Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
редь, — четко определенное положение среди других нормативных
правовых актов»1.
Систематизация административного законодательства важна как
для законодателя, так и для граждан. Во-первых, она позволит при
издании новых нормативных правовых актов учесть все действующие административные нормы, ликвидировать противоречия между
ними и отменить устаревшие. Во-вторых, она будет способствовать
уяснению смысла правовых норм и правильному их применению
компетентными органами. В-третьих, она сделает законодательство
доступным для граждан, удобным для пользования.
В целях улучшения организации административного законодательного массива, отдельных административных норм и административно-правовых институтов, приобретения ими внутренней согласованности действующее административное законодательство
необходимо постоянно систематизировать.
Таким образом, под систематизацией административного зако-
нодательства понимается деятельность компетентных государственных органов и органов местного самоуправления, направленная
на упорядочение и совершенствование административно-правовых
норм. В результате систематизации устраняются противоречия между административными правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие административные нормы и создаются новые, адекватно отражающие и закрепляющие отношения в административно-публичной сфере. Нормы административного права
группируются в систему по определенным признакам на научно
обоснованных принципах и сводятся в систематизированные акты
административного права, удобные для практического применения.
Целями систематизации административного законодательства
являются:
• ликвидация пробелов и коллизий;
• повышение уровня регулирования общественных отношений;
• укрепление единства и согласованности правовых норм.
Задача всестороннего упорядочения нормативных административно-правовых актов обусловлена самой природой этого законодательства, тем, что к нему постоянно обращаются широкие круги
граждан, должностные лица, государственные и муниципальные
служащие.
Систематизация административного законодательства является
средством достижения системности административного нормативного правового материала. Системность административного зако-
1
Сивицкий В.А. Систематизация российского законодательства как стратегия
развития российского законодательства // Представительная власть — ХХI век:
законодательство, комментарии, проблемы. 2001. ¹ 1. С. 12.
261
нодательства отражает его качественное состояние, характеризующееся объективным построением на основе научной методологии
и принципах и представляющее собой структуру определенных элементов административного нормативного правового регулирования
в их логической взаимосвязи, упорядоченности, которая соответствует закономерностям развития отрасли и потребностям жизнедеятельности общества и государства.
Систематизация норм административного права является важной проблемой, стоящей перед современной юридической наукой,
и научно обоснованный подход позволит решить вопросы, связанные с проведением систематизации административно-правового
материала, упорядочить и сделать доступным использование источников административного права, будет способствовать дальнейшему
совершенствованию административного законодательства и унификации российского законодательства в данной сфере. Поэтому необходимо законодательно закрепить единый подход к процедурам,
применяемым при систематизации и кодификации норм административного права, а также по вопросам обеспечения системности
административного законодательства.
Технологии систематизации административного законодательства обусловлены формами, в которых она может осуществляться.
Выделяют три основные формы систематизации административного
законодательства: кодификация; инкорпорация; хронологические и те-
матические издания актов.
К видам систематизации административного законодательства
также относят учет нормативных административно-правовых актов
(сбор различными предприятиями и организациями действующих
нормативных административно-правовых актов, их обработка и расположение по определенной системе); консолидацию администра-
тивного законодательства (разработка и принятие более крупных
актов на основе объединения норм различных актов, изданных по
одному вопросу).
В процессе систематизации норм административного права используются такие понятиям, как «система административного права», «система административного законодательства» и «система источников административного права». В связи с этим необходимо
выяснить соотношение данных понятий.
В отечественной юридической науке встречаются разнообразные подходы к определению всей совокупности административноправовых норм. Но в целом ученые занимают позицию выделения
системы права в качестве специфического регулятора общественных отношений. Тезис, согласно которому система права лежит
в основе системы законодательства, не оспаривается в правовой
262
литературе. Система позитивного, юридического права, т.е. признанных государством норм, есть непосредственное содержание
законодательства и его системы1. Система источников права, система права, правовые отношения, правосознание, правовая культура и другие правовые явления входят в понятие правовой системы.
Место и роль системы источников права в правовой системе служат
одним из критериев объединения национальных правовых систем
в более крупные системы или правовые семьи (правовые системы
в широком смысле). При выделении правовых систем особое внимание обращается на иерархию источников права. По признаку доминирования одного или нескольких источников права выделяются
различные правовые системы стран мира.
Отождествление системы права и системы законодательства
ученые объясняют «несовершенством законодательства, невозможностью выделения структурных элементов его системы, ссылкой на
то, что и система права, и система законодательства выражают один
и тот же феномен — право, но с разных сторон — внутренней
и внешней»2.
В силу того что система права отражает систему общественных
отношений, существующую в реальности, и не может строиться по
субъективному критерию людей, она имеет объективный характер.
Система права характеризуется «устойчивостью правовых положений и в то же время не может быть лишена разумного динамизма,
который выражается в изменении, дополнении системы права новыми правовыми институтами, отраслями права»3. Таким образом,
систему права А.И. Бобылев определяет как «обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права,
выражающееся в единстве и согласованности всех действующих
правовых норм и их логическом распределении по отраслям и правовым институтам»4.
Система законодательства представляет собой совокупность источников права, которые являются формами выражения правовых
норм. Указанный выше исследователь сравнивает систему права
с системой законодательства. «Во-первых, если система права — это
совокупность правовых норм, то система законодательства — это
совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм; во-вторых, если система права отражает
1
Ñì.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 2. С. 128—120; Общая
теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М.Н. Марчен-
êî; МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 1998. Т. 2. С. 195.
2
Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. ¹ 2. С. 23.
3
Òàì æå. Ñ. 24.
4
Òàì æå. Ñ. 24.
263
внутреннее строение права, то система законодательства — это
внешняя видимая форма системы права; в-третьих, если система
права носит объективный характер, поскольку отражает состояние
общественных отношений, то система законодательства строится по
иному признаку: в ее формировании значительное место занимает
субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической
практики; в-четвертых, если система права представляет собой совокупность норм права, разделенных по предметному признаку (отраслям права), то система законодательства — это совокупность
нормативных актов, которая строится как с учетом отраслевого
признака, так и без его учета, то есть в одних случаях законодательство издается применительно к конкретной сфере правового регулирования, в других — закон содержит нормы различных отраслей
права»1.
Результатом систематизации законодательства является система
нормативных актов (система законодательства). «Сама постановка
проблемы систематизации законодательства неразрывно связана
с нормативно-правовым содержанием действующих законов и иных
нормативно-правовых актов»2.
Таким образом, системный подход к праву даст возможность
развить систему законодательства и, исходя из принципа объективности, приблизить ее к системе права в плане их соответствия, что
будет способствовать утверждению позитивной тенденции в развитии российского права.
Другие ученые разделяют анализируемые понятия, выделяют са-
мостоятельные основания для построения системы права и системы
законодательства. За более точное, ограничительное употребление
понятия «законодательство» как суммы актов парламента и актов референдума высказывались Н.С. Малеин, С.Л. Зивс, И.Ф. Казьмин,
С.В. Поленина и другие ученые-правоведы3.
Д.Н. Бахрах также считает такое отождествление понятий некорректным: административное законодательство следует понимать
как систему законов, в которых имеются нормы административного
права4. По мнению О.Е. Кутафина, принцип верховенства законов
в системе источников права не позволяет отождествить данную систему с системой законодательства: «Думается, что такое отожествление принижает главенствующую роль закона, не давая ничего
1
Бобылев А.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24.
2
Акимов М.Г. Óêàç. ñî÷. Ñ. 67.
3
Малеин Н.С. Закон и законность // Советское государство и право. 1973. ¹ 5.
С. 27; Çèâñ Ñ.Ë. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33; Казьмин И.Ф., Поленина С.В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989.
¹ 12. С. 7.
4
Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 42.
264
взамен, нарушает строгую иерархию источников права посредством
их нивелирования, стирает грани между законами — актами законодательства и совокупностью иных нормативных актов, делает
бессмысленным выделение категории подзаконных актов»1.
Такая позиция более соответствует мировым стандартам и ценностям западной демократии. Она отвечает смыслу Конституции
Российской Федерации и принципам правового государства. Безусловно, ограничительное понимание законодательства соотносится
с высокими идеалами права, справедливости и законности, но вряд
ли является осуществимым на современном этапе. Возрастание роли закона не привело к уменьшению количества подзаконных актов. Не отрываясь от практики, в постсоветские годы невозможно
исключить из федерального законодательства акты Президента
Российской Федерации, не учитывать неурегулированность многих
сфер социальной жизни, дефицит «законодательного материала».
Содержание Конституции Российской Федерации позволяет включать в федеральное законодательство, кроме законов и указанных
выше подзаконных актов, также отдельные договоры (Федеративный и другие договоры, заключаемые для реализации ч. 3
ст. 5 Конституции РФ). Поэтому для перехода к узкому пониманию законодательства в настоящее время пока нет объективных
оснований.
Как известно, в советской научной литературе преобладало øè-
рокое понимание законодательства как системы актов высших органов власти и управления (А.В. Мицкевич, И.Н. Кузнецов и др.)2, ÷òî
фактически стирало различия между законом и подзаконным актом. Широкое толкование законодательства присутствует в ряде
актов парламента, например в Законе Российской Федерации
о безопасности 1992 г. (ст. 6)3, в Федеральном законе о воинской
обязанности и военной службе 1998 г. (ст. 3)4. Но в официальном
порядке содержание понятия «законодательство» законодателем
пока не определено.
В правовой литературе встречаются и компромиссные позиции.
Н.М. Конин утверждает, что при оперировании понятием «админи-
1
Кутафин О.Е. Указ соч. С. 28.
2
Ñì.: Советское законодательство: пути перестройки / Под ред. А.В. Мицкевича
и А.С. Пиголкина. М., 1989; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти
СССР: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1974. С. 26; Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 338.
3
Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. ¹ 2446-1
(в ред. от 26 июня 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. ¹ 15. Ст. 769.
4
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта
1998 г. ¹ 53-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 13. Ст. 1475.
265
стративное законодательство» для характеристики сложной системы
источников административного права «не следует забывать о некоторой условности столь расширительного использования этого
термина»1. Ю.А. Дмитриев считает, что термин «административное
законодательство» допускает двусмысленное его употребление —
в широком и узком смысле слова, позволяет применять понятие
«административное законодательство» «в смысле всей совокупности
источников административного права (если… не расширять их
спектр за счет административных обыкновений и судебных актов)»
корректным2.
Таким образом, по мнению Ю.А. Дмитриева, «в широком
смысле слова административное законодательство — это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, то есть узком смысле слова — это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли». Поэтому систему источников
административного права можно определить как «взаимосвязанную
совокупность различных нормативных правовых актов, содержащих
нормы административного права»3.
С.Л. Зивс определяет источники права как иерархическую структуру, «то есть выражение разности юридической силы отдельных
видов источников права и связанной с этим предустановленной
соподчиненности источников права в органически цельной системе. При этом коррелятивные отношения внутри системы источников права проявляются в абсолютном верховенстве Конституции по
отношению ко всем нормативным актам и в верховенстве закона по
отношению ко всем иным — нижестоящим в иерархии нормативным правовым актам»4.
На наш взгляд, термин «законодательство» даже при самой широкой его трактовке недопустимо отождествлять с понятием «источники права». Законодательство — важная часть, но лишь часть
системы источников права. В современных условиях представляется
возможным рассматривать понятие «административное законодательство» значительно шире, чем понятие «система законов», хотя
именно они составляют основу законодательства. Административное законодательство как общий комплекс нормативного материала, содержащегося в различного рода источниках, конечно же,
в основном состоит из законов, содержащих нормы административного права. Но нельзя не учитывать того, что в массив административного законодательства как в реально функционирующую
1
Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 80.
2
Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Указ соч. С. 85.
3
Òàì æå. Ñ. 85.
4
Çèâñ Ñ.Ë. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35.
266
в государстве систему актов входят наряду с законами и другие
нормативные правовые акты. Поэтому мы не можем согласиться с
позицией Д.Н. Бахраха, О.Е. Кутафина и других авторов. Законодательство следует рассматривать как комплекс действующих нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные правила
поведения.
Составным элементом системы источников административного
права является система административного законодательства, понимаемая в широком смысле как совокупность всех законов
и подзаконных актов, принимаемых в государстве, а в узком смысле — как упорядоченная совокупность собственно законов. Понятия «законодательство» и «источник права» соотносятся как часть
и целое.
Наиболее значимой формой систематизации является кодификация законодательства, которая включает в себя подготовку и принятие новых актов — кодексов, в которые помещаются как нормы
прежних актов, так и новые нормативные предписания.
Кодификация (позднелат. codificatio, îò ëàò. codex — собрание зако-
íîâ è facio — делаю) является самой сложной и проблематичной формой систематизации административного законодательства. Д.А. Керимов подчеркивал, что в целях создания нового объединенного
законодательного акта в процессе кодификации объединяются и укрупняются связанные между собой нормативные правовые акты1.
По мнению С.С. Алексеева, кодификация представляет собой фор-
нормативное регулирование одного вида общественных отношений
путем создания единого, цельного, внутренне согласованного нормативного правового акта2.
В настоящее время в научной литературе с советского периода
сохранилась традиция рассматривать кодификацию как деятельность по коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативного правового акта.
Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина замечают, что «кодекс как бы
представляет отрасль, служит ее “визитной карточкой”»3.
Кодификация административного законодательства является
одной из центральных проблем современной юридической науки.
На наш взгляд, кодификация административного законодательства —
это деятельность правотворческих органов государства по созданию
1
Ñì: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. С. 34—35.
2
Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷.
3
Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал россий-
ского права. 2003. ¹ 3. С. 48.
267
нового, систематизированного нормативного административноправового акта, осуществляемая на основе общих принципов путем
глубокой и всесторонней переработки действующего административного нормативно-правового массива и внесения в него новых
существенных изменений.
Кодификация норм административного права происходит путем:
• отмены устаревших, противоречивых норм и выработки но-
вых, восполняющих пробелы в правовом регулировании административно-публичной деятельности;
• сведения норм в кодексы по различным административно-
правовым институтам публичного управления;
• создания сводного, унифицированного кодифицировано-
ãî àêòà.
Результатом кодификационных работ могут быть не только кодексы, но и иные нормативные правовые акты, например правительственные и ведомственные. В ходе кодификации норм административного права создаются сводные нормативные административно-правовые акты, содержащие в определенном порядке правовые установления и с максимальной полнотой регулирующие определенную группу вопросов.
Являясь важным организующим и стабилизирующим фактором
для всей правовой системы в силу своих нормативно-системных
свойств, кодифицированные акты способны оказать гораздо большее влияние на систему административного законодательства, чем
акты текущего законодательства. Поэтому в юридической литературе справедливо отмечается, что для приведения системы законодательства в соответствие с системой права кодификация имеет главное значение1.
Результат кодификационной деятельности зависит от многих
факторов: потребности регулирования новых общественных отношений, состояния законодательства, накопленного опыта кодификации, квалификации юридических кадров. Акты, подлежащие кодификации, должны иметь определенную степень разработанности,
обладать качествами, необходимыми для кодификации: единством,
целостностью всех элементов, их расчлененностью, дифференцированностью2.
Другой формой систематизации является инкорпорация законо-
дательства, которая подразумевает подготовку и издание различного рода собраний и сборников нормативных правовых актов.
1
Ñì.: Общая теория государства и права: Академический курс / Отв. ред.
М.Н. Марченко; МГУ. С. 190.
2
Ñì.: Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации //
Советское государство и право. 1971. ¹ 12. С. 34.
268
Инкорпорация административного законодательства — это такая
форма систематизации, при которой нормативные административно-правовые акты объединяются в сборники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, предметном). Но нормативное содержание административно-правовых актов при этом не меняется. При проведении инкорпорации возможно изменение формы изложения отдельных нормативных административно-правовых
актов, но могут вноситься и частичные изменения в содержание
самих актов.
Выделяется официальная è неофициальная инкорпорация административного законодательства. Примером первой может служить
Собрание законодательства Российской Федерации, примером второй являются различные сборники по административному праву,
издаваемые в учебных целях. На государственном уровне в России
инкорпорацией занимаются Министерство юстиции Российской
Федерации, научные организации, специализирующиеся на систематизации различных отраслей права.
Для осуществления такой формы систематизации административного законодательства, как хронологические и тематические из-
дания нормативных административно-правовых актов, необходимо
их опубликование в официальных периодических изданиях (Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и др.). При их опубликовании не проводится
предварительная обработка нормативных административно-правовых актов, они помещаются в соответствии с выбранным критерием отбора: в хронологическом или тематическом порядке, полностью или в выдержках и извлечениях. Эта форма систематизации
норм административного права используется для того, чтобы отследить изменения и дополнения, вносимые в действующие нормативные правовые акты в ходе развития административного законодательства.
Ïîä учетом административного законодательства следует понимать упорядоченную и постоянно пополняемую систему сведений
о нормативных административно-правовых актах, то есть сведения об их принятии, изменении, дополнении, распространении
действия, отмене (утрате силы), опубликовании, вступлении в действие и др.
Обычно учет нормативных административных правовых актов
ведется на бумажных носителях в фондах нормативных правовых
актов либо с помощью компьютерных баз данных правовой информации. Ведение учета в компьютерном режиме в форме баз данных
правовой информации позволяет определить учет как самостоятельную форму систематизации административного законодательст-
269
ва наряду с инкорпорацией и кодификацией. Компьютеризация
права, законодательства сводится прежде всего к систематизации не
актов, как при ручной обработке, а их отдельных элементов (структурных единиц), т.е. предписаний, заголовков, терминов, приложений, перечней и т.п., а также к введениию в существующую систему актов и их предписаний новых элементов с одновременным исключением тех, которые утратили силу.
В то же время можно сказать, что при инкорпорации тексты
нормативных административно-правовых актов и извлечения из них
приводятся в собрании или сборнике по определенной тематической схеме — в хронологическом или алфавитно-предметном порядке. И в компьютерном банке данных точно так же по административному законодательству различные структурные единицы нормативных административно-правовых актов могут быть представлены
(в зависимости от проектных решений автоматизированных информационно-поисковых систем) в любом требующемся пользователю порядке. Таким образом, информационно-правовые потребности современного цивилизованного общества привели к широкому
использованию правовых компьютерных баз данных, а вместе с тем
к правовому регулированию понятия учета.
В настоящее время для проведения аналитических работ в области административного правотворчества и систематизации административного законодательства прежде всего используют поисковые документальные компьютерные системы правовой информации
в рамках общей системы законодательства России. Банки данных
упомянутых систем содержат правовую информацию по административным правовым актам различных уровней, а также по различным видам актов судебной власти, что является необходимым условием при осуществлении учета и обработки административных правовых актов. Информационные базы содержат сведения:
1) по актам системы административного законодательства (законам, актам палат Федерального Собрания Российской Федерации, указам, распоряжениям Президента России, постановлениям
и распоряжениям Правительства России, а также по актам ведомственного нормотворчества, включая акты субъектов Российской Федерации и муниципальных объединений);
2) по актам судебной системы — постановлениям (определениям) Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,
руководящим разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ.
Информационные базы, содержащие акты системы административного законодательства, обязательно должны поддерживаться
в актуальном состоянии. Поэтому форматы документов в базах содержат сведения об изменениях, дополнениях и утрате силы. Наря-
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]