрины развития российской науки) не имеет четкого нормативно-правового статуса,
поскольку он не был утвержден соответствующим указом или распоряжением Президента
Российской Федерации. Однако, будучи одобренным Президентом Российской Федерации, он
стал ориентиром для последующей законодательной политики в данной сфере.
7. В определенной мере к специальному законодательству о науке относятся и такие
законы, как Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской
Федерации», призванный реализовать научно-техническую политику Российской Федерации с
целью поддержки социально-экономического и научно-технического развития муниципальных
образований, имеющих высокий научно-технический потенциал с градообразующим научнопроизводственным комплексом, а также Федеральный закон от 20 мая 2002 г. № 54-ФЗ «О
временном запрете на клонирование человека» и др.
8. На региональном уровне законодательство о науке включает в себя достаточно
большое количество нормативных правовых актов. Так, во многих субъектах Российской
Федерации, к примеру, таких как, республика Саха (Якутия) и республика Башкортостан, в
Омской и Брянской областях, приняты законы о науке и научно-технической политике. В
других регионах (например, в Саратовской, Тверской и Орловской областях) вопросы
регулирования отношений в научно-технической сфере отражены в законах об инновационной
деятельности. Органы власти в Тульской и Мурманской областях сочли целесообразным
принятие единого закона о научной, научно-технической и инновационной деятельности. В
Москве, к примеру, принят закон об основах научно-технической политики (закон г. Москвы
«Об основах научно-технической политики города Москвы» (Ведомости Московской
городской Думы, №1 (ст. 207) от 12 февраля 2002 г.), а в Удмуртской Республике принят закон
«О применении Федерального закона «О науке и государственной научно-технической
политике» в Удмуртской Республике».
Помимо этого на региональном уровне принимаются также и программные документы в
сфере научной деятельности. К примеру, Постановлением Правительства г. Москвы от 29
25
ноября 2005 г. № 932-ПП утверждена Программа прикладных научных исследований и
проектов в интересах города Москвы на 2006-2008 годы.
Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе
Научная (научно-исследовательская) деятельность (далее - научная деятельность) -
деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:
фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая
деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения,
функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды;
прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на
применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.
Научно-техническая деятельность - деятельность, направленная на получение, применение
новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных,
гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как
единой системы.
Экспериментальные разработки - деятельность, которая основана на знаниях,
приобретенных в результате проведения научных исследований или на основе практического опыта,
и направлена на сохранение жизни и здоровья человека, создание новых материалов, продуктов,
процессов, устройств, услуг, систем или методов и их дальнейшее совершенствование.
Государственная научно-техническая политика - составная часть социально-
экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической
деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти
Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.
Научный и (или) научно-технический результат - продукт научной и (или) научно-
технической деятельности, содержащий новые знания или решения и зафиксированный на любом
информационном носителе.
Научная и (или) научно-техническая продукция - научный и (или) научно-технический
результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации.
Гранты - денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и
юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами,
а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на
территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке,
на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.
26
Комментарий к статье 2
1. В комментируемой статье даны определения основным терминам, используемым в
дальнейшем в ФЗ «О науке». Центральными из них являются понятия: научная (научноисследовательская) деятельность, научно-техническая деятельность и государственная научнотехническая политика.
Научная (научно-исследовательская) деятельность определена как деятельность,
направленная на получение и применение новых знаний. Далее Законодатель разделяет
научную (научно-исследовательскую) деятельность по ее направленности и по
непосредственному отношению к практике на фундаментальные и прикладные научные
исследования. К научной (научно-исследовательской) деятельности относятся:
фундаментальные научные исследования, которые определяются как
экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых
знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека,
общества, окружающей природной среды. Фундаментальные исследования
представляют собой выявление в той или иной области знаний объективных основных
закономерностей, принципиальных возможностей решения практической задачи
(например, выявление принципиальной возможности лечения заболевания с помощью
специального химического класса веществ либо путем воздействия определенного
излучения).
Заметим, что, определяя фундаментальные научные исследования как
экспериментальную или теоретическую деятельность, Российский Законодатель фактически
проигнорировал то, что на практике все процессы и структуры, являющиеся объектом такого
рода исследований, изучаются в «чистом виде», как таковые, безотносительно к их возможному
использованию. Задачей фундаментальных научных исследований является познание законов,
управляющих поведением и взаимодействием базисных структур природы, общества и
мышления;
прикладные научные исследования, которые, в свою очередь, определяются как
27
исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для
достижения практических целей и решения конкретных задач. Прикладные
исследования позволяют выявить более эффективный путь решения задачи, к
примеру, получить созданными свойствами материал, вещество, устройство.
Непосредственная цель прикладных научных исследований – применение результатов
фундаментальных научных исследований для решения не только познавательных, но и
социально-практических проблем.
Дальнейшее приложение результатов прикладных научных исследований к практике
осуществляется соответствующими конкретными разработками. Все научные исследования
технического характера являются прикладными. В современной науке на долю прикладных
научных исследований приходится до 80-90% всех исследований и ассигнований.
Самого понятия «исследование» в тексте комментируемого Закона не содержится,
однако, его можно определить как оригинальное и плановое изыскание, предпринятое с целью
получения новых научных или технических знаний и идей.
Проведение как фундаментальных, так и прикладных научных исследований является
предметом договора на выполнение научно-исследовательских работ.
В свою очередь в «Руководстве Фраскати» научные исследования трактуются как
«творческая деятельность, осуществляемая на систематической основе с целью увеличения
объема знаний, включая знания о человеке, природе и обществе, а также поиска новых областей
применения этих знаний».
Разработки представляют собой применение научных открытий или других знаний для
планирования или конструирования новых или существенно улучшенных материалов,
устройств, продуктов, процессов, систем или услуг до начала их коммерческого производства и
применения.
Таким образом, как следует из вышеприведенных терминов, основной целью
исследований является получение новых знаний, а разработок – применение этих знаний.
Специфика научных исследований состоит в том, что для данных видов работ велик риск
неполучения заданного результата.
В силу приведенных в ФЗ «О науке» законодательных дефинициях, в частности то, что к
научной (научно-исследовательской) деятельности авторы Закона относят не только получение,
но и применение новых знаний, происходит смешение научной и инновационной деятельности.
Результатом весьма «узкой» и не совсем корректной трактовки понятия научной
деятельности являлось также то, что в соответствие с п. 8 ст. 395 НК РФ (далее по тексту – НК
РФ) от уплаты нового земельного налога освобождались научные организации Российской
академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии
сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии
архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств – в отношении земельных
участков, находящихся под зданиями и сооружениями, которые используются в целях научной
(научно-исследовательской) деятельности. Данная льгота действовала до 1 января 2006 г.
28
При этом, научно-техническая деятельность, которая определена как деятельность,
направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических,
инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения
функционирования науки, техники и производства как единой системы, к научной (научноисследовательской) деятельности не относится. Таким образом, вследствие терминологической
некорректности указанная налоговая льгота применялась только в отношении земельных
участков, находящихся под зданиями, используемыми в целях научной (научноисследовательской) деятельности научной организацией, имеющей свидетельство об
аккредитации научной организации, осуществляющей в качестве основной научную (научноисследовательскую) деятельность и входящей в состав упомянутых российских академий наук.
2. Понятие научно-технической деятельности является более узким по отношению к
научной (научно-исследовательской) деятельности, поскольку данная деятельность уже сама по
себе является научной деятельностью, направленной на техническую сферу, при этом, она
выходит за рамки собственно научной деятельности, представляя собой внедрение результатов
науки, их воплощение в технических разработках. И, как отмечает В. В. Лапаева, «… в
некоторых подзаконных нормативных актах научно-техническая деятельность по существу
отождествляется с инновационной, что не соответствует двойственной природе данного вида
деятельности. Например, в Программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), утвержденной постановлением
Правительства РФ от 6 июня 2002 г. № 388, научная политика дана в одном разделе программы,
а научно-техническая и инновационная политика – в другом. Такая путаница в терминологии,
присущая и Закону о науке, и подзаконным нормативным актам, снижает эффективность
действия законодательства»7.
Следует отметить, что при наличии в комментируемом Законе различного подхода к
определению двух видов деятельности в научной и научно-технической сферах, в
последующем тексте Закона правовой статус этих форм деятельности почти никак не
конкретизирован. Положения ФЗ «О науке» в равной мере относятся и к научноисследовательской деятельности, и к научно-технической деятельности, и к
экспериментальным разработкам.
3. Экспериментальные разработки также являются видом научной деятельности, основу
которой составляют знания, приобретенные в результате проведения научных исследований
или на основе практического опыта.
7 См.: Лапаева В. В., Закон о науке: анализ нормативного содержания // «Законодательство и экономика»,
2003, № 5
29
Разработки как особая область исследований развиваются на стыке прикладных научных
исследований и практики – разработки, переводящие результаты прикладных научных
исследований в форму технологических процессов, конструкций, промышленных материалов и
проч.
Сущность экспериментальных разработок очень схожа с целью опытноконструкторских и технологических работ, определения которых содержатся в ГК РФ. И все же
отнести экспериментальные разработки к опытно-конструкторским работам нельзя.
Действительно, и те и другие работы направлены на разработку нового изделия
(материалов, продуктов, процессов и т.д.). Однако результатом проведенных опытноконструкторских работ являются произведенный опытный образец нового изделия и
конструкторская документация на него. В свою очередь экспериментальные разработки лишь
направлены на создание новых продуктов, устройств и их дальнейшее совершенствование, но
не предусматривают создание их опытного образца. То есть проводятся такие разработки в
форме исследований, по результатам которых составляется научный отчет.
После успешного завершения научных исследований, результатом которых является
формула искомого материала или процесса, начинается этап технического воплощения новых
научных знаний, разработки нового технологического процесса исходя из достигнутого уровня
научного и технического прогресса.
Основными приоритетными направлениями данной деятельности является
сохранение жизни и здоровья человека, создание новых материалов, продуктов, процессов,
устройств, услуг, систем или методов и их дальнейшее совершенствование.
4. Под научно-технической политикой государства понимается система
целенаправленных мер, обеспечивающих комплексное развитие науки и техники, внедрение их
результатов в экономику страны, определяющих цели, направления, формы деятельности
органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации
достижений науки и техники. Научно-техническая политика является составной частью
инновационной политики и предполагает выбор приоритетных направлений в развитии науки и
техники и всяческую поддержку государства в их развитии.
Впервые термин «единая государственная политика в области науки» получил
законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 114).
Несмотря на то, что в настоящее время государственная научно-техническая политика является
предметом регулирования специального закона – ФЗ «О науке», – четкого определения
вышеуказанной правовой дефиниции не содержится даже в данном Законе так как, с одной
стороны, как следует из содержания термина «государственная научно-техническая
политика», приведенного в комментируемой статье, именно «государственная научно-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]