Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 3211 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

сийской Федерации с актами других звеньев исполнительной власти прямо не оговорено. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

В силу иерархичности построения органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Российской Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства России. Это вытекает из смысла ч. 2 ст. 77 Конституции России о единой системе исполнительной власти в России. Но в действительности данное положение не всегда отражается в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации и в деятельности их исполнительных органов. В ч. 2 ст. 43 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закреплено положение о праве Правительства России в пределах своих полномочий координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которое должно служить сочетанию интересов центра и регионов в правотворчестве. Приоритет актов федерального правительства над актами субъектов Российской Федерации должен быть согласован с содержанием ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей республикам, краям, областям и другим субъектам право осуществлять собственное правовое регулирование, которое не может противоречить законодательным и правительственным актам России.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. Нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации как источник административного права — это акт, принимаемый высшим органом исполнительной власти России (Правительством РФ), основанный на законе, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.

2. Наиболее типичными правительственными актами являются постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативными правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства. В форме распоряжений издаются решения по текущим вопросам. Распоряжения — это ненормативные акты, носящие оперативный характер и адресованные узкому кругу исполнителей.

101

В зависимости от используемых правовых способов и средств воздействия на экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и граждан различаются следующие виды нормативных правительственных актов: положения (общие, типовые, временные), уставы (примерные уставы), правила, инструкции, порядки. Особое значение имеет принятие базовых нормативных правовых актов длительного действия, таких как прогнозы, концепции, основные направления развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, федеральные программы, целевые комплексные программы, планы действий (об охране окружающей среды, в экономической сфере) и т.д.

В зависимости от сферы административно-правового регулирования Правительство Российской Федерации принимает следующие виды постановлений: об исполнении федерального бюджета; о проведении единой финансовой, кредитной и денежной политики; регулирующие социально-экономическую сферу и управление федеральной собственностью; о проведении единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и природопользования; об обеспечении законности, прав и свобод граждан; об охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; об обеспечении обороны, государственной безопасности и реализации внутренней и внешней политики; о руководстве и контроле над всеми органами в системе исполнительной власти России и др.

3. В нормативном содержании актов Правительства РФ особенно важна их подзаконность. Правительственные акты не могут противоречить закону, выходить за рамки закона и полномочий издающего его органа, предоставленных ему законом. Подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они в основном направлены на организацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе издание нормативных правовых актов, должно соответствовать закону.

4. В силу иерархичности построения органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов РФ, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства России. Это вытекает из смысла ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в России. Приоритет актов федерального правительства над актами субъектов РФ должен быть согласован с содержанием ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей республикам, краям, областям и другим субъектам право осуществлять собственное правовое регулирование, которое не может про-

102

тиворечить законодательным и правительственным актам Российской Федерации.

5. В целях обеспечения единства видов и содержания нормативных правовых актов Правительства России необходимо унифицировать требования к наименованию нормативных правовых актов, не допускающие множественности наименования одного и того же акта. Для этого необходимо внести изменения в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в плане закрепления права только Правительства на издание нормативных правовых актов в форме постановлений на федеральном уровне.

6. Процедура принятия нормативных правовых актов Правительства не урегулирована в должной мере ни в Конституции России, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Регламенте Правительства России. Поскольку на основании ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство является коллегиальным органом, поэтому его нормативные правовые акты могут и должны исходить только из самого Правительства, а именно приниматься всем составом Правительства РФ. В связи с этим предлагается закрепить данный порядок издания нормативных правовых актов Правительством и внести поправки в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

OKQK=Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−×˛ŁþŁŞš=˛ð²Ş=

½šŠš×˛ÝşÞŞ¼=þ×ł˛ÞþŁ=¦¹−þÝÞ¦²šÝşÞþÐ=ŁÝ˛¹²¦=

Среди источников административного права выделяются ведомственные акты. Предметом нашего рассмотрения будут ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе должностных лиц, действующих от имени этих органов, например Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и действующих от их имени федеральных министров и т.д. Ведомственные акты издаются также административными органами, непосредственно не входящими в систему органов исполнительной власти и осуществляющими внешнюю административно-публичную деятельность, например органы прокуратуры, Счетная палата Российской Федерации, избирательные комиссии всех уровней.

Согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 3141 ни федеральные агентства, ни федеральные службы не впра-

Óêàç Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314 // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945.

103

ве осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следует отметить, что федеральные службы и федеральные агентства широко используют предоставленные им исключения, поэтому можно утверждать, что они осуществляют нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности наряду с федеральными министерствами.

Для нашей страны проблема ведомственных актов традиционно является актуальной. Теме ведомственных нормативных актов уделяли значительное внимание как советские, так и российские исследователи. Эти проблемы разрабатывались в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина,

Ю.А. Тихомирова и др.

В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и поэтому ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя собой сферу регулирования законом. Однако и в современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов также значителен.

Возникновение и действие ведомственных актов обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов: министерств, служб, агентств и иных разновидностей федеральных органов исполнительной власти. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации, законами и указами Президента РФ, положениями, утвержденными Правительством РФ. В их функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов имеются различия.

Нормативные правовые акты, принимаемые названными органами, регулируют внутриорганизационную деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут носить межведомственный и надведомственный характер и регулировать отношения государственных органов, юридических и физических лиц. Такие акты издаются только в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства России и положениями о соответствующих органах.

Ведомственные акты занимают самостоятельную позицию среди остальных нормативных правовых актов России, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов,

Ñì.: Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1968; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1972; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999.

104

актов Президента и Правительства РФ. Они в большей степени, чем другие акты, отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений1. В связи с этим заслуживает пристального внимания их положение среди других нормативных правовых актов.

Следует отметить, что положение ведомственных актов в общей системе нормативных правовых актов России не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном уровнях. В Конституции России отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом.

В то же время на федеральном уровне действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. ¹ 10092. В соответствии с п. 1 указанных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Ведомственный акт как источник административного права — это нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) федеральным органом исполнительной власти или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур и пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, регулирующий осуществление административнопубличной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административноправовые нормы.

Анализ научных взглядов в отношении ведомственных нормативных административно-правовых актов дает возможность выделить специфические признаки данного понятия: 1) ведомственные акты — один из видов нормативных правовых актов; 2) они подзаконны — издаются на основании и во исполнение закона, в соответствии с актами Президента и Правительства РФ, не могут им противоречить; 3) являются формой реализации компетенции фе-

Ñì.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учеб.

пособие. М., 2004. С. 36.

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 (в ред. от 17 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 1997. ¹ 33. Ст. 3895.

105

деральных органов исполнительной власти, при которой проявляется их административно-управленческая функция; 4) имеют такой масштаб применения, который ограничен законным правомочием по реализации той или иной функции министерства и иного федерального органа исполнительной власти; 5) носят вторичный характер, так как они направлены на организацию и реализацию исполнения актов вышестоящих органов, развивая правовое регулирование актов более высокого уровня; 6) вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали, корректируя названный выше механизм правового регулирования; 7) они обязательны к исполнению в той или иной сфере жизнедеятельности государства и общества; 8) характеризуются конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций (акты федеральных органов исполнительной власти разграничивают на акты внутреннего (ведомственного) и внешнего (вневедомственного) действия); 9) если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, то должны пройти государственную регистрацию в Минюсте России и быть официально опубликованными; 10) разнообразны по форме и содержанию, что обусловлено различием в характеристиках самих издающих органов, спецификой компетенции и характером решаемых ими задач, а также объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы; 11) устанавливают, изменяют или отменяют административно-правовые нормы;

12) регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям.

Ведомственные акты — это необходимый элемент механизма правового регулирования. Будучи компонентом механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований. Они осуществляют реализацию требований законов, других нормативных правовых актов, при этом существенно то, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих ведомственных актов.

Ведомственные акты могут регламентировать и внутриведомственные отношения и обеспечивать целый ряд личных, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод граждан. Право министерства или иного федерального органа исполнительной власти на издание акта, а также действие самого акта во времени, по кругу лиц ограничено пределами той функции, во исполнение которой он издан. Место ведомственного акта в иерархической системе источников административного права производно от позиции, занимаемой издавшим его органом управления во вла-

106

стно-правовых структурах. Поэтому он должен быть издан со строгим соблюдением рамок компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти, а его нормы не должны противоречить нормам, обладающим большей юридической силой.

Система ведомственных актов федеральных органов исполнительной власти представляет собой единый комплекс действующих нормативных правовых актов, который разделяется на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, а также от вида и места органов, принимающих нормативные правовые акты, в общей иерархической системе органов государственной власти. Можно выделить отраслевую (горизонтальную) и иерархическую (вертикальную) систему нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Горизонтальная система нормативных правовых актов обусловлена предметом правового регулирования, в которой нормативные правовые акты подразделяются по сферам административно-публичной деятельности (транспорт, связь, образование, здравоохранение, оборона страны и др.).

Вертикальная система предполагает деление нормативных правовых актов по их юридической силе и по принявшим их органам. На основании этих критериев нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти делятся на нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти.

Ведомственные акты разнообразны по своему содержанию и формам. Наиболее распространенной является классификация по виду (форме) ведомственных актов (формально-юридический критерий).

Правильный выбор формы акта является одним из критериев проверки его законности. Издание ведомственного нормативного правового акта определенной формы имеет большое значение для определения обязательности нормы права, ее места в иерархии других норм и связей с ними. Иерархическая система нормативных правовых актов предполагает общность, единство всех разновидностей ведомственных актов1. Но, несмотря на пристальное внимание со стороны исследователей к теме классификации ведомственных актов, проблема продолжает оставаться актуальной областью изучения, поскольку не разрешены вопросы видового разграничения таких актов. Классификация имеет большое значение в выявлении сущности ведомственных актов, рассмотрении специфических черт отдельных групп актов, особенностей их принятия и оформления.

Ñì.: Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Дис. …

êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 2006. Ñ. 99—100.

107

Она способствует более четкому определению требований, предъявляемых к ведомственным актам, помогает совершенствовать порядок издания нормативных правовых актов, способствует осуществлению контроля за соблюдением законности в актах различных видов, обеспечивает научный подход к отбору актов при их систематизации.

Множественность ведомственных нормативных правовых актов затрудняет правильный выбор их формы для решения определенных вопросов. Это вызвано, в первую очередь, отсутствием надлежащего правового регулирования. На законодательном уровне не предусматривается соотношение компетенций федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды ведомственных актов. В большинстве случаев полномочия министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере правотворчества устанавливаются положениями о них, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ и служат юридическим основанием их деятельности.

Как уже говорилось, на федеральном уровне действуют «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые устанавливают требования, предъявляемые к форме этих актов. В частности, в п. 2 данных Правил предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, ин- струкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Кроме этих видов ведомственных актов, издаются и другие: уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и др. Возникает вопрос о правомерности таких актов, поскольку названные Правила такие виды ведомственных актов не предусматривают.

Таким образом, указанные Правила определили перечень ведомственных нормативных правовых актов, предусмотрев шесть их видов. В Правилах также была введена государственная регистрация тех ведомственных актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организации, а также имеют межведомственный характер. Ведет государственный реестр и осуществляет регистрацию актов Министерство юстиции Российской Федерации. Потом эти акты подлежат официальному опубликованию.

Но данные правила не определяют критерии разграничения различных видов нормативных правовых актов, не предусматривают соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих ведомственные акты. В связи с этим указан-

108

ные правила необходимо обновить, и работа в этом направлении уже ведется.

Ввиду недостаточной регламентации вопросов ведомственного регулирования на законодательном уровне федеральными органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов, которые как устанавливают виды издаваемых ими нормативных правовых актов, так и определяют содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов

Поскольку различия видов ведомственных актов не базируются на правовой основе, постольку и на практике отсутствует единообразие в критериях разграничения ведомственных актов. Поэтому наименования ведомственных нормативных правовых актов зачастую избираются произвольно. При этом нередко один и тот же вид ведомственного акта применяется в различных министерствах для оформления разных по содержанию и по порядку издания актов. Ведомственные акты иногда принимаются в формах, прямо запрещенных вышестоящими органами: письмах и телеграммах. Например, Госстрой России издал письмо, назвав его циркулярным, а по наименованию и содержанию это — разъяснение2. Проблемы возникают и тогда, когда правоприменительным актам, в частности указаниям, придается нормативный характер.

Указанные проблемы требуют разрешения. Важно, чтобы каждый из видов ведомственных актов, существующих в настоящее время в правовой системе России, имел не только свое исключительное предназначение, но и индивидуальные характеризующие его признаки, определяющие его предназначение и в значительной степени содержание. Вот почему важно различать ведомственные нормативные правовые акты.

Приказ — самый распространенный ведомственный нормативный правовой акт, право на издание которого принадлежит федеральному министерству как важнейшему административному органу, и другим федеральным органам исполнительной власти. Он прошел проверку временем и является наиболее гибким нормативным правовым актом, применяемым для регулирования различных общественных отношений. Приказы на основе принципа единона-

Например, изданы Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. ¹ 484 (в ред. от 20 сентября 2006 г.). Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Циркулярное письмо «О разъяснениях по применению правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации» от 14 октября 1999 г. ¹ ЛЧ-3555/12 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2000. ¹ 1.

109

чалия могут издаваться министром, его заместителем и другими руководителями федеральных органов исполнительной власти по самому широкому кругу вопросов. Текст приказа состоит, как пра-

вило, из констатирующей и распорядительной частей

. Приказ издается по наиболее важным вопросам деятельности этих органов, обязательные предписания которых распространяются на широкий круг общественных отношений независимо от ведомственной принадлежности и подчиненности и обращены к должностным лицам, государственным органам, юридическим и физическим лицам. Таким образом, приказ может иметь как внутриорганизационный, так и межведомственный и надведомственный характер.

Приказы могут быть нормативными, ненормативными и сме-

шанными.

Нормативные приказы содержат общеобязательные нормы поведения, регулирующие определенные общественные отношения. Они регламентируют наиболее важные вопросы деятельности федеральных органов исполнительной власти: правовое регулирование различных направлений деятельности этих органов; создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в структуру соответствующих органов; принципы, формы, методы и задачи деятельности этих органов.

По нашему мнению, приказ как источник административного права — это нормативный правовой акт руководителя федерального органа исполнительной власти, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.

В зависимости от сферы административно-правового регулирования различают следующие виды нормативных приказов: определяющие организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти2 и подчиненных им органов3; устанавливающие поведение должностных лиц4, юридических и физических лиц; за-

См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 150.

Приказ Рособразования «О внесении изменений в Регламент внутренней организации Федерального агентства по образованию, утвержденный Приказом Рособразования от 9 сентября 2008 г. ¹ 1182» от 9 июля 2009 г. ¹ 763. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Приказ Минэнерго Российской Федерации «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики Российской Федерации» от 21 апреля 2009 г. ¹ 120 // Российская газета. 2009. 10 июня (¹ 104).

Приказ ФМБА Российской Федерации «Об утверждении Перечня должностных лиц Федерального медико-биологического агентства и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» от 22 июня 2009 г. ¹ 461 // Российская газета. 2009. 7 августа (¹ 146).

110

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 3211 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]