Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
ричных, формально-юридических источниках права. Использовать
следует термин «источник административного права», так как он
более соответствует отражаемому им явлению, поскольку источник
административного права, по нашему мнению, является итогом
прямого волеизъявления народа, правотворческой деятельности государства и органов местного самоуправления, согласования воли
нескольких субъектов административного права.
Все источники административного права, вне зависимости от
способа их выражения, регулируют различной важности отношения
в административно-публичной сфере. Проблема выбора внешней
формы права представляется весьма актуальной, поскольку от этого
зависит их юридическая сила, место в системе источников административного права, соотношение с другими нормативными предписаниями. Существует многообразие форм, используемых для внутренней организации административного права, их выражения вовне.
Можно говорить об определенном единстве содержания и формы
административного права, поскольку наиболее важные общественные административно-правовые отношения регулируются законом.
Кроме того, конкретные внешние формы административного права
зависят от уровня развития государственности России.
В процессе определения понятия формы права важно учитывать, что в методологическом плане она неразрывно связана со своей парной философской категорией — содержанием, находится
в тесной диалектической связи и во взаимодействии, т.е. форма
права и его содержание выступают как две стороны одного и того же
явления — права. Содержание нельзя отделять от формы, а форму —
от содержания. Форма права и его содержание как парные категории находятся во взаимной связи и взаимодействии.
Нами впервые предлагается рассматривать источник административного права в формально-юридическом значении, совпадающим не только с одной из форм выражения норм административного права, но и с их изменением, отменой или аннулированием.
Форма административного права указывает, где, в чем содержатся,
изменяются или отменяются административно-правовые предписания, как выражаются и в каком виде представляются обществу.
Изменение содержания административного права в плане отсутствия норм административного права ведет к установлению новой
формы административного права, что, в свою очередь, объективно
приводит к образованию нового вида источника административного
права, как, например, это происходит с актами судебного нормоконтроля как источниками административного права, которые изменяют, отменяют или аннулируют норму(ы) административного
права либо акт в целом.
Содержательная сторона внешней формы (источника) административного права показывает, каким образом государственная власть
21
и органы местного самоуправления создают, признают, объективируют, изменяют, отменяют общеобязательные правила, доводят их
до адресатов. Государство, устанавливая и признавая систему форм
административного права, наделяет их качествами официальности,
предусматривает меры государственной защиты. Внутри системы
источников административного права проявляются сложные связи
иерархии, взаимодополняемости, координации.
Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующие
выводы.
1. До настоящего времени в отечественной юридической науке
отсутствует общепринятое понятие «источник административного
права». Усматривается определенная преемственность в подходах
к определению источников административного права в работах советского и постсовесткого периодов, что проявляется в существовании двух традиций определения источников административного права.
Первая традиция соотносит определение «источник административного права» с нормативным правовым актом, а вторая проявляется
в употреблении понятия «источник права» в формальном смысле.
В то же время определение понятия «источник административного права» претерпело существенные изменения, связанные с интеграционными процессами в мировом сообществе, которые повлекли преобразования, затронувшие российскую правовую систему. Источник административного права стал рассматриваться шире,
чем нормативный административно-правовой акт, содержащий
нормы административного права. Современными учеными он трактуется как официальный документ, устанавливающий, изменяющий
или отменяющий административно-правовые нормы, что позволяет
существенно расширить круг источников административного права
и рассматривать иные формы, кроме нормативного административно-правового акта, в качестве источников административного права
(в частности, акты судебного нормоконтроля, отменяющие неконституционные и незаконные нормы административного права).
2. Источники административного права рассматриваются нами
как используемые государством официально-документальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) административно-правовых норм, исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц
местного самоуправления, иных органов публичного управления,
действующих от имени государства, т.е. Российской Федерации и ее
субъектов или муниципального образования.
3. В связи с проведением системного анализа понятия «источник административного права» и выявленных факторов, влияющих
на образование системы источников российского административного права, нами впервые предлагается изменение ракурса исследова-
22
ния данного феномена. Эта необходимость вызвана вхождением
естественного права в систему современного российского права, что
делает актуальным определение источников административного
права и дальнейшее их изучение с учетом данного обстоятельства.
Представляется, что решение данной проблемы возможно в случае
объективации положений естественного права в формах позитивного права.
4. Являясь одним из базовых понятий теории административного
права, источник административного права имеет большое теоретическое и практическое значение и требует широкого исследования,
позволяющего раскрыть его историческую эволюцию, взаимообусловленность источников административного права и характера правопонимания. В практическом плане четкое представление об источниках административного права создает условия для дальнейшего
совершенствования и повышения эффективности правотворческой,
правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов и органов муниципального самоуправления.
5. Актуальность проблемы соотношения формы и источника
административного права в современной юридической науке обусловлена новым характером взаимоотношений позитивизма и естественно-правовых взглядов на сущность права. Поскольку положения естественного права объективируются в формах позитивного
права, этот факт, на наш взгляд, является ключевым в решении
приведения источников естественного права и позитивного права
к общему знаменателю. Кроме того, публично-властный характер
регулируемых административным правом отношений требует четкой нормативной регламентации, закрепленной в нормах позитивного права. Объективированная в определенной форме норма административного права становится общеобязательной, а ее реализация обеспечивается средствами государственного воздействия.
6. В административно-правовой науке термин «источник административного права в юридическом смысле» является распространенным в смысле соотнесенности с нормативным правовым актом,
в котором содержатся административно-правовые нормы. Ученыеадминистративисты, оперируя данным понятием, указывают, что
они имеют в виду не силу, придающую праву общеобязательное
значение, а форму, способ выражения права. Эта традиция была
заложена учеными советского периода, рассматривавшими источник права в узком, формально-юридическом, значении и тем самым сводившими его к понятию формы.
7. Несмотря на то что понятие «источник права» имеет много
значений, обусловленных различными факторами, влияющими на
правообразовательный процесс, понятие «источник российского
административного права» осознается только в одном значении —
23
формально-юридическом, рассматриваемом с точки зрения позитивного права. Это объясняется тем фактом, что характер регулируемых административным правом отношений, которые являются
публично-властными, не допускает многозначного толкования. Поэтому для решения проблемы предлагается считать «форму» и «источник административного права» тождественными понятиями, поскольку речь идет о вторичных, формально-юридических, источниках права, и использовать термин «источник административного
права», так как он более соответствует отражаемому им явлению.
8. Форма права в методологическом плане неразрывно связана
со своей парной философской категорией — содержанием, находится с ним в тесной диалектической связи и во взаимодействии.
По нашему мнению, источник административного права в формально-юридическом значении следует рассматривать совпадающим
не только с одной из форм выражения норм административного
права, но и с их изменением, отменой или аннулированием. Форма
административного права указывает, где содержатся, изменяются
или отменяются административно-правовые предписания, как выражаются и в каком виде представляются обществу. Изменение содержания административного права в плане отмены норм административного права ведет к установлению новой формы административного права, что, в свою очередь, объективно приводит к образованию нового вида источника административного права. Примером
могут служить акты судебного нормоконтроля как источники административного права, которые изменяют, отменяют или аннулируют норму (нормы) административного права либо акт в целом. Изменение, отмена или аннулирование норм административного права определяет соответствующее содержание административного
права и объективирует новую форму административного права —
постановление суда, что приводит к необходимости официального
признания со стороны государства нового вида источника административного права в соответствующей содержанию форме.
NKOK=Ô¦¹²šý˛=¦¹²þ₣Þ¦ðþŁ=¹þŁ×šýšÞÞþłþ=
×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
Представляется правильным проводить соответствующий анализ
системы источников административного права в нескольких аспектах: во-первых, с точки зрения состава источников; во-вторых,
в плане соотношения источников права по юридической силе;
в-третьих, на основе разделения субъектов правового волеизъявления; в-четвертых, в аспекте перспективности использования исторически сформировавшихся источников права, приемлемости отдельных источников права в административно-правовой системе
Российской Федерации.
24
В административном праве исторически сложилась своя система
источников, обусловленная предметом и методами правового регулирования и зависящая от особенностей государственного развития.
В первые годы советской власти для российского государства были
характерны следующие виды источников права: нормативные правовые акты, правосознание, обычай, судебные акты. Вопрос об источниках права был поставлен в связи с переходом политической
власти в России в руки Советов. Начался процесс переосмысления
традиций права и привлечения его на службу нуждам пролетарского
государства. Желание создать новое социалистическое право привело к утверждению неприемлемости взгляда буржуазной юридической науки на источники права1.
С развитием российской государственности источники административного права изменялись и трансформировались по форме
и содержанию. Система источников советского административного
права состояла из Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик; законов и постановлений Верховного Совета
СССР, союзных и автономных республик; указов и постановлений Президиума Верховного Совета, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик; совместных постановлений
ЦК КПСС и Совета министров СССР; постановлений Советов министров союзных и автономных республик; приказов и инструкций
министерств и ведомств; решений и распоряжений местных советов
и их исполнительных органов; приказов, инструкций руководителей
государственных предприятий и учреждений.
Источники современного российского административного представляют обширную и разнообразную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов. Учитывая сложность изучаемого явления,
по мнению многих ученых, исследование должно опираться на системный подход, обусловленный объективным свойством изучаемой
материи, который поможет глубоко и разносторонне познать как
внешние, так и внутренние связи между источниками административного права. Использование системного подхода предполагает
при рассмотрении форм права подходить к ним не как к отдельно
взятым правовым институтам, а как к целостной системе, состоящей из взаимосвязанных и взаимодействующих структурных элементов, характеризующихся наличием системообразующих связей:
«Системность форм (источников) позитивного права изначально
“заложена” в самой природе и в их характере как правовых феноменов, существующих и функционирующих не отдельно, а тем более — не изолированно друг от друга, в тесной взаимосвязи и взаи-
1
Ñì.: Кечекьян С.Ф. Советское социалистическое право и его источники.
Ñ. 165—183.
25
модействии друг с другом. В силу этого наиболее адекватным и эффективным подходом к их познанию… будет системный подход»1.
Если исходить из принципа системности, система источников
административного права в качестве частной единицы (подсистемы) наряду с системами источников других отраслей права входит
в качестве структурного элемента в общую систему источников
(форм) национального (внутригосударственного) права. В свою
очередь, административное право в качестве частной системы источников права может подразделяться в зависимости от конкретных видов формирующих его источников права на две подсистемы:
законодательных актов; актов, исходящих от различных исполнительно-распорядительных органов, регламентирующих общественные отношения, которые составляют предмет данной отрасли
2
.
В Конституции Российской Федерации закреплены определенные принципы системы источников административного права, делающие возможным построение демократического и правового государства и соблюдение прав человека.
Первым принципом является признание и закрепление в Консти-
туции России прав и свобод человека как высшей ценности, защита
которых становится обязанностью государства (ст. 2). Это значит,
что любой закон и иной акт государственной власти могут считаться правомерным только при условии обеспечения и соблюдения ими прав человека и гражданина. А указание на обеспечение
прав человека правосудием возводит эти права в ранг, равнозначный закону.
Таким образом, права человека и гражданина по Конституции
России — это основа законов, их смысла и содержания, а значит,
источник конституционности тех или иных положений законов.
Второй принцип состоит в закреплении за Конституцией России
и федеральным законодательством верховенства на всей территории
страны (ч. 2 ст. 4). Этот принцип отражен и в ч. 1 ст. 15, указы-
вающей на высшую юридическую силу и прямое действие Конституции РФ. Все законы или иные правовые акты, принимаемые в России, не могут противоречить Конституции. Вопрос о верховенстве законов определяется с учетом особенностей разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и общего принципа приоритета международного права перед правом внутригосударственным.
Третий принцип означает множественность источников права —
явление, характерное для всех отраслей права, в частности для ад-
1
Ñì.: Марченко М.Н. Источники права. С. 99.
2
Òàì æå. Ñ. 9—10.
26
министративного права. Функции управления реализуются многими звеньями государственного механизма. Поэтому нормативные
правовые акты, являющиеся источниками административного права, издаются многими органами государства, что обусловливает
множественность источников административного права.
Разнообразие источников административного права детерминировано многогранностью предмета отрасли и универсальностью метода правового регулирования, разнообразием и большим числом
административных, управленческих отношений, необходимостью
своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной
власти. Действительно, государственно-управленческое воздействие
имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества, императивный характер правового воздействия задействован
повсеместно, за исключением тех сфер, где действуют другие принципы правового регулирования.
Источники административного права образуют «иерархичную
замкнутую систему, включающую только официально (юридически)
признанные виды источников, установленные Конституцией России, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации»1. О.Е. Кутафин указывал, что «каждый источник… права представляет собой созданную или санкционированную государством
определенную типовую правовую форму»2. В «условиях множественности» источников административного права важно, чтобы соблюдалось единство государственного руководства: нормативные
правовые акты, являющиеся источниками административного права, не должны противоречить друг другу. Такое единство нормативных правовых актов — источников административного права —
может быть обеспечено правовым закреплением пределов ведения
соответствующих органов государства и подчинением актов нижестоящих органов актам органов вышестоящих.
О.Е. Кутафин отмечал: «Множественность источников… права
вместе с тем определяет характерное для организации и деятельности
федеративного государства сочетание централизованного и единообразного правового регулирования… с децентрализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных и местных органов государственной власти и органов местного
самоуправления»3. Рассматривая систему источников административного права, заметим, что в первую очередь она включает нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти
1
Кутафин О.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 23.
2
Òàì æå. Ñ. 23.
3
Òàì æå.
27
федерального уровня, а также республик, областей, автономных
округов, автономной области, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В пределах ведения России и ее полномочий, по предметам совместного ведения России и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
образуют единую систему исполнительной власти России. Это означает, что акты федеральных органов исполнительной власти по
соответствующим вопросам являются, безусловно, обязательными
для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, в части исполнительного правотворчества в сфере
административного права установлен приоритет федеральных нормативных правовых актов. Но данные правила, однако, не «спасают» систему источников административного права от проблем, связанных в том числе с различного рода злоупотреблениями своими
нормотворческими полномочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также с дублированием или противоречивостью норм на
различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод
граждан, другими обстоятельствами.
Таким образом, множественность форм выражения административных норм проявляется в существовании и развитии таких нормативных решений, как Конституция России, федеральные законы
и иные законы, подзаконные акты, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Четвертый принцип предполагает многоуровневый характер ис-
точников административного права современной России, ò.å. иерархичность. По утверждению С.Л. Зивса, иерархическая структура
есть выражение разности юридической силы отдельных видов источников права и связанной с этим предустановленной соподчиненности источников права в органически цельной системе1. Иерархический характер источников современного права выражается
в том, что структурные элементы — формы (источники) — занимают в ней строго определенное, обусловленное их юридической силой и социальной значимостью место2. Поэтому источники административного права, составляющие систему, расположены в зависимости от их юридической силы в иерархическом порядке.
При этом следует отметить, что в системе источников административного права иерархическая структура не является абсолютно
жесткой, как, собственно, во всех реальных системах. Иерархия
1
Çèâñ Ñ.Ë. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35.
2
Шебанов А.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 197—200.
28
сочетается с большей или меньшей автономией нижестоящих уровней по отношению к вышестоящим. Здесь используются присущие
каждому уровню возможности самоорганизации. Это проявляется,
например, в отсутствии жесткой иерархии между источниками
российского права и международными договорами России, которые в зависимости от способа выражения согласия на их обязательность для России будут размещаться на различных иерархических уровнях.
В.А. Толстик полагает, что иерархия источников права — «это
обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой
форме и проявляющееся во взаимных связях расположение источников права на соответствующих уровнях вертикальной структуры
законодательства»1. Он выделяет следующие признаки иерархии
источников права: 1) иерархия — это свойство (атрибут) системы
источников права; 2) иерархия представляет собой подчинение источников нижестоящего уровня источникам вышестоящего уровня;
3) иерархия проявляется во взаимных связях, существующих между
источниками, расположенными на различных уровнях; 4) иерархия
обусловлена определенной совокупностью факторов, посредством
которых теоретически обосновывается необходимость придания
одним актам (их видам) более высокой юридической силы, чем другим; 5) иерархия выражается посредством особых правовых форм,
благодаря которым теоретически обоснованный приоритет становится нормативно закрепленным; 6) иерархия представляет собой
размещение (расположение) источников права на различных уровнях вертикальной структуры законодательства2.
В современной литературе доминирующей является точка зрения, в соответствии с которой основным фактором, определяющим
юридическую силу нормативных правовых актов и их место в иерархической структуре законодательства (в широком смысле слова),
является иерархия государственных органов и их правотворческая
компетенция. Влияние иных факторов рассматривается либо как
второстепенное, дополнительное, либо как исключение. Юридическая сила каждого источника административного права зависит от
места и роли издающих их органов. Таким образом, иерархическая
структура выражает степень юридической силы различных видов
источников права в целом и источников административного права
в частности. Исходя их этого принципа одни источники и соответственно их виды (федеральные законы, указы Президента России,
постановления Правительства России и пр.) обладают большей
юридической силой, чем другие. Поэтому в случае возникновения
1
Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Дис. … д-ра юрид. наук.
Н. Новгород, 2002. С. 53.
2
Òàì æå.
29
коллизий между ними преимущество всегда оказывается на стороне
первых по сравнению с последними.
По мнению В.А. Толстика, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются: 1) степень
непосредственности выражения воли народа; 2) степень общности
(абстрактности) норм права; 3) значимость (важность) регулируемых общественных отношений; 4) кодифицированный характер акта;
5) делегирование нормотворческих полномочий; 6) надведомственный
характер компетенции (для актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации); 7) совместное нормотворчество1.
Особенностью «иерархической лестницы» административного
права является то, что соподчиненность актов вышестоящих органов и актов нижестоящих органов не сводится к упрощенной схеме.
Кроме связей прямого подчинения, между актами различной юридической силы устанавливаются также связи координации, взаимодополнения2, «детализации содержания актов вышестоящих органов в актах нижестоящих органов и др.»3. Иерархичность построения системы административного права обусловливает «внутреннюю
взаимозависимость» различных видов ее источников. Это выражается в том, «что отмена вышестоящего, “базового” акта влечет за
собой утрату силы целых групп нижестоящих актов»4.
Для иерархии источников административного права, как и для
источников права вообще, характерны следующие черты: 1) юридическая сила каждого источника права зависит от того, какое место
в системе государственных органов занимает орган, издающий этот
акт, т.е. иерархия нормативных правовых актов определяется иерархией соответствующих государственных органов; 2) акты нижестоящих органов должны находиться в строгом соответствии
с актами вышестоящих органов, а все они вместе взятые и каждый
из них в отдельности должны соответствовать Конституции Российской Федерации; 3) акты вышестоящих и нижестоящих органов
не должны подменять друг друга; т.е. вышестоящий орган не вправе
брать на себя разрешение вопросов, которые входят в компетенцию
нижестоящих органов; 4) наиболее важные общественные отношения должны быть урегулированы в законодательном порядке; 5) акты
нижестоящих органов могут быть изменены или отменены только
органами, их издавшими, или вышестоящими органами.
1
Толстик В.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 58—59.
2
Ñì.: Тлембаева Ж.У. Проблемы иерархии нормативных правовых актов: Авто-
реф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2001. С. 17—19.
3
Марченко М.Н. Источники российского права. С. 13.
4
Кутафин О.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]