Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
.pdf
регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно
насыщенным. Определение основных понятий и обозначающих их терминов, используемых
в законопроекте, целесообразно размещать в начале текста законопроекта.
Нормативное содержание законопроекта, в зависимости от предмета правового
регулирования, объема, формы законопроекта, должно конструироваться в следующей
последовательности:
общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные
принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений
законопроекта Конституции РФ, действующему федеральному законодательству и
др.);
определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем
законодательстве);
изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу;
определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов;
переходные и заключительные положения;
вступление закона в силу (отдельной статьей).
Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и
содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования.
Следует правильно использовать официально установленные наименования, общеизвестные
термины, не перегружать текст специальными, узкопрофессиональными терминами, а также
иностранной терминологией. Использование эмоционально-экспрессивных языковых
средств, образных сравнений (эпитетов, метафор, гипербол и др.) не допускается. В текст
законопроекта не следует включать положения ненормативного характера и бланкетные
нормы. Законопроекты, направленные на регулирование широкой сферы общественных
отношений, могут содержать преамбулу (вступительную часть), в которой излагаются цели и
мотивы принятия закона.
Преамбула:
не содержит самостоятельные нормативные предписания;
не делиться на статьи;
не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию
утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;
не содержит легальные дефиниции;
не формулирует предмет регулирования законопроекта;
не нумеруется.
11
Преамбула предваряет текст законопроекта. Структурные единицы законопроекта не
могут иметь преамбулу.
Законопроекты делятся на структурные единицы. Употребляются следующие
структурные единицы законодательных актов по нисходящей:
раздел;
глава;
статья.
Вводить структурную единицу «раздел», если в законопроекте нет глав, не следует.
Возможно деление крупных систематизированных законопроектов (например,
проектов кодексов) на части, разделов на подразделы, глав на параграфы. Часть
законопроекта обозначается словами «Часть первая; Часть вторая» и может иметь
наименование. В проектах кодексов могут выделяться общая часть, содержащая положения
общенормативного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нормативные
предписания. Обозначение и наименование части законопроекта печатаются прописными
буквами по центру страницы одно под другим. Наименование части законопроекта
печатается полужирным шрифтом. Раздел законопроекта имеет порядковый номер,
обозначаемый римскими цифрами, и наименование. Обозначение и наименование раздела
законопроекта печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим.
Наименование раздела законопроекта печатается полужирным шрифтом.
Подраздел законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый римскими
цифрами, и наименование. Обозначение подраздела законопроекта печатается с прописной
буквы и абзацного отступа. Наименование подраздела законопроекта печатается с прописной
буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера подраздела, после
которого ставиться точка. Глава законопроекта имеет порядковый номер, обозначаемый
арабскими цифрами, и наименование. Обозначение главы законопроекта печатается с
прописной буквы и абзацного отступа. Наименование главы законопроекта печатается с
прописной буквы полужирным шрифтом в одну строчку с обозначением номера главы,
после которого ставиться точка.
Заключительные и переходные положения законопроекта следует располагать в
отдельной заключительной главе или статье. В заключительных и переходных положениях
законопроекта указываются:
порядок введения закона в действие;
поручения Президенту РФ и Правительству РФ подготовить и принять
нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию закона;
12
поручения Президенту РФ и Правительству РФ привести свои нормативные
правовые акты в соответствие с принятым законом;
порядок и условия применения нормативных правовых актов СССР и РСФСР,
сохраняющих свое действие после вступления закона в силу.
Статья о порядке вступления в силу вводиться в законопроектах в случае, если
необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта,
отличный от определенного Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания».
В статьях о вступлении в силу законопроектов должно употребляться понятие
«вступление в силу». Понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к
кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в
отношении кодексов. Целесообразно избегать включения в законопроект примечаний к
статьям, главам, разделам, частям или законопроекту в целом.
К тексту законопроекта прилагаются следующие документы:
пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного
регулирования и концепции законопроекта;
финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется
при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного
частью 3 статьи 104 Конституции РФ);
перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным
законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению,
дополнению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства
РФ, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;
проект распоряжения Правительства РФ о внесении законопроекта в
Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства
РФ при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания.
В пояснительной записке должно отражаться:
обоснование необходимости принятия законопроекта, цели и основные
положения, место в системе действующего законодательства, прогноз социально-
13
экономических последствий реализации законопроекта;
конкретные статистические данные, результаты исследований, экспертные оценки,
доказывающие несовершенство действующего законодательства;
аргументы, свидетельствующие о необходимости правового регулирования с
помощью предлагаемого законопроекта как способа выхода из сложившейся
ситуации;
характеристику места, которое будет занимать законопроект в системе
действующего законодательства, степень его соответствия Конституции РФ и
иным федеральным законам.
Финансово-экономическое обоснование излагается в соответствии с требованиями
экономического, статистического, финансового анализа и должно содержать расчеты и
сведения об источниках покрытия затрат, необходимых для реального действия
проектируемого закона, на текущий и (или) последующие годы. Перечень актов
федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию
утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе
актов Президента РФ и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм
законопроекта должен содержать рабочие наименования проектов правовых актов,
обоснование необходимости их подготовки, изложение предполагаемых правовых
предписаний, срок подготовки, а также сведения о федеральных органах исполнительной
власти — головных исполнителях и соисполнителях.
Перечень актов, после согласования с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти, представляются в Правительство РФ вместе с законопроектами.
После принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ законопроектов,
осуществляется при необходимости доработка перечня актов. После доработки
перечень актов согласовывается с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти, и после одобрения указанных законопроектов Советом Федерации
Федерального Собрания РФ вносятся в Правительство РФ.
Проект распоряжения Правительства РФ о внесении законопроекта в
Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства РФ при
рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания РФ должен содержать
сведения о внесении законопроекта в Государственную Думу и о лице, которое назначается
официальным представителем Правительства РФ при рассмотрении законопроекта палатами
Федерального Собрания РФ.
3. Следует отметить, что комментируемая статья не содержит указания на
Конституцию Российской Федерации как основополагающий источник законодательства,
что, в свою очередь, позволяет говорить о некорректности ее формулировки.
При этом в ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации сказано, что «Конституция
Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на
14
всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Иными словами, Конституция является высшим законом государства. А прямое действие
Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или
отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов. Безусловно, основная
масса конституционных норм, в том числе и в сфере регулирования научно-технической
деятельности, не может быть реализована без таких актов. В этом случае Конституция
Российской Федерации обязывает законодателей издать соответствующий федеральный
закон.
В советский период законодательство о науке в значительной мере тяготело к сфере
административного права, поскольку рассматривалось главным образом как инструмент
государственного управления научно-техническим развитием в целом и отношениями в сфере
науки в частности.
Начиная с 1992 г. одновременно с совершенствованием и углублением стратегии
государственной политики в области науки, технологий и инноваций начало формироваться
правовое пространство научной, научно-технической и инновационной деятельности,
состоящее из законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих ее на федеральном и
региональном уровнях.
Именно принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации заложила
конституционно-правовые основы законодательного регулирования отношений в сфере
научно-технической деятельности, закрепив в ч. 1 ст. 44 гарантии свободы научного и
технического творчества и право на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44).
Кроме того, эти гарантии подкреплены другими положениями Конституции Российской
Федерации, в частности нормой ч. 4 ст. 29, закрепляющей свободу информации. Данный
комплекс взаимосвязанных прав и свобод, таких как свобода научного творчества и право на
защиту его результатов, свобода информации – признаны мировым сообществом и закреплены
в ряде ратифицированных Российской Федерацией международно-правовых актов.
Конституция Российской Федерации определяет также главных субъектов
формирования государственной научно-технической политики в Российской Федерации – ими
являются Президент Российской Федерации, который согласно ч. 3 ст. 80 определяет основные
направления внутренней политики государства в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами, и федеральный парламент, осуществляющий принятие
законов, которые, в свою очередь, регламентируют отношения в научно-технической сфере.
15
Статья 72 Конституции Российской Федерации включает общие вопросы воспитания,
образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. е ч. 1 ст. 72) в перечень
предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации –
сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской
Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. По предметам
совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы)
правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной власти.
Общие вопросы науки как предмет совместного ведения регулируются ФЗ «О науке».
Формирование экономического механизма государственной научно-технической политики,
размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научнотехнической и инновационной деятельности, меры по социальной защите научных и научнотехнических работников, и научно-техническое прогнозирование определены этим законом как
вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
4. Обращает на себя внимание так же отсутствие в комментируемом Законе
указания на положения ряда существующих международных документов как одной из
наиболее значимых составляющих данного законодательного комплекса. При том что в ч. 3. ст.
16 комментируемого Закона сказано, что Российская Федерация поддерживает научное и
научно-техническое сотрудничество с иностранными государствами на основе
соответствующих международных договоров Российской Федерации, международных научных
и научно-технических программ и проектов, а также содействует расширению научнотехнического сотрудничества научных работников и научных и иных организаций.
Как уже отмечалось, основу законодательства о науке составляет Конституция
Российской Федерации, будучи актом высшей юридической силы. Однако не возможно не
согласиться с тем, что именно благодаря общепризнанным принципам и нормам
международного права и международным договорам Российской Федерации, наука и научная
деятельность обрели собственную законодательную базу. К таким документам относятся:
Хартия прав научных работников, принятая Всемирной Федерацией прав научных работников
в 1948 г., Декларация прав научных работников (1969 г.), Декларация прав и обязанностей
ученых (1990 г.), Манифест прав и обязанностей научных работников, Всемирная конвенция об
авторском праве (подписанная в Женеве 6 сентября 1952 г.), Гаагское Соглашение об
учреждении международного патентного бюро от 6 июня 1947 г. (пересмотренное в Гааге 16
16
февраля 1961 г.), Евразийская Патентная Конвенция (Москва, 9 сентября 1994 г.), Конвенция о
сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском
регионе (Стамбул, 6 марта 1993 г.), Конвенция о формировании и статусе межгосударственных
научно-технических программ (Москва, 25 ноября 1998 г.), Конвенция между Союзом
Советских Социалистических Республик и Норвегией относительно взаимной охраны прав на
промышленную собственность (Москва, 24 февраля 1928 г.), а также ряд других
международных актов.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором
Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора. В таком смысле следует воспринимать и
положения комментируемой статьи.
В соответствие с ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации в государстве
признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с
Конституцией Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав
и свобод (ч. 1 ст. 46). Исходя из положений указанной статьи, а также из положений ч. 4 ст. 15,
ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным
договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах
юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием.
Под общепризнанными принципами международного права понимаются
основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и
признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых
недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся
принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения
международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило
поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в
качестве юридически обязательного.
17
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в
частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных
учреждений.
Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени
Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской
Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов
исполнительной власти (межведомственные договоры).
5. С середины последнего десятилетия прошлого века и до настоящего времени
основополагающими законодательными и программными документами, определяющими цели,
принципы и порядок формирования государственной научно-технической политики, ее
стратегические ориентиры, виды научных организаций и направления их реструктуризации,
организацию и принципы научно-технической деятельности, информационное и материальнотехническое обеспечение, кадровую и социальную политику отрасли, направления
государственной инновационной политики и ориентацию инноваций на мировые тенденции
развитие международного научно-технического сотрудничества стали принятые в 1996 г. ФЗ
«О науке» и Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента РФ от 13 июня 1996
г. № 884 «О доктрине развития российской науки» (далее по тексту – Доктрина), определившие
цели, принципы и ключевые ориентиры развития научно-технической сферы на длительный
период.
В доктрине развития российской науки, определяющей поддержку развития науки в
качестве приоритетной задачи государства, впервые были сформулированы важнейшие
принципы государственной научно-технической политики, которые декларировали механизм
государственного регулирования научной деятельности, обеспечивающий сохранение и
дальнейшее развитие научного потенциала России, а также создание условий для здоровой
конкуренции и предпринимательства в сфере науки и техники. В Доктрине были определены
такие направления государственной поддержки науки, как выделение средств из федерального
бюджета на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ
гражданского назначения в размере не менее трех процентов его расходной части (с ежегодным
увеличением размера этих средств по мере стабилизации экономики); создание условий для
развития фундаментальных научных исследований и ведущих научных школ, повышение
престижности научного труда; реформирование сферы науки путем совершенствования
принципов управления, финансирования и организации научных исследований; обеспечение
интеграции науки и образования; развитие системы подготовки научных кадров;
стимулирование инновационной деятельности и т.д.
18
После утверждения Президентом Российской Федерации Доктрины развития
российской науки Правительством Российской Федерации был принят ряд концептуально-
программных документов, призванных конкретизировать положения Доктрины. В их числе:
Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 гг. (одобрена
постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 453 (Собрание Законодательства
Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 21, ст. 2234)); Концепция государственной
политики в области международного научно-технического сотрудничества (одобрена
постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2000 г.).
Концепцией реформирования российской науки на период 1998-2000 гг. была
предусмотрена дальнейшая активизация государственной научно-технической политики.
Для повышения эффективности международных связей и партнерства, создания
благоприятных внешнеэкономических, национальных и международных правовых условий при
формировании рыночных механизмов и более глубокой интеграции России в международную
научно-техническую кооперацию Правительством Российской Федерации была одобрена
Концепция государственной политики Российской Федерации в области международного
научно-технического сотрудничества. Вышеназванная концепция разработана в рамках
комплекса мероприятий по реформированию российской науки (распоряжение Правительства
Российской Федерации от 20.05.98 № 573-р, п. 34). В условиях глобализации мировой
экономики, реформирования российской науки и создания рыночной инфраструктуры и
механизмов в сфере науки и технологий гражданского назначения концепцией были
определены долгосрочные стратегические цели, основные направления и задачи
государственной политики России в области международного научно-технического
сотрудничества, приоритетные направления сотрудничества со странами ближнего и дальнего
зарубежья, механизмы реализации этой политики, осуществляющейся на федеральном и
региональном уровнях в рамках межгосударственных, межправительственных и
межведомственных соглашений, заключаемых на многосторонней и двусторонней основе.
Реализация данной концепции позволит в большей мере подчинить международное
научно-техническое сотрудничество задачам развития отечественной науки в полном
соответствии с государственными интересами Российской Федерации и реальной
геополитической ситуацией в мире.
Неизменным приоритетом, при этом, должно остаться сотрудничество со странами –
членами СНГ. С этой целью подготовлен пакет базовых договорно-правовых документов по
обеспечению создания общего научно-технологического пространства Содружества,
реализация которых откроет качественно новый этап в отношениях с традиционными
партнерами российских научных организаций, характеризующийся, в свою очередь, переходом
19
к формированию и реализации представляющих взаимный интерес межгосударственных
научно-технических программ, созданию конкретных международных научноисследовательских центров и научных организаций, развитию обменов, способствующих
выполнению задач национальных научно-технических программ стран Содружества.
Основные положения государственной научно-технической политики также нашли
свое развитие в таких актах органов исполнительной власти как Концепция инновационной
политики Российской Федерации на 1998-2000 гг. (одобрена постановлением Правительства
РФ от 24 июля 1998 г. № 832); Основные направления государственной инвестиционной
политики Российской Федерации в сфере науки и технологий (утверждены распоряжением
Правительства РФ от 11 декабря 2002 г. № 1764-р).
Основные направления государственной инвестиционной политики Российской
Федерации в сфере науки и технологий призваны определить систему мер, обеспечивающих
эффективное использование государственных и негосударственных инвестиционных ресурсов
в целях реализации стратегических интересов Российской Федерации (повышение качества
жизни населения, достижение экономического роста, развитие фундаментальной науки,
образования, культуры, обеспечение обороны и безопасности страны), и являются
неотъемлемой частью общей инвестиционной политики Российской Федерации.
Инновационная политика, в свою очередь, стала важным шагом в развитии
инновационной деятельности и являясь важной составной частью государственной социальноэкономической политики, определила цели инновационной стратегии и механизмы поддержки
приоритетных инновационных программ и проектов.
Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции
национальной безопасности Российской Федерации» была утверждена Концепция
национальной безопасности Российской Федерации, поставившая в качестве первоочередных
задач государства в данной сфере «преодоление научно-технической и технологической
зависимости Российской Федерации от внешних источников». А в марте 2002 г. утвержден
пакет программных документов, включающий Основы политики Российской Федерации в
области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (далее по
тексту – Основы политики); Приоритетные направления развития науки, технологий и техники
Российской Федерации на период до 2010 г.; Перечень критических технологий Российской
Федерации (утв. Президентом РФ 30 марта 2002 г. № Пр-576) (приложение № 2 к приказу
Госстроя РФ от 3 июня 2002 г. № 92).
В Основах политики впервые развитие отечественной науки и технологий отнесено к
числу высших национальных приоритетов российского государства.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]