Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
действие ограничивается территорией муниципального образования; 3) издаются органами и должностными лицами местного самоуправления; 4) предмет их регулирования — вопросы местного значения; 5) устанавливают, изменяют или отменяют общеобязательные для исполнения на всей территории конкретного муниципального образования нормы административного права; 6) официально
признаются государством; 7) субъект издания и адресат правового
акта местного самоуправления располагаются близко; 8) регулируют
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или
по отдельным ее направлениям.
Возможность принятия населением (референдумом), органами
местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов по вопросам местного
значения закреплена Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации,
законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, специальными законами субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко подразделяет муниципальные акты на нормативные и ненормативные (индивидуальные). Но легального определения этих актов закон не содержит.
Муниципальный акт представляет собой решение, которое либо
устанавливает или изменяет общеобязательные правила (нормативный правовой акт), либо имеет индивидуальный характер (индивидуальный правовой акт — акт применения права), либо регламентирует внутриорганизационные вопросы (локальный правовой акт).
С.И. Чащина считает, что муниципальный нормативный правовой акт — это «решение по вопросам местного значения или по
вопросам осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом
местного самоуправления и (или) должностным лицом местного
самоуправления в определенном порядке и в пределах их правотворческих полномочий, документально оформленное, обязательное
для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее либо отменяющее нормы права — общеобязательные правила, рассчитанные на многократное применение и адресованные неопределенному кругу лиц»1.
Индивидуальный муниципальный правовой акт, по мнению
С.И. Чащиной, представляет собой «официальный, письменный,
обязательный для исполнения документ органа или должностного
1
Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов: Дис. … канд. юрид.
наук. Хабаровск, 2006. С. 42.
161
лица местного самоуправления, принятый в рамках его компетенции и содержащий индивидуальное предписание, рассчитанное на
однократное применение, устанавливающее, изменяющее или отменяющее права и обязанности конкретного лица (лиц) либо относящийся к конкретной жизненной ситуации»1. Под локальным муниципальным правовым актом С.И. Чащина понимает «принятый
(изданный) в определенном порядке официальный письменный
документ органа местного самоуправления или его руководителя,
содержащий нормативное предписание длительного действия, регулирующее внутреннюю деятельность соответствующего органа муниципального образования и распространяющий свое действие на
всех работников данного органа»2.
Нормативный правовой акт местного самоуправления и локальный муниципальный правовой акт являются источниками административного права. Индивидуальные акты источниками права не
являются.
В качестве положительного момента Федерального закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. следует назвать закрепление четкой системы муниципальных правовых актов. Так, в него
не только было введено понятие «муниципальный правовой акт»,
но и включена специальная глава «Муниципальные правовые акты», в которой установлена система муниципальных правовых актов. Кроме того, в Законе были: закреплены полномочия органов
и должностных лиц местного самоуправления по их принятию/изданию (ст. 43); определен круг вопросов, составляющих содержание устава муниципального образования, порядок его принятия, урегулированы вопросы регистрации уставов; закреплен порядок реализации решений, принятых путем прямого волеизъявления
граждан; отрегулированы вопросы реализации права правотворческой инициативы; регламентированы вопросы вступления в силу
муниципальных нормативных правовых актов; установлен порядок
отмены и приостановления действия муниципальных нормативных
правовых актов.
Представляется, что такая унификация не понижает уровня гарантий самостоятельности местного самоуправления, а напротив,
является необходимым условием упорядочения правотворческих
отношений муниципального уровня. Но в Федеральном законе от
6 октября 2003 г. четко не отграничены виды муниципальных правовых актов, постольку отсутствует соотношение вида акта и его
формы. Формы муниципальных правовых актов установлены федеральным законодателем в соответствии с субъектом их принятия,
вне зависимости от их вида.
1
Чащина С.И. Указ. соч. С. 43.
2
Òàì æå. Ñ. 42—43.
162
Законодательно урегулированы и вопросы юридической охраны
этих правовых актов. Общие принципы административной ответственности закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях. На основании ст. 193.3 неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме,
а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, изданных в пределах их полномочий, влечет наложение штрафа в размере до 20 минимальных
размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 202 КоАП РФ такие
дела рассматриваются районными судами.
Нормативные правовые акты местного самоуправления занимают определенное место в системе российского законодательства.
Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, привело
к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления: 1) федеральное законодательство (Конституция России, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов Российской Федерации (конституции и уставы, законы, нормативные правовые акты
органов исполнительной власти); 3) нормативные правовые акты
местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).
Органы местного самоуправления могут принимать только те
виды нормативных правовых актов, которые предусмотрены для
них Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и уставом муниципального образования, принятым в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В каждом отдельном муниципальном образовании складывается
своя система нормативных правовых актов. Это обусловлено тем
обстоятельством, что местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и собственные нормативные правовые
акты. Законодательно закреплена правотворческая компетенция
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления. Общие
принципы организации местного самоуправления, содержащиеся
в федеральном законодательстве, являются базой для объединения
всех муниципальных образований России. На территории одного
субъекта Российской Федерации муниципальные образования объе-
163
диняют нормативные положения, закрепленные законами данного
субъекта. А своя нормотворческая деятельность муниципального
образования объективно обусловливает своеобразие системы нормативных правовых актов данного муниципального образования.
Конституцией России гарантировано право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Обязательным является только требование федерального закона
сформировать выборный представительный орган местного самоуправления.
Как уже было сказано, на основании Федерального закона от
6 октября 2003 г. виды нормативных правовых актов, принимаемых
органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются данным законом и уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В результате органы местного самоуправления принимают различные виды нормативных правовых актов. При этом более высокое
положение занимает устав муниципального образования, далее идут
решения выборного представительного органа, а затем — акты
иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормативные правовые акты местного самоуправления можно
классифицировать по различным основаниям: по функциональному
назначению, форме, субъекту издания, юридическим свойствам,
юридической силе, предмету правового регулирования, содержанию
акта, характеру содержащихся в нем правовых предписаний, порядку принятия, вступления в силу, юридической силе, характеру действия акта и др.
По функциональному назначению различают первичные и вторичные, учредительные и обычные акты. Первичные нормативные правовые акты местного самоуправления излагают свои правила
поведения, принятые в соответствии с нормотворческой компетенцией органа или должностного лица местного самоуправления
(в частности, положения об иных не указанных в законе органах
и должностных лицах местного самоуправления определяющие их
собственную компетенцию, функции). Вторичные акты издаются
«вслед» за общими нормами, содержащимися в законе, для их конкретизации с учетом местных условий. Содержание этих актов предопределено содержанием общих норм.
По юридическим свойствам различают нормативные и ненормативные правовые акты. Нормативные правовые акты местного самоуправления содержат общеобязательные правила поведения по
предметам ведения муниципального образования. Устав муници-
пального образования — основной нормативный правовой акт местного самоуправления. Он содержит нормы права, регулирующие
164
важные общественные отношения в сфере жизни местного общества, связанные с решением вопросов местного значения. Нормативными могут быть как решения представительного органа, так и постановления главы местной администрации. Распоряжения же, как
правило, носят оперативный характер.
Но некоторые полномочия органов местного самоуправления
реализуются путем применения права: предоставление, изъятие земельных участков в соответствии с законодательством, выдача разрешений на снос, возведение построек, привлечение к ответственности в соответствии с административным законодательством и др.
Для этого органами и должностными лицами местного самоуправления издаются ненормативные (индивидуальные) акты. Они носят
персональный характер и не содержат правовых норм, то есть имеют конкретного адресата, рассчитаны на однократное применение,
направлены на разрешение конкретной ситуации.
По субъекту нормотворчества выделяют: акты непосредственного волеизъявления местного населения и акты органов и должностных лиц местного самоуправления. К нормативным правовым актам, принимаемым непосредственно населением, относятся решения: местного референдума, выборов, схода (собрания) граждан.
Нормативные правовые акты местного самоуправления различаются по форме, которая устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Решение вопросов местного значения осуществляется при помощи издания нормативных административно-правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, которые
имеют комплексный характер. По сфере административно-правового
регулирования можно выделить следующие виды нормативных правовых актов муниципальных образований, регулирующие: создание
органов администрации муниципальных образований; охрану общественного порядка, окружающей среды; организацию пожарной
безопасности; обеспечение благоустройства, санитарного благополучия; создание условий для досуга и массового отдыха; охрану
культурного наследия; организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей
на водных объектах, охрану их жизни и здоровья и т.д.
Выделяются следующие виды правовых актов местного самоуправления: устав муниципального образования, решение схода (собрания) граждан, решение местного референдума, решение представительного органа самоуправления, постановления и распоряжения
главы муниципального образования, распоряжения и приказы
165
иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального
образования.
Устав муниципального образования является основным учредительным нормативным правовым актом местного самоуправления,
так как с его утверждением связывается юридическое признание
существования муниципального образования. Иные нормативные
правовые акты местного самоуправления имеют характер обычных
нормативных правовых актов. Это многочисленные решения, постановления местных представительных и исполнительных органов.
Устав — это своеобразная местная конституция, включающая
в себя основные нормы, регулирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления1. Он определяет систему, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и компетенцию в решении
вопросов местного значения. В нем закрепляются виды, порядок
принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления.
2
Статья 7 Устава города Кирова
устанавливает структуру органов и выборных должностных лиц местного самоуправления г. Кирова, которую составляют: представительный орган муниципального образования (городская Дума); глава муниципального образования (глава г. Кирова, который является председателем городской
Думы); исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования (администрация г. Кирова, которую возглавляет глава
администрации города); контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата г. Кирова). В ч. 8 ст. 29 Устава
указано, что органы администрации города могут создаваться в форме управлений, отделов, комитетов и др., возглавляемых руководителями (начальниками управлений, заведующими (начальниками)
отделами, председателями и др.). Глава 4 Устава регламентирует
деятельность городской Думы, глава 5 определяет статус и полномочия главы г. Кирова, глава 6 посвящена администрации муниципального образования.
В ч. 1 ст. 11 Устава города Кирова закреплена система муниципальных правовых актов, которую образуют: Устав г. Кирова; решения, принимаемые населением на местном референдуме; постановления и распоряжения главы муниципального образования (главы города); решения городской Думы; распоряжения городской
1
Ñì.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.,
1999. Ñ. 143.
2
Решение Кировской городской думы от 29 июня 2005 г. ¹ 42/19 «Об Уставе
Муниципального образования “Город Киров”» (в ред. от 30 августа 2005 г.) //
Вятский край. 2005. 13 июля. ¹ 130.
166
Думы; постановления и распоряжения главы администрации города; приказы руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города; предписания контрольно-счетной палаты города; распоряжения председателя контрольносчетной палаты города. Устав города Кирова и оформленные в виде
нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе
муниципальных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 11). Нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования и не должны противоречить Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам России, Уставу Кировской области, законам Кировской области, иным нормативным
правовым актам Кировской области, настоящему Уставу и решениям, принятым на местном референдуме (ч. 3 ст. 11).
В ч. 10 ст. 22 Устава говорится о том, что решения городской
Думы являются нормативными правовыми актами. В ч. 6 ст. 28 указано, что глава города Кирова издает постановления по вопросам
местного значения и распоряжения по вопросам организации работы городской Думы, однако об их нормативности не упоминается.
В ч. 4 ст. 29 закреплено право главы администрации издавать по
вопросам своего ведения постановления и распоряжения, но об их
нормативности и юридической силе ничего не сказано. Статья 52
устанавливает ответственность органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
В ст. 27 Устава города Калуги1 указано, что должностными лицами городского самоуправления являются городской голова, председатель Думы, заместитель председателя Думы, председатели рабочих органов Думы, главы администраций округов, должностные
лица Управы (городской голова, его заместители и другие лица, наделенные по должности организационно-распорядительными полномочиями, перечень которых устанавливается правовым актом
Думы — ст. 56), контрольно-счетной палаты Калуги и Управления
делами Думы. Высшим должностным лицом городского самоуправления (главой муниципального образования) является городской
голова. В главе 4 Устава говорится о статусе, компетенции Думы по
вопросам местного значения, в главе 5 указана компетенция городского головы, глава 6 содержит основные положения об Управе
и конкретизирует ее компетенцию. Управа является постоянно действующим исполнительным органом городского самоуправления,
осуществляющим исполнительно-распорядительные функции. Дея-
1
Устав муниципального образования «Город Калуга» от 13 января 1999 г. ¹ 40 //
Калуга Вечерняя. 1999. 18 января.
167
тельностью Управы руководит городской голова, все органы и подразделения Управы находятся в его подчинении городского головы (ст. 49).
Принятый постановлением городской Думы Устав города Калуги в ст. 16 закрепляет систему правовых актов Калуги, которую составляют решения, принимаемые городским референдумом, правовые акты Думы и правовые акты Управы. В указанной статье также
говорится, что правовые акты Калуги могут носить нормативный
и индивидуальный характер. Статья 12 фиксирует положение, согласно которому Устав является основным нормативным правовым
актом Калуги и имеет высшую юридическую силу по отношению
к другим правовым актам города.
Согласно ст. 60 Устава, к нормативным правовым актам Думы,
являющимся источниками административного права, относятся:
Устав, Регламент Калуги, положения, правила, программы, а также
постановления, которые утверждают или изменяют перечисленные
акты либо сами устанавливают правовые нормы. В этой же статье
указано, что виды правовых актов Думы, имеющих индивидуальный характер, устанавливаются актом Думы, принимаемым в соответствии с настоящим Уставом.
К нормативным правовым актам Управы относятся постановления городского головы. Виды правовых актов Управы, имеющих
индивидуальный характер, устанавливаются городским головой
(ст. 61). В ст. 63 Устава говорится, что основания и виды ответственности Думы и городского головы перед государством устанавливаются федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
Глава 3 Устава города Твери1 посвящена органам и должностным
лицам местного самоуправления. Так, в Уставе определены: в ст. 30 —
компетенция Тверской городской Думы, в ст. 37 — полномочия
главы г. Твери, в ст. 42 — компетенция администрации г. Твери.
Согласно ст. 28 Устава Твери, в структуру органов местного самоуправления входят: Тверская городская Дума — представительный
орган муниципального образования; глава г. Твери — высшее должностное лицо муниципального образования, которое исполняет по
должности полномочия председателя Тверской городской Думы
(ст. 36); администрация г. Твери — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; глава администрации
г. Твери (ст. 40). Структура администрации города утверждается
Тверской городской Думой по представлению главы администрации
г. Твери. Полномочия и порядок деятельности структурных подразделений администрации г. Твери определяются положениями об
1
Устав города Твери от 23 июня 2005 г. б/н (в ред. от 3 декабря 2008 г.) // Вече
Твери. 2005. 17 августа. ¹ 10.
168
этих подразделениях, утвержденными главой администрации города (ст. 39).
Глава 6 Устава регулирует издание муниципальных правовых
актов г. Твери. В систему муниципальных правовых актов г. Твери
входят: Устав Твери; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и правовые акты Тверской городской Думы, в том числе решения; постановления и распоряжения
главы г. Твери; постановления главы администрации Твери; распоряжения заместителей главы администрации г. Твери, приказы руководителей структурных подразделений администрации г. Твери
(ч. 1 ст. 59). В ч. 2 ст. 59 закреплено, что Устав г. Твери и решения,
принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных нормативных правовых
актов. Иные муниципальные нормативные правовые акты не должны им противоречить.
Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается самим представительным органом или населением. Устав подлежит государственной регистрации в органах
юстиции в порядке, установленном законом субъекта Российской
Федерации, и вступает в силу после его официального опубликования. Основанием для отказа в его регистрации является его противоречие федеральным и региональным законам. На основании
Гражданского кодекса РФ (ч. 1 ст. 51) данные государственной
регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления, который
еще не создан.
Так как законодатель придает решениям местных референдумов
(сходам граждан) высшую юридическую силу в муниципальном образовании (наряду с уставами муниципальных образований), то решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан) могут
быть оформлены только в виде нормативного правового акта. На
основании ч. 3 ст. 43 федерального закона от 6 октября 2003 г.
представительный орган муниципального образования наделяется
правом принимать нормативные правовые акты, локальные правовые акты и акты индивидуального характера, но форма всех видов
актов представительного органа муниципального образования —
решение, например: решение Верхошижемской районной Думы Кировской области «Об утверждении “Регламента Верхошижемской
районной Думы”» от 17 марта 2006 г1. Регламент Верхошижемской
1
Решение Верхошижемской районной Думы Кировской области «Об утверждении “Регламента Верхошижемской районной Думы Кировской области”» от
17 марта 2006 г. (в ред. от 1 февраля 2008 г.). Документ опубликован не был //
СПС «Консультант Плюс».
169
районной Думы является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок деятельности, правила и процедуру работы
представительного органа муниципального района. В качестве примеров можно еще привести решение Кикнурской районной Думы
Кировской области «О порядке опубликования правовых актов
органов местного самоуправления» от 21 февраля 2005 г. ¹ 2281,
решение Котельничской городской Думы Кировской области «Об утверждении правил организации и проведения массовых публичных
мероприятий на территории города Котельнича» от 26 ноября 2003 г.
¹ 512, решение Верхнекамской районной Думы Кировской области
«Об утверждении положения “О порядке создания, реорганизации,
ликвидации муниципального образовательного учреждения и о порядке утверждения устава муниципального образовательного учреждения”» от 9 июля 2008 г. ¹ 25/1883, решение Советской районной
Думы Кировской области «Об утверждении стандартов качества
предоставления бюджетных услуг» от 30 сентября 2005 г. ¹ 44.
В соответствии с ч. 4 и 6 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. главы муниципальных образований принимают правовые акты местного самоуправления в виде постановлений è распо-
ряжений. Так, глава местного самоуправления — председатель представительного органа — издает локальные правовые акты в форме
постановлений и индивидуальные акты в форме распоряжений;
глава муниципального образования, являющийся главой местной
администрации, наделен правом издавать нормативные правовые
акты в форме постановлений и локальные акты в форме распоряжений, глава местной администрации по должности издает нормативные правовые акты в форме постановлений и локальные правовые акты в форме распоряжений. Таким образом, одно и тоже
должностное лицо — глава муниципального образования — федеральным законом наделяется правом принимать в одной форме
1
Решение Кикнурской районной Думы Кировской области «О порядке опубликования правовых актов органов местного самоуправления» от 21 февраля 2005 г.
¹ 228 // Сельские огни. 2005. 3 марта (¹ 27).
2
Решение Котельничской городской Думы Кировской области «Об утверждении
правил организации и проведения массовых публичных мероприятий на территории города Котельнича» от 26 ноября 2003 г. ¹ 51 (в ред. от 27 марта 2007 г.).
Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
3
Решение Верхнекамской районной Думы Кировской области «Об утверждении
положения “О порядке создания, реорганизации, ликвидации муниципального
образовательного учреждения и о порядке утверждения устава муниципального
образовательного учреждения”» от 9 июля 2008 г. ¹ 25/188. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
4
Решение Советской районной Думы Кировской области «Об утверждении стандартов качества предоставления бюджетных услуг» от 30 сентября 2005 г. ¹ 4.
Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]