Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
разные виды актов: в одном случае постановлениями являются локальные акты, в другом — нормативные правовые акты1.
Примерами нормативных административно-правовых актов,
принимаемых главами администрации, являются: постановление
главы администрации Ступнинского муниципального района Московской области «Об утверждении порядка рассмотрения обращений граждан в администрацию Ступнинского района» от 5 мая 2003 г.
¹ 10982, постановление главы администрации Куменского района
Кировской области «Об утверждении порядка проведения оценки
соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества» от 27 сентября 2005 г. ¹ 813, постановление главы администрации Фаленского района Кировской области
«О порядке организации и проведения массовых мероприятий в
районе» от 14 марта 2005 г. ¹ 154, постановление главы администрации Подосиновского района Кировской области «Об утверждении
положения о порядке утверждения уставов муниципальных образовательных учреждений» от 18 марта 2009 г. ¹ 425, постановление
главы администрации Кирово-Чепецкого района Кировской области
«Об утверждении правил приема граждан в муниципальные общеобразовательные учреждения Кирово-Чепецкого района» от 10 января 2008 г. ¹ 26.
Согласно ч. 6 ст. 43 Федерального закона ¹ 184-ФЗ глава местной администрации может издавать постановления местной администрации (например, постановление администрации города Кирова «Об установлении тарифов на горячую воду в муниципальном
1
Чащина С.И. Указ соч. С. 44.
2
Постановление главы администрации Ступнинского муниципального района
Московской области «Об утверждении порядка рассмотрения обращений граждан в администрацию Ступнинского района» от 5 мая 2003 г. ¹ 1098-п. Документ опубликован не был // СПС «Законодательство России. Служба спецсвязи
и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области».
3
Постановление главы администрации Куменского района Кировской области
«Об утверждении порядка проведения оценки соответствия качества фактически
предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества» от 27 сентября 2005 г.
¹ 81. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
4
Постановление главы администрации Фаленского района Кировской области
«О порядке организации и проведения массовых мероприятий в районе» от 14
марта 2005 г. ¹ 15 // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».
5
Постановление главы администрации Подосиновского района Кировской области «Об утверждении положения о порядке утверждения уставов муниципальных образовательных учреждений» от 18 марта 2009 г. ¹ 42. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
6
Постановление главы администрации Кирово-Чепецкого района Кировской
области «Об утверждении правил приема граждан в муниципальные общеобразовательные учреждения Кирово-Чепецкого района» от 10 января 2008 г. ¹ 2.
Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
171
образовании “Город Киров”» от 25 февраля 2009 г. ¹ 570-П1). В ч. 7
ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. указано, что иные
должностные лица местного самоуправления издают распоряжения
и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом
муниципального образования. Под распоряжениями здесь понимаются локальные правовые акты, а под приказами — индивидуальные правовые акты. Распоряжения могут содержать нормы административного права и являться источниками административного
права. Например, распоряжение администрации города Кирова
«Об утверждении “Положения о порядке организации и проведении массовых культурно-просветительских, театрально-зрелищных
и рекламных мероприятий в городе Кирове”» от 31 августа 2004 г.
¹ 47892, распоряжение комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами г. Нижнего Новгорода ¹ 545
«Об утверждении инструкции о порядке списания пришедших
в негодность основных средств муниципальной собственности» от
22 апреля 2002 г.3.
Органами и должностными лицами местного самоуправления
могут издаваться инструкции, временные инструкции, правила, вре-
менные правила, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, планы, типовые договоры, программы
и др., которые также относятся к самостоятельным видам нормативных правовых актов, используемых и органами государственной власти.
Источниками административного права являются следующие
нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. Устав муниципального образования как основной нормативный правовой
акт определяет статус муниципального образования; регламент является правовым процессуальным актом, регулирующим порядок
работы представительного органа; решение местного референдума
1
Постановление администрации города Кирова «Об установлении тарифов на
горячую воду в муниципальном образовании “Город Киров”» от 25 февраля 2009 г.
¹ 570-П. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
2
Распоряжение администрации города Кирова «Об утверждении “Положения
о порядке организации и проведении массовых культурно-просветительских,
театрально-зрелищных и рекламных мероприятий в городе Кирове”» от 31 августа 2004 г. ¹ 4789 // Бюллетень правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров». 2004. 18 октября (¹ 21).
3
Распоряжение комитета по управлению городским имуществом и земельными
ресурсами г. Нижнего Новгорода «Об утверждении инструкции о порядке списания пришедших в негодность основных средств муниципальной собственности» от 22 апреля 2002 г. ¹ 545 // СПС «Законодательство России. Служба
спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России
по Кировской области».
172
èëè схода, постановление главы муниципального образования —
это нормативные правовые акты или акты, имеющие общее значение, направленные на развитие отношений муниципальной демократии, обеспечение правопорядка, охрану законных прав и интересов граждан; распоряжение и приказ главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц местного самоуправления являются актами применения права или организации деятельности местной администрации; положение — это нормативный
правовой акт, определяющий структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности органов, их структурных подразделений; инструкция и правила — это нормативные правовые акты, подробно регламентирующие определенный вид деятельности.
Систему нормативных правовых актов местного самоуправления
можно назвать микромоделью, в основном копирующую принципы
и системные связи правовой системы государства в целом.
Акты местных органов должны соответствовать федеральным
и региональным законам, указам Президента России и постановлениям Правительства России. Они могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде. Законодательно закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае принятия ими актов, нарушающих
Конституцию РФ, конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, федеральный закон, закон субъекта федерации или устав
муниципального образования. Органы прокуратуры имеют право
осуществлять надзор за соблюдением законности в деятельности
самоуправления и их должностных лиц.
Таким образом, нормативные правовые акты местного самоуправления занимают определенное место в системе российского
законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского
государства, привело к образованию трех уровней нормативных
правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
принимаются для решения публичных вопросов в сфере осуществления муниципальной власти, которые называются вопросами местного значения. Вопросы местного значения являются не только самостоятельной сферой правового регулирования, но и элементом единых для различных уровней публичной власти предметов ведения.
В заключение можно сформулировать следующие выводы.
1. Муниципальный нормативный административно-правовой
акт — это официальный письменный документ, принятый в установленном порядке населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного само-
173
управления для регулирования вопросов местного значения или по
вопросам осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, признаваемый
и охраняемый государством, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
нормы административного права.
Муниципальный акт представляет собой решение, которое либо
устанавливает или изменяет общеобязательные правила (нормативный правовой акт), либо имеет индивидуальный характер (индивидуальный правовой акт — акт применения права), либо регламентирует внутриорганизационные вопросы (локальный правовой акт).
2. Виды нормативных правовых актов, принимаемых органами
и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
и уставом муниципального образования в соответствии с законом
субъекта Российской Федерации. В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права
принимать законодательные акты, они действуют на их основе.
В результате органы местного самоуправления принимают многообразные виды нормативных правовых актов.
По юридическим свойствам различают нормативные и ненормативные правовые акты. По сфере административно-правового регулирования можно выделить следующие виды нормативных правовых актов муниципальных образований, регулирующие: создание
органов администрации муниципальных образований; охраны общественного порядка, окружающей среды; организации пожарной
безопасности; обеспечения благоустройства, санитарного благополучия; создания условий для досуга и массового отдыха; охраны
культурного наследия; организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб;
осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей
на водных объектах; охраны их жизни и здоровья и т.д.
По форме выделяются следующие виды правовых актов местного самоуправления: устав муниципального образования, решение
схода (собрания) граждан, решение местного референдума, решение
представительного органа самоуправления, постановления и распоряжения главы муниципального образования, распоряжения и приказы иных органов и должностных лиц местного самоуправления,
предусмотренных уставом муниципального образования.
174
Глава муниципального образования наделяется правом принимать в одной форме разные виды актов: в одном случае постановлениями являются локальные акты, в другом — нормативные правовые акты. Распоряжение является актом применения права или
организации деятельности местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям
уставом муниципального образования. Под распоряжениями здесь
подразумеваются локальные правовые акты, а под приказами —
индивидуальные правовые акты. Эти акты могут иметь нормативный характер.
Органы и должностные лица местного самоуправления могут
издавать инструкции, временные инструкции, правила, временные
правила, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, планы, типовые договоры, программы
и др., которые также относятся к самостоятельным видам нормативных правовых актов, используемых и органами государственной
власти. Положение — это нормативный правовой акт, определяющий структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности муниципальных органов, их структурных подразделений; инструкция
и правила — это нормативные правовые акты, подробно регламентирующие определенный вид деятельности органов муниципальных
образований.
3. Правотворческая деятельность муниципальных образований
основана на конституционных началах, на их основе действующее
федеральное законодательство устанавливает базу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том
числе и уровня самих муниципальных образований. Однако правовая регламентация указанных вопросов не лишена недостатков.
Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. отсутствует четкое
соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого
разными муниципальными органами и должностными лицами,
и его формы, поскольку формы муниципальных правовых актов
устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Представляется
необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные
и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо
выстроить по юридической силе, выделив в конце иерархической
лестницы локальные акты.
В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представи-
175
тельного органа и актам, принятым на референдуме, придать форму
решения, а нормативным правовым актам главы муниципального
образования, главы местной администрации — форму постановления.
Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в форме распоряжений, а индивидуальные правовые акты всех должностных лиц
местного самоуправления — в форме приказов. Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить
его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по
России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов.
Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля
на уровне местного самоуправления.
Такие положения, а также порядок подготовки, принятия,
опубликования, введения в действие муниципальных нормативных
правовых актов и их прекращения следует закрепить в федеральном
законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации». В целях создания единой и согласованной системы муниципальных нормативных правовых актов в указанном законе предлагается установить следующую модель нормативных административно-правовых актов органов муниципальных образований, которая в зависимости от юридической силы актов представляется нам
следующей.
Устав муниципального образования как источник административного права — это основной нормативный правовой акт муници-
пального образования, определяющий его статус, регулирующий
наиболее общие правовые основы организации и осуществления
административно-публичной деятельности, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Решение как источник административного права — это нормативный правовой акт, принятый на референдуме, или акт представительного органа муниципального образования, регулирующий
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или
по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий
или отменяющий нормы административного права.
Устав муниципального образования и решение, принятое на
референдуме обладают равной юридической силой. Ступень ниже
занимают решения представительного органа муниципального образования.
Положение как источник административного права — это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый главой му-
176
ниципального образования или главой местной администрации,
регламентирующий правовой статус, структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи того или иного органа муниципального образования или его части, определяющий полномочия, компетенцию данного органа, в общих чертах закрепляющий
права и обязанности должностных лиц этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Постановление как источник административного права — это
нормативный правовой акт главы муниципального образования или
главы местной администрации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или по отдельным ее
направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
нормы административного права.
Юридическая сила иных нормативных правовых актов муниципального образования зависит от положения органа или должностного лица муниципального образования, их издавших.
Инструкция как источник административного права — это нормативный правовой акт, издаваемый органами муниципального образования в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного
или муниципального органа или с целью осуществления детального
регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Правила как источник административного права — это нормативный правовой акт, издаваемый органами муниципального образования, содержащий процедуру осуществления отдельных видов
деятельности этих органов, их должностных лиц в административно-публичной сфере, последовательность и содержание такой деятельности, а также порядок действий по реализации и исполнению
соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Распоряжение как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый всеми органами и
должностными лицами местного самоуправления, регулирующий
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или
по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий
или отменяющий нормы административного права.
Приказ представляет собой индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый всеми должностными лицами муниципального образования на основе и во испол-
177
нение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере. Приказ не имеет нормативного характера, поэтому не является источником административного права.
4. В Законе «О нормативных правовых актах и иных источниках
права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований» следует закрепить виды нормативных правовых актов, которые могут принимать различные органы
муниципальных образований, и иных источников права, их юридическую силу и соотношение между собой, порядок принятия и толкования нормативных правовых актов, основные требования к юридической технике.
5. Юридическая сила ведомственных актов больше, чем сила
актов местного самоуправления. Правовые акты местного самоуправления могут как подчиняться ведомственным актам, так и существовать независимо от них, подчиняясь непосредственно закону, указам Президента России, постановлениям Правительства России. Часть ведомственных актов не вступает в соотношение с актами местного самоуправления, так как регулирует такие сферы общественной жизни, которые не пересекаются со сферой местного
самоуправления: космическая деятельность, ядерная экономика,
таможенные отношения и др. Ведомственные акты, изданные по
вопросам, которые переданы для исполнения органам местного самоуправления, обязательны для их исполнения. Например, делегированные государственные полномочия по ведению воинского учета, записи актов гражданского состояния на территории муниципального образования осуществляются в соответствии с законом,
а также ведомственными инструкциями органов внутренних дел.
PKPK=Èþð˛ÝşÞŞš=Þþ×ý˛²¦ŁÞŞš=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþJ−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=
В результате реформы российского административного законодательства в регулировании общественных отношений усилилось диспозитивное начало, что привело к необходимости решения проблемы открытия простора процессам саморегулирования и самоуправления в обществе. Это должно расширить сферу локального регулирования и сузить сферу централизованного регулирования общественных отношений.
Локальные акты представляют собой достаточно большой массив в составе административно-правовых актов. Они принимаются
в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов федерации, органах местного самоуправления, первичных структурных ячейках — организациях, учрежде-
178
ниях и на предприятиях — в качестве регулятора множества организационных, финансовых и других вопросов.
Локальные акты занимают низшую ступень в иерархии административно-правовых актов.
В современной юридической науке правовая природа и сущность локального акта изучена пока недостаточно. Термин «локальный» имеет латинское происхождение (от locas, localis) и в переводе
означает «место», «местный». В словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». В теории права локальными нормативными правовыми актами называются «юридические документы, содержащие
нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях
различных форм собственности и ведомственной подчиненности»1.
Можно сказать, что локальные нормативные правовые акты — это
предписания, регулирующие внутреннюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий.
Мы будем рассматривать локальные нормативные административно-правовые акты, которые принимаются преимущественно
в органах исполнительной власти, местного самоуправления, иных
государственных организациях, учреждениях, предприятиях, «где
непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса». Тем
не менее они сходны с подобными актами в смешанных, кооперативных и иных организациях. Некоторые авторы фактически отождествляют понятия «локального» и «корпоративного» нормативного акта, понимая под локальными нормативными актами «нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения, организации и регулирующие их внутреннюю
жизнь... Они издаются администрацией для решения своих внутренних вопросов и распространяют свое действие только на членов
данного ограниченного коллектива людей»2.
Согласимся с М.А. Маргулисом, который основное отличие локального нормативного правового акта от корпоративного нормативного акта увидел в том, что первый из них принимается обычно
во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей
юридической силой (как правило, законодательного акта), в котором содержится указание на необходимость (возможность) принятия такого акта. Нормы же, содержащиеся в корпоративном акте,
обычно регулируют специфические отношения в корпорации, отношения, возможность регулирования которых не предусмотрена
правовыми нормами в нормативных правовых актах, либо указание
1
Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. С. 317.
2
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 295.
179
на такую возможность дается в наиболее общем виде (к примеру,
регламенты различных спортивных объединений)1.
На наш взгляд, локальный нормативный административно-право-
âîé àêò — это принятый во исполнение нормативного правового
акта, обладающего большей юридической силой, в органах исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организациях, учреждениях, на предприятиях в установленном порядке акт,
предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее
направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
нормы административного права локального действия.
Издание локальных нормативных административно-правовых
актов предусмотрено российским законодательством. Например,
в ст. 13 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля
1992 г. ¹ 3266-12 предусматривается принятие устава и иных локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного
учреждения. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от
21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ3 предоставляет возможность издания
локальных нормативных правовых актов — правил пожарной безопасности на конкретных предприятиях, в учреждениях, организациях, а также инструкций по действиям в случае пожара и т.д. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ4 установил право принятия локальных актов, которые бы регулировали деятельность по
размещению заказов для нужд в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения. В п. 2.4 приказа Минрегиона Российской Федерации от 26 мая 2006 г. ¹ 59 «Об утверждении Служебного распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации»5 указано, что при поступлении гражданина на
гражданскую службу в Министерство гражданский служащий дол-
1
См. подробнее: Маргулис М.А. Основные направления нормотворческой дея-
тельности в области спорта // Юридическая мысль. 2005. ¹ 4. С. 22—31.
2
Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. ¹ 3266-1
(в ред. от 17 июля 2009 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. ¹ 30. Ст. 1787.
3
Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ
(â ðåä. îò 22 èþëÿ 2008 ã.) // ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 35. Ñò. 3649.
4
Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля
2005 г. ¹ 94-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. ¹ 30 (ч. 1). Ст. 3105.
5
Приказ Минрегиона Российской Федерации «Об утверждении Служебного
распорядка Министерства регионального развития Российской Федерации» от
26 мая 2006 г. ¹ 59 // Бюллетень нормативных федеральных органов исполнительной власти. 2006. ¹ 29.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]