Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
нов представительной и исполнительной ветвей власти. Поэтому
сферы правотворчества как федеральных органов законодательной
и исполнительной власти, так и законодательных и исполнительных
органов субъектов Российской Федерации тоже необходимо четко
разграничить, обеспечив тем самым верховенство закона. Это положение следует закрепить в федеральном законе «О нормативных
правовых актах и иных источниках права Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
и развить в федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации».
Острой проблемой остается соотношение закона и подзаконных
актов. Необходимо установить контроль за соблюдением законов
всеми органами исполнительной власти, за принятием решений
в рамках законно установленной компетенции органов, за обеспечением отмены и изменения управленческих актов в соответствии
с вновь принятым законом.
В такой ситуации актуально звучит вопрос о гласности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Российской Федерации.
Полных сведений о количестве таких актов и их содержании нет
даже у таких информационных систем, как «Консультант Плюс»
и «Гарант». В связи с нарастанием нормативного административноправового массива в субъектах Российской Федерации остро стоит
вопрос о его учете, хранении, режиме использования.
Таким образом, неполнота законодательной регламентации круга общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и, соответственно, законами
субъектов Российской Федерации, порождает неконтролируемый
процесс ведомственного и местного нормопроизводства, что резко
снижает качество правового регулирования.
В целях соблюдения принципа законности и дальнейшего совершенствования системы источников административного права,
повышения в ней роли закона как главного средства государственного регулирования общественных отношений необходимо в нормативном порядке в каждом случае при издании конкретного акта
(закона) устанавливать, какие органы, какие нормативные правовые
акты и по каким вопросам могут принимать детализирующие закон
подзаконные акты. Это положение, а также обязательность опубликования нормативных правовых актов и иных источников права
Российской Федерации следует также закрепить в федеральном законе «О нормативных правовых актах и иных источниках права
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
301
В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно-распорядительными органами государства, органами
местного самоуправления, возникает пятая проблема — соотноше-
ния государственного административно-правового регулирования и административно-правового регулирования органами местного самоуправления на территории муниципального образования, т.е. соотно-
шения административного и муниципального правотворчества.
В п. «н» ст. 72 Конституции России определены основы соотношения федерального и регионального законодательства в области
местного самоуправления, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
относится «установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления». Местное самоуправление было выведено из сферы государственной
власти (ст. 12), что привело к некоторым сложностям в реализации полномочий федеральной и региональной властей относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в пределах своих полномочий, в том
числе при осуществлении правотворчества, а ст. 15 устанавливает
рамки муниципального правотворчества, которыми являются, Конституция и закон. Глава 8 определяет компетенцию органов местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой
специфическое подразделение единой публичной власти. Его органы должны действовать в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального
развития1. Но, как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров. В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев отмечают, что, по «данным российской прокуратуры, ежегодно органами и должностными лицами местного
самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству»2.
Существуют различные точки зрения на соотношение административного и муниципального права. По мнению Ю.Н. Старилова,
муниципальное право является частью административного права,
которое следует рассматривать как один из элементов современной
1
Ñì.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал рос-
сийского права. 2003. ¹ 3. С. 13.
2
Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество // Известник
вузов. Правоведение. 2000. ¹ 6. С. 70.
302
структуры российского административного права, его Особенной
части1. С.Д. Князев полагает, что административное право не поглощает муниципальное, так как муниципальное право представляет собой комплексное вторичное образование в системе российского права, возникшее на стыке административного, конституционного, финансового, земельного и других отраслей права. Административное право на федеральном и региональном уровнях является
средством правового обеспечения организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации2. Таким образом, «административное право охватывает своим
влиянием не только государственные, но и муниципальные формы
и методы исполнительной власти»3. С.В. Королев полагает, что муниципальное право нельзя считать ни частью какой-либо отрасли,
ни «еще одной» отраслью. В силу того что муниципальное право
регулирует комплекс публичных отношений на местном уровне
власти, в структуре самого муниципального права можно выделить
относительно самостоятельные структурные образования. Это коммунальное конституционное право, коммунальное хозяйственное
право, коммунальное финансовое право и др.4
В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации
муниципального права и его соотношения с федеральным и региональным административным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью
актов муниципалитетов со стороны органов государственной власти.
Если ранее незаконные акты местных Советов могли быть отменены вышестоящими Советами, то с принятием Конституции России
1993 г. в целях гарантии самостоятельности местного самоуправления действует принцип, установленный федеральным законодательством: решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их
принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Но существующий механизм судебного контроля оказался не в состоянии обеспечить в полной мере законность муниципального
правотворчества. Часто рассмотрение дел судами длится несколько
лет. Порой это провоцирует порой местные власти издавать заведо-
1
Ñì.: Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права:
некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. ¹ 5. С. 19.
2
Ñì.: Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии // Юрист. 2001. ¹ 5.
С. 50.
3
Òàì æå. Ñ. 45.
4
Ñì.: Королев В.С. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 13.
303
мо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по
принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый
результат»1. И хотя в региональных законах иногда говорится
о возможности административного контроля за муниципальным
правотворчеством, но полностью осуществить данный контроль
субъекты Российской Федерации не могут.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября
1999 г. ¹ 184-ФЗ в ст. 21 дал право высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному
должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, конституции
(уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта
Российской Федерации, а также право обращаться по этому вопросу в суд.
Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право
высшего исполнительного органа субъекта РФ на проведение проверки законности местного правотворчества. В то же время данный
закон не наделил правом осуществления контроля за законностью
правовых актов местного самоуправления представительные органы
власти субъектов РФ. Поэтому В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев выражают недоумение: «предусмотрев в законодательстве подобные
меры ответственности», нелогично «обойти стороной вопрос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправления со стороны представительных органов власти субъектов Федерации»2. В современной науке обсуждается необходимость внесения
изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации
и федеральное законодательство, касающихся включения системы
местного самоуправления в систему органов государственной власти. По мнению В.И. Васильева, данная проблема требует рассмотрения вопроса «о централизации ряда законодательных полномочий
в сфере организации местного самоуправления, который решается
в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий
между федеральными органами государственной власти, органами
1
Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 70.
2
Òàì æå. Ñ. 74.
304
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»1.
Возможность отмены правовых актов местного самоуправления
в настоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания нормативных правовых актов, не
подлежащих применению. В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне можно предложить усилить административный контроль исполнительных органов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных нормативных
правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.
Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной
власти нормативного правового акта органа местного самоуправления, то данный вопрос в научной литературе в достаточной мере не
освещен и решается неоднозначно. Так, например, А.А. Замотаев
считает, что предоставление субъектам Российской Федерации такой возможности вызывает сомнения, поскольку большая часть нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить правовую
чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на
юридическую оценку корректности органов местного самоуправления2. В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев высказываются за закрепление в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти нормативного правового акта органа местного самоуправления: контроль за законностью уставов муниципальных образований «следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки
полномочий субъектов Федерации в этом вопросе… между требованиями обеспечения законности правовых актов муниципальных
образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности
различных критериев правовые решения», — утверждают они3.
Таким образом, в целях совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий ме-
1
Васильев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 10.
2
Ñì.: Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муни-
ципальной? // Российская Федерация сегодня. 1998. ¹ 18—19. С. 28—30.
3
Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Указ. соч. С. 78.
305
жду федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления необходимо путем внесения изменений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
¹ 131-ФЗ1 включить систему местного самоуправления в систему
органов государственной власти и централизовать ряд законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления. Это позволило бы усовершенствовать систему государственного управления, оптимально разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Шестой актуальной проблемой является устранение дублирующих
и взаимоисключающих норм административного права, содержащихся
в законодательстве Российской Федерации и законодательстве ее
субъектов. Институтом законодательства и сравнительного правове-
дения при Правительстве Российской Федерации предлагается составить программу выполнения законов, которые связаны между
собой (кто, как и какие вопросы решает, объем и характер полномочий, «пересечение» полномочий), выявить несоответствия, а потом сопоставить однородные федеральный и региональный законы,
установить их соотношение по кругу лиц, объему прав, выявить
совпадения, дублирование, противоречия. Эта работа должна проделываться регулярно2.
Седьмой проблемой, причем достаточно сложной, является ïðà-
вовое регулирование издания нормативных административно-правовых актов органами исполнительной власти. Эта проблема разраба-
тывалась в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф. Нозрачева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова и др. Действующие на федеральном уровне Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства
России 13 августа 1997 г., необходимо обновить, поскольку они не
учитывают всех форм ведомственных актов, которые принимаются
в настоящее время. Поэтому федеральные министерства принимают
собственные правила издания актов. Субъекты федерации регламентируют этот вопрос на уровне конституций или уставов, а также
1
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (в ред. от 7 мая
2009 г.) // СЗ РФ. 2003. ¹ 40. Ст. 3822.
2
Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Указ. соч. С. 16.
306
принимают свои законы о нормативных правовых актах, правила
подготовки и принятия правовых актов исполнительной власти
и др. Проблема приобретает особую актуальность в связи изданием
ведомственных актов с превышением компетенции федеральных
органов государственного управления, отступления от норм законов. Для решения этой проблемы предлагается разработать и принять Административный кодекс Российской Федерации и федеральный закон «Об актах государственного управления в Российской Федерации».
Нельзя уверенно утверждать, что какое-либо современное государство отличается созданием совершенной системы административного
законодательства. Но стремление к этому идеалу является одной из
задач систематизации административного законодательства в процессе правотворчества любого государства. Осуществление административной реформы в Российской Федерации ставит ту же задачу —
достижение системности обновленного административного законодательства России, которая может быть решена государственным
обеспечением систематизации административного законодательства.
Достаточно сложная многоуровневая система административного
законодательства — это обязательный атрибут современного государственного управления. С развитием общественных отношений,
приводящих к появлению новых источников административного права,
эта система последовательно усложняется. Задача систематизации
административного законодательства становится еще более актуальной в условиях федеративных отношений, которые должны обеспечиваться единством правового пространства и возможностью развития системы регионального административного законодательства.
В настоящее время в России не уделяется достаточно внимания
вопросам нормативного регулирования по созданию единого механизма систематизации административного законодательства на разных уровнях публичного управления, разными субъектами, обладающими полномочиями правотворческой деятельности. Конструктивным моментом создания государственно-правового механизма
систематизации административного законодательства будет являться возможность последовательного развития системы и структуры
публичного управления. При этом все уровни и элементы системы
станут однозначно воспринимать требования законодательства, четко осознавать совокупность полномочий, правовые методы своей
деятельности, точно разъяснять положения действующего административного законодательства в сфере своей компетенции. Это будет способствовать упорядочению и минимизации действующих
нормативных правовых актов, ограничению и сокращению ведомственного нормативного регулирования.
307
Решение существующей проблемы соответствия российского
административного законодательства общепризнанным принципам
и нормам международного права служит предпосылкой успешной
интеграции в международное сообщество, повышению авторитета
России на международной арене.
Представляется, что современная систематизация административного законодательства должна осуществляться в самых разнообразных формах. Кодификация административного законодательства
является одной их нерешенных задач как современной юридической науки, так и законодательных органов государственной власти.
Это в первую очередь вызвано существованием проблемы создания
системы кодификации административного законодательства.
На наш взгляд, кодификация административного законодательства не может быть осуществлена путем подготовки и принятия
единого Административного кодекса. Возможна институциональная
кодификация административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе кодексов. Исходя из
рассмотренных форм кодификации норм административного права
и ныне действующей системы административного права, предлагается следующая система кодификации административного права,
в связи с чем необходимо принятие следующих законов.
По Общей части административного права необходимо принять
следующие нормативные правовые акты.
1. Федеральный закон «О нормативных правовых актах и иных
источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Феде-
рации и муниципальных образований». Это следует сделать целью рас-
крытия концептуальных положений рассматриваемого явления. В нем
необходимо определить понятия нормативного и ненормативного
правовых актов, иных источников права, их виды и формы, порядок подготовки, принятия, опубликования, введения в действие
и прекращения. Издание закона привело бы к установлению баланса между законами и подзаконными актами, между законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальным правотворчеством.
2. Федеральный закон «Об административно-правовом статусе
граждан Российской Федерации». Данный закон важен для реализа-
ции принципа демократизма. Личность человека, его административно-правовой статус — вот одна из качественных составляющих
отбора нормативных правовых актов в данный закон. В нем должны быть в полном объеме представлены институты законодательства, касающиеся основ государственного строя, политических, административных, трудовых, жилищных, информационных прав
граждан и их обязанностей, охраны здоровья, природы, памятников
308
истории и культуры и т.д., в том числе акты (нормативные правовые предписания), касающиеся борьбы с преступностью и другими
правонарушениями.
3. Административный кодекс Российской Федерации. Он должен
объединять наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности, основы построения и деятельности системы
административных органов, в том числе органов исполнительной
власти, типичные правовые формы и методы их деятельности. При
этом необходимо сформулировать общие понятия государственного
управления, исполнительной власти и административно-публичной
деятельности, обозначить ее принципы.
В этом законе следует закрепить общее понятие органа исполнительной власти и обозначить его правовой статус. Необходимо
законодательно определить систему и организационно-правовые
формы федеральных органов исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, иные федеральные органы исполнительной власти), порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Также нужно закрепить общие начала организации и деятельности, виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того,
следует включить положения об основных направлениях (функциях), правах и обязанностях, формах и методах деятельности, ответственности органов исполнительной власти и о взаимоотношениях
органов исполнительной власти с другими органами государственной власти и негосударственными объединениями. Нужно дать понятие государственных учреждений, определить их виды и организационно-правовые формы, порядок создания, реорганизации и ликвидации, правовые основы их взаимоотношений с органами исполнительной власти, в систему которых они входят.
4. Федеральный закон «Об актах государственного управления в Рос-
сийской Федерации». В нем необходимо определить понятия норма-
тивного и индивидуального актов государственного управления, их
виды и формы, порядок подготовки, принятия, опубликования,
введения в действие и отмены. Издание закона привело бы к установлению баланса между законами и ведомственными актами.
В законе следует закрепить классификацию ведомственных и иных
актов государственного управления. Кроме того, следует указать
исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия
актов управления и установление общих требований к процедуре
прекращения действия этих актов.
5. Федеральный конституционный закон «Об административных
судах в Российской Федерации». Конституция Российской Федерации
309
предусматривает наряду с конституционным, гражданским, уголовным также и административное судопроизводство. Становление
еще одной ветви судебной власти — серьезный шаг по пути демократических преобразований в нашей стране. Административные
суды более эффективно смогут обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти, а также защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц.
6. Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Он должен систематизировать административно-процессуальные нормы, характеризующие различные виды административных производств, которые возникают в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных административных органов. В этом законе
следует закрепить единые принципы и правила построения процедурных взаимоотношений между государственными и муниципальными органами и гражданами. Кодекс должен регламентировать
различные административно-правовые режимы: о лицензировании,
о жалобах, об организации и деятельности различных управленческих структур и юрисдикционных органов и др.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. В кодексе следует урегулировать порядок разрешения судами
дел, возникающих из административных правоотношений, например дел по жалобам граждан и юридических лиц на незаконные
действия (бездействия) и решения государственных органов и органов местного самоуправления.
8. Дисциплинарный кодекс Российской Федерации. Необходимость
принятия такого закона вызвана тем, что вопросы дисциплинарной
ответственности государственных служащих, других работников государственных органов, учреждений и организаций, иных граждан
в сфере государственного управления регулируются главным образом ведомственными актами и множеством других. Общие правила
и процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников государственного аппарата отсутствуют.
9. Федеральный закон «Об административном надзоре в Российской Федерации», который должен содержать правовые основы ад-
министративного надзора, определение понятия «надзор». В этом
законе нужно урегулировать порядок осуществления надзора в отношении обычных граждан, индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц в Российской Федерации и документального
оформления его результатов.
10. Федеральный закон «О разграничении предметов ведения и пол-
номочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Îí
распределит масштаб регулятивного воздействия и структурирован-
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]