Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования
С.С. Сулакшин, М.Ю. Погорелко, И.В. Репин
Источники и основания
государственных политик
в России
Москва
Научный эксперт
2010
УДК 321:340.13(066)
ББК 66.033.141
C 89
Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В.
C 89
Источники и основания государственных политик в России. Моно-
графия — М.: Научный эксперт, 2010. — 224 с.
ISBN 978-5-91290-104-1
В работе, продолжающей актуальные исследования Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (научный руководитель — доктор политических наук В.И. Якунин), рассмотрены некоторые теоретико-методологические вопросы формирования
государственной политики. Введено понятие «источники и основания
государственной политики» как управленческая практика. Разработана
специальная методология проектирования актов государственной политики программно-доктринального типа, предложен законопроект о
системе нормативных и ненормативных правовых актов в Российской
Федерации.
Для государственных управленцев, субъектов права законодательной
инициативы, политиков, общественных деятелей, научных работников, а
также для всех интересующихся проблемами формирования и реализации государственной политики.
ISBN 978-5-91290-104-1
2
УДК 321:340.13(066)
ББК 66.033.141
© Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования, 2010
Содержание
Введение ........................................................................................... 5
Глава 1. Теория и методология формирования
и реализации государственных политик ............................... 7
1.1. Государственная политика как управленческая
категория .................................................................................... 7
1.2. Политические и правовые формы существования
государственных политик в Российской Федерации .... 11
1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых
и политических документов государственного
управления ............................................................................... 20
1.4. Цели, ценности и принципы формирования
государственных политик как управленческих
практик ...................................................................................... 22
1.5. Базовые понятия в системе формирования
и реализации государственных политик .......................... 30
Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы
формирования и реализации государственных
политик ...................................................................................... 36
2.1. Актуальность задачи и выбор методов
исследования ........................................................................... 36
2.2. Формы правовых и политических документов,
определяющих направления государственных
политик в России .................................................................... 37
2.3. Содержание правовых и политических документов,
определяющих направления государственных
политик в России .................................................................... 74
2.4. Нормативно-политические и нормативно-правовые
формы источников и оснований государственной
политики ................................................................................... 92
2.5. Основные проблемы проектирования,
формирования и реализации государственных
политик ..................................................................................... 98
3
Глава 3. О модернизации системы формирования
и реализации государственных политик в России ........... 114
3.1. Конституирование двух форм источников
государственных политик в российском праве ............114
3.2. Политико-управленческие аспекты формирования
и реализации государственных политик ........................ 122
3.3. Проект Федерального закона«О правовых актах
в Российской Федерации» .................................................. 126
3.4. Пояснительная записка к проекту федерального
закона «О правовых актах в Российской
Федерации» ............................................................................ 182
3.5. Типовой макет федерального закона об общей
(специальной) доктрине государственной политики
в соответствующей сфере общественных отношений
и документов, прилагаемых к законопроекту ............... 186
Заключение .................................................................................. 191
Литература ................................................................................... 193
4
Введение
Предлагаемая нашему читателю работа является результатом
проведенного Центром проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования исследования междисциплинарной проблемы, находящейся на стыке правовой и политической наук. Речь идет о создании достаточно жестких
нормативных форм задания содержания и управления практической реализацией государственных политик в России и одном
из путей их совершенствования. Правовое пространство при
этом представляется не только как пространство форм воплощения, но и как пространство источников и оснований государственных политик как управленческих практик. Кроме правовых, в пространстве государственных политик действуют еще
практические и традиционные или политические источники и
основания. Итак, вопрос поставлен о нормативно-правовых и
нормативно-политических источниках и основаниях государственных политик. Очевидно, что оба этих класса источников и
оснований тесно связаны один с другим, а также, что в российской практике говорить об упорядоченности, прозрачности и
общественной согласованности государственных политик пока
затруднительно.
Структура исследования, таким образом, состоит из постановки задачи, выбора методов исследования, анализа задающих
государственные политики форм, выявления объективно существующих взаимосвязей политических и правовых форм задания
государственных политик и отдельных правовых, политических
и управленческих решений в современных российских условиях.
В итоге предлагаются правовые решения, направленные на конституирование обновленной системы формирования и реализации государственных политик в Российской Федерации.
Авторы выражают благодарность за предоставленные материалы и помощь в процессе работы над монографией Е.С. Сазоновой и Н.А. Хаванскому.
5
Авторы будут признательны за замечания и предложения, в
том числе и дискуссионного характера. Их следует направлять по
адресу:
107078 Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5.
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования. Генеральному директору С.С. Сулакшину.
Тел./факс: (495) 981 57 03 (04).
Е-mail: frpc@cea.ru.
Интернет-портал: <www. rusrand.ru>.
6
Глава 1. Теория и методология
формирования и реализации
государственных политик
1.1. Государственная политика как управленческая категория
В работе, цель которой — исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует
уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в
различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным,
что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения
Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной,
стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход
мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей
разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение
базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.
Под государственной политикой в нашей работе понимается
совокупность ценно стей и целей, государственно-у правленческих
мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации
государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.
Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся
действий и решений, как это часто понимается в традиционной
политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция,
конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.
1
.
1
Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007.
7
Заметим, что «совокупность» целей и мер — это еще далеко не
процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если ктото захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе
нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на
практике проводить на системной основе политику не сможет.
«Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.
Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде
всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и
его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов
и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося
инструментария государственного управления и его дефицита,
а также достаточности нормативного регулирования указанных
вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно
определение реального исходного состояния объекта управления
и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий
во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах
(Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).
И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из
желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов),
внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения
регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования.
В программно-доктринальных документах все указанные на
рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.
В предложенной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей
корректировки (или рефлексивности к текущим результатам)
8
Государственно-управленческие
документы:
– послание Президента;
– указ;
– закон;
–доктрина;
– программы;
– акты управления;
документы
и программы
Пакетирование
в интегрирующие
– пропаганда и воспитание;
– духовная подготовка
и мобилизация
(аппеляция к менталитету)
,
,
Мониторинг
(анализа)
Рис.1. Топология государственной политики, как управленческой практики
Ц
9
государственной политики. Возражая против исключительно
институционального целеполагания (реформа ради реформы) и
устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем возможность идентифицировать проблемы. Причем под последними понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявленных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может
быть проведена только на втором этапе, лишь после определения
ценностного поля.
Управление требует определенности в части субъектов и объектов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под
инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые
основания государственных управленческих действий, под ресурсами — административные, природные, материальные, финансовые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия
и политические возможности.
В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и
действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой
акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны
быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов —
программная составляющая программно-доктринальных актов.
Уровень государственно-управленческих документов — от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской
Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.
Сформированный именно так пакет управленческих документов должен быть реализован. Весьма целесообразна до этого момента так называемая априорная верификация решений
(обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается
предусмотреть умозрительно все возможные последствия предлагаемых решений, но они могут быть и масштабными и нежелательными. Необходима проверка, которая должна проводиться
с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне
традиционно, но и математических моделей. Например, в США
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]