Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
диционными источниками административного права следует считать международные акты, содержащие общепризнанные принципы
и нормы международного права, и международные договоры Российской Федерации, внутригосударственные нормативные договоры, а также акты судебного нормоконтроля.
Проведенная классификация источников административного
права выявила основные задачи по совершенствованию законодательства в плане официального закрепления правового положения
нетрадиционных источников административного права и его детальной регламентации.
Сделанный обзор литературы позволяет утверждать в обобщенной форме, что источники административного права могут быть
сведены к трем основным видам: законодательство, нормативные
договоры, акты судебного нормоконтроля. Сразу же заметим, что
отнесение к числу источников российского административного
права нормативных договоров и законодательства бесспорно. При
этом законодательство в настоящем случае понимается в самом
широком плане.
При детальном рассмотрении можно утверждать, что в настоящее время по мере развития рыночных отношений и повышения
регулятивной роли отдельных видов источников права в современной юридической науке (по сравнению с юридической наукой советского периода) круг источников административного права расширился. Это расширение произошло за счет таких источников,
как международные акты, содержащие общепризнанные принципы
и нормы международного права, международные договоры, внутригосударственные нормативные договоры, акты судебного нормоконтроля, акты муниципальных образований, локальные акты.
Данная тенденция обусловлена попыткой изменения имиджа
государства как монопольного производителя позитивного права.
Это явление нельзя характеризовать как сближение «положительного, официального по своей природе права с неофициальным, естественным». Можно говорить лишь о расширении понятия позитивного права1. По мнению некоторых зарубежных исследователей,
разделяющих неопозитивистские взгляды, это расширение позитивного права осуществляется за счет того, что оно «порождается
и обеспечивается не только государственным, но и иным “внешним
авторитетом”», например авторитетом той или иной общественной
среды, от имени которой действуют органы власти2. Такое «расширительное представление о понятии и содержании позитивного
1
Марченко М.Н. Источники права. С. 74.
2
Ñì.: Barry B. Liberal Theory of Justice. L., 1973; Ackerman B. Social Justice in the
Liberal State. N.I., 1980; Harris J. Legal Philosophies. Dublin, 1997; etc.
51
права, о его формах и источниках» в «формально-юридическом
плане» меняет положение государства как монополиста позитивного права. Но «в реальном, практическом отношении» положение
государства не меняется, «поскольку государство, как показывает
многовековой опыт его существования и функционирования, при
любом раскладе сил и “авторитетов той или иной общественной
среды” всегда было и остается почти абсолютной доминантой в процессе формирования и реализации “своего” позитивного права»1.
Отличие бывает лишь в формах и способах (а именно в формах
и источниках) осуществления господства функционирования позитивного права.
В отличие от советского административного права, формировавшегося только на государственной основе, современное административное право, начавшее складываться после принятия Конституции РФ 1993 г., создается и на негосударственной основе. Поэтому вопрос о его формах и источниках решается по-другому. В настоящее время источником позитивного права является не только
государственная воля, но и воля других социальных объединений,
официально причастных к правотворчеству, — воля «авторитетов
той или иной общественной среды»2. Это представители бизнеса,
профсоюзов, общественных организаций и др. Но они, по мнению
М.Н. Марченко, «не имеют решающего значения в процессе формирования позитивного права», так как издаваемые ими акты
(«своеобразные формы позитивного права») «являются лишь дополнением к традиционным, продуцируемым государством формам
этого права». Они создаются «во имя исполнения образуемого государством позитивного права… с позволения… государства»3.
Таким образом, в России в сфере административно-правового
регулирования общественных отношений вследствие увеличения
видов субъектов законотворчества выявилась такая тенденция, как
плюрализация форм (источников) права. Их удельный вес и соотношение служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Необходимо поддерживать их баланс и равновесие,
в рамках которого каждый источник может играть свою созидательную роль.
Сближение современного российского позитивного права с естественным можно рассматривать как гарантию демократических
институтов. При этом нужно отметить, что Конституция России
1993 г. закрепила принцип верховенства основных прав и свобод
человека и гражданина в деятельности всех государственных орга-
1
Марченко М.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 74—75.
2
Òàì æå.
3
Òàì æå. Ñ. 77.
52
нов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Эти
конституционно закрепленные естественные права и свободы человека имеют высшую юридическую силу в системе норм действующего в России позитивного права. Это означает, что в случае коллизий с нормами всех других источников действующего в Российской Федерации позитивного права должны действовать конституционные положения.
Современными российскими учеными в качестве источников
административного права выделяются административно-правовые
идеи и концепции1. Судя по всему, здесь имеется в виду юридиче-
ская доктрина. Она является собирательным обозначением для
сложной и трудноопределяемой области правовых явлений, которые имеют как терминологические, так и концептуальные оттенки.
Доктрина и в наши дни является важным источником права. Эта ее
роль проявляется в том, что именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель. Важна роль
доктрины и в установлении тех методов, с помощью которых толкуют законы. Доктрина может оказывать влияние на самого законодателя, так как он часто лишь выражает те тенденции, которые
установились в доктрине2. Доктрина — это суждения о праве, которые не выводятся непосредственно из юридических норм, но воздействуют на процессы формирования права, а также могут применяться при разрешении каких-либо юридических дел.
Вместе с тем в рамках исследуемой здесь темы необходимо достаточно четко методологически различать, с одной стороны, значение доктрины (включая юридическую науку) для правотворчества,
формирования и развития источников права, и с другой — значение доктрины как самостоятельного источника права, как доктринального права. Первое значение доктрины в праве — это самостоятельная обширная тема исследования. Что же касается второго
значения, оно и составляет предмет настоящего анализа. Если
учесть, что естественным правом называются «общечеловеческие
представления о свободе, справедливости, неотъемлемости прав
человека», которые логически выступают в виде совокупности суждений, т.е. доктрины по нашей терминологии, то оно могло бы выступать источником права, при этом правоприменение должно бы
опираться именно на доктрину, а не на писаные нормы. Анализ
решений Конституционного Суда РФ показывает, что он не обходится буквальным текстом Конституции РФ. Конституционный
Суд иногда кладет в основание своих решений какие-то не выра-
1
Ñì.: Габричидзе Б.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.,
2006. Ñ. 62—64.
2
Ñì.: Давид Р. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В.А. Ту-
манова. М., 1999. С. 106.
53
женные прямо в Конституции правовые суждения. А это позволяет
сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ как особенный, но все же правоприменительный орган воспринимает в качестве источника права для себя не только Конституцию России, но
и то, что мы рассматриваем как правовую доктрину. Иначе говоря,
доктрина является для Конституционного Суда и источником права1.
Если обратиться к Конституции России, то можно также убедиться
в том, что концепция (доктрина) естественного права послужила ее
основным источником. В ст. 2 Конституции РФ говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Упоминание об административном обычае как источнике административного права мы находим у Ю.А. Тихомирова, но примера
он не приводит. Ни в одном из действующих законодательных актов не указано, что этот источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административноправовых норм. По мнению других ученых, правовой обычай нельзя рассматривать в качестве источника административного права:
«Этот запрет обусловливается характером регулируемых административным правом отношений, которые являются публично-властными и требуют совершенно четкой определенной нормативной
регламентации. Использование обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах административного права, не позволяет обеспечить такую нормативную регламентацию»2.
Следует отметить, что иногда в правоприменительной практике
административных органов используются некоторые правовые
обыкновения. Например, в деятельности органов внутренних дел
и некоторых административных органов сложилось правовое обыкновение уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении
протокола об административном правонарушении в самом этом протоколе под роспись. Такой порядок уведомления не предусмотрен
Кодексом РФ об административных правонарушениях, но и не
противоречит его соответствующим положениям. Подобные административные обыкновения подлежат узаконению в виде правовых
норм в соответствующих нормативных правовых актах3. Данная
1
Ñì.: Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федера-
ции: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 47—48.
2
Административное право России: Учебник для высш. учеб. заведений / Под
ред. П.И. Кононова. С. 50.
3
Òàì æå.
54
проблема требует дальнейшего научного осмысления и последующей теоретической проработки.
К числу источников (форм) права принято относить общие
принципы права. При этом имеются в виду главные, исходные положения, на основе которых разрабатываются конституции и другие
законы, а также осуществляется их реализация. Разрабатывая и принимая закон, нужно включать в него принципы добра, справедливости, социальной направленности права. В административноправовой литературе указывалось, что только в случае восприятия
общих принципов (стандартов) правового регулирования будет возможно формирование нового демократического облика российского
административного права, отвечающего интересам человеческого
измерения государственной деятельности и подчинения административных институтов целям создания надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод. Общие
принципы должны найти прямое отражение в новых федеральных
законах в связи с осуществлением систематизации административного законодательства. Особую значимость для административноправовой науки имеет поиск собственных отраслевых принципов
административно-правового регулирования.
Вопрос о международных актах, содержащих общепризнанные
принципы и нормы международного права, и международном договоре как источниках административного права, об их месте и роли
в системе других источников права возник со времени принятия
Конституции России 1993 г. В соответствии с п. 4 ст. 15 «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы». Международными актами регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения. Можно предположить,
что этот тип источников административного права имеет перспективное будущее.
В современной российской правовой системе традиционно самым распространенным источником права признается нормативный
правовой акт. Что касается административного и административно-
процессуального законодательства, то по точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, которые
охватываются общей системой административного права, включают
в себя только законы и развиваются раздельно, но в тесной связи
друг с другом. При этом вторая отрасль почти не развита.
Особенностью административного права является наличие в нем
законов трех видов: статутных, тематических и кодексов. Статутные
законы закрепляют правовое положение органов исполнительной
власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различ-
55
ных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока
в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют Кодекс РФ об
административных правонарушениях и Таможенный кодекс РФ,
содержащие нормы материального и процессуального права и др.
Частично в Арбитражном процессуальном кодексе РФ содержатся
нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений.
Среди источников административного права преобладают подзаконные нормативные административно-правовые акты. Они бывают двух видов:
1) нормативные правовые акты Президента или Правительства
РФ, являющиеся актами управления, содержащие общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждающие правила, регламенты, положения и т.д.
2) нормы права, предназначенные для регулирования какойлибо определенной «частной» ситуации на основе общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.
Потребности регламентации управленческой деятельности государства, основанные на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость детализации тех или
иных административно-правовых норм, содержащихся в Конституции России, международных соглашениях, федеральных и федеральных конституционных законах.
Говоря об административном законодательстве, не следует забывать, что к источникам административного права относятся íîð-
мативные административно-правовые акты, изданные не только органами государственной власти федерального уровня, но и органами
субъектов Российской Федерации, è нормативные административноправовые акты муниципальных образований.
Еще один источник административного права — это союзные
акты органов бывшего СССР. Функционирование данного вида ис-
точников связано с тем, что после распада СССР эти акты продолжают действовать на территории Российской Федерации, если они
не противоречат российскому законодательству. Этот тип источников будет существовать, пока их полностью не заменят новые российские акты.
Расширяется круг ситуаций, когда традиционно ненормативные
юридические акты, например судебные, приобретают нормативное
значение, потому что с их помощью можно признавать неконституционными нормативные административно-правовые акты, что согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ влечет утрату ими юридической силы. Акты правосудия о признании нормативных правовых актов незаконными
56
можно отнести к источникам права в целом и к источникам административного права в частности, причем с позиции как закона, так
и теории права. Анализ действующего законодательства показывает,
что все суды, за исключением мировых судей, наделены полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Суд дает нормативному правовому акту юридическую
оценку на предмет: является ли оспоренный акт незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц. Решение о признании нормативного правового акта незаконным является источником административного права, поэтому оно имеет такую же силу,
как и нормативный правовой акт. В Федеральном конституционном законе (ст. 6) «О судебной системе Российской Федерации»1
от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ указано, что обязательность на территории России постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными
договорами России.
В современной юридической науке роль источника административного права выполняет нормативный договор. Различают его следующие âèäû: Федеративный договор, договор о разграничении
полномочий, соглашения о передачи осуществления части полномочий, публичный договор и др.
Что касается локальных нормативных административно-правовых актов, то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам административного права могут
быть отнесены нормативные правовые акты предприятий, учрежде-
2
ний и организаций
. Но вопрос об отнесении локального акта к ис-
точникам административного права остается до конца не решенным.
В заключение представляется возможным сделать следующие
выводы.
1. Анализ системы источников административного права пока-
зывает, что в советский и постсоветский периоды в том или ином
виде присутствовали все источники позитивного права, при этом
часть из них (нормативный правовой акт, нормативный договор)
официально признавалась государством, а другие (акты судебного
нормоконтроля, доктрина) на определенных этапах фактически существовали, но формально этот факт не признавался.
2. Разнообразие источников административного права России
не может быть искусственным, так как оно опирается на немалое
число объективных факторов, которые обычно суммируются в оп-
1
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Феде-
рации» от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) // СЗ РФ.
1997. ¹ 1. Ñò. 1.
2
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 164.
57
ределенных традициях. Поэтому возникает вопрос: насколько оправданно исключать из поля зрения элементы права, которые относятся
к исторически накопленным ценностям социальной и правовой
культуры России? По существу своему это вопрос о расширении
«палитры» источников административного права в юридическом
смысле как форм объективации юридических норм или, иначе говоря, о признании принципа плюрализма. Согласно данному принципу правовая система не должна искусственно отвергать тот или иной
источник права, а должна исходить из их возможного сосуществования и максимального использования их технической специфики.
3. На наш взгляд, в настоящее время произошло расширение
круга источников административного права за счет таких источников, как международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, и международные договоры,
внутригосударственные нормативные договоры, акты судебного
нормоконтроля.
4. В виду многообразия правовых форм источников современного российского административного права возникает проблема их
классификации. Большинство советских авторов классифицировали
источники административного права либо по видам нормативных
правовых актов, содержащих административно-правовые нормы,
либо по видам органов государственной власти, издающих административно-правовые акты. В современной научно-юридической
литературе существует классификация источников по их территориальному признаку, согласно которой все источники административного права можно разделить на федеральные, федеральнорегиональные, региональные, регионально-местные и местные. На
основании такого критерия, как юридическая сила, выделяются
подсистема законов (подсистемы конституционных и обычных, или
текущих законов) и подсистема подзаконных актов, формирующих
в результате своей взаимосвязи и взаимодействия систему административного законодательства.
Ю.А. Тихомиров разработал оригинальное деление всех источников административного права в зависимости от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм на «собственные источники административного права» и «источники административного права, которые создаются субъектами конституционного и других отраслей права». Р.А. Ромашов предлагает нетрадиционный подход к систематизации и классификации источников
права. В системе источников права в формально-юридическом
ключе он выделяет основные и производные источники, а также
источники первичного и вторичного характера.
58
5. В контексте нашего исследования актуальной является классификация источников административного права на основании
критерия признания традиционности источника административного
права для российской системы источников административного права. По проведенной нами классификации традиционным источником административного права является нормативный правовой акт.
Нетрадиционными следует считать такие источники административного права, как международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации, внутригосударственные нормативные договоры, а также акты судебного нормоконтроля. Данная
классификация источников административного права обозначила основные задачи по совершенствованию законодательства в плане официального закрепления правового положения нетрадиционных источников административного права и его детальной регламентации.
В зависимости от происхождения источники административного
права можно разделить на внутригосударственные (нормативные
административно-правовые акты, внутригосударственные договоры,
акты судебного нормоконтроля) и международные (международные
акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, и международный договор).
6. В Российской Федерации вопросы об источниках права могли бы регулироваться на уровне федерального закона. Учитывая,
что источниками права являются не только нормативные правовые
акты, новый федеральный закон, с нашей точки зрения, должен
называться «О нормативных правовых актах и иных источниках
права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований».
59
·Ý˛Ł˛=O=
Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=
½šŠš×˛ÝşÞ޼=þ׳˛ÞþŁ=łþ¹³Š˛×¹²ŁšÞÞþÐ=ŁÝ˛¹²¦=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=
−ײŁ˛=Óþ¹¹¦¦=
OKNK=ÚšŠš×˛ÝşÞŞÐ=ž˛ðþÞ=ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=Óþ¹¹¦¦=
Нормативные административно-правовые акты (законы и подзаконные акты) являются источниками административного права
России. Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов,
следовательно, источниками административного права являются
как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.
Федеральные законы как источники административного права —
это законы, определяющие систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности
в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или
по отдельным ее направлениям, устанавливающие, изменяющие
или отменяющие нормы административного права.
К наиболее существенным признакам федерального закона как
источника административного права относятся следующие: 1) является нормативным выражением воли народа; 2) издается только
органом законодательной власти; 3) может быть отменен только
принявшим его органом или в некоторых случаях Конституционным Судом РФ; 4) должен соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам и иметь прямое действие,
а по отношению к другим правовым актам обладает наибольшей
юридической силой; 5) принимается в ходе специального законодательного процесса, зафиксированного в Конституции России; 6) характеризуется наибольшей стабильностью своих регуляторов и длительностью существования; 7) содержит нормы, носящие «первоначальный» характер, которые в дальнейшем получают развитие в дру-
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]