Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
В целях реализации программы реабилитации были приняты
девять подзаконных нормативных правовых актов, в том числе
регулирующие порядок разработки таких программ. Закон предусматривает содержание программ реабилитации, но список достаточно мал и содержит всего семь пунктов, тогда как у ФЦП —
одиннадцать. Например, отсутствует пункт о критериях оценки
реализации программы.
Программа развития определена в Федеральном законе от
20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», как комплексная система целевых ориентиров
социально-экономического развития Российской Федерации и
планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Предусмотрено принятие трех
программ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную
перспективы. Несмотря на это, не приняты программы на долгосрочную перспективу (только концепция), да и другие программы
стали приниматься только с 2001 г. Во исполнение закона были
приняты, например, «Программа социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)», «Программа социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)», «Программа социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу
(2002–2004 годы)».
Закон определил лишь самые общие черты будущих программ.
Их принятие оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации. Интересно, что Закон устанавливает обязательность содержания только для программ среднесрочного развития.
При этом анализ существующих среднесрочных программ показывает, что по своему содержанию они очень напоминают концепции, т. к. тоже не содержат никаких механизмов реализации.
43
Закон о поддержке предпринимательства
определил федеральные программы развития субъектов малого и среднего
предпринимательства как нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. В них определяются перечни
43
СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4006; № 43, ст. 5084; 2008, № 30, ст. 3615, ст. 3616; 2009,
№ 31, ст. 3923; № 52, ст. 6441.
61
мероприятий, в том числе для отдельных категорий субъектов
малого и среднего предпринимательства, с указанием объема и
источников их финансирования, результативности деятельности
федеральных органов исполнительной власти, ответственных за
реализацию указанных мероприятий. Однако ни одного такого
акта Правительством Российской Федерации пока не принято,
хотя Закон вступил в силу с 2008 г.
Программа. Последним видом программ являются одноименные акты. Эти акты принимаются на всех уровнях власти от Президента Российской Федерации до органов исполнительной власти. Правовое регулирование и дефиниция отсутствуют.
Содержание и дефиниции программ ничем не отличаются от
государственных программ, федеральных программ, зачастую и
концепций. Всего принято около 100 таких актов, хотя в последнее время их стало меньше. Совершенно непонятно зачем нужны
такие программы, если есть другие схожие виды.
2.2.4. Концепции
В законодательстве отсутствует понятие «концепция». В науке концепция определяется как система взглядов по какому-либо
вопросу, его понимание и толкование (что практически совпадает
с общенаучным понятием «доктрина»). В принципе российские
концепции соответствуют приведенному выше определению.
Поэтому можно утверждать, что концепция — декларативный
программный документ, устанавливающий общие принципы и
меры государственного регулирования определенной сферы общественных отношений.
Из программных документов, наряду с программами, больше
всего было принято концепций. Общее их число составило более
250, причем если с 1992 по 1995 г. их принимали немного (всего 17), то с 1996 г. они принимались часто и достаточно равно-
44
мерно, в среднем по 15–16 в год
. Первые концепции были приняты еще в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации.
Особенно активно процесс шел в 2007 г. — только за первые полгода принято 13 концепций. При этом концепции присутствуют
практически во всей иерархии нормативных правовых актов, но
44
Указана численность самостоятельных концепций.
62
большинство (более 100) приняты актами федеральных органов
исполнительной власти. Также популярны распоряжения Правительства Российской Федерации — их более 50.
Типичными примерами концепций являются: «Концепция
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ
45
Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 440
),
«Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 2000 г. № 19846), «Концепция развития таможенных органов Российской Федерации»
(распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р47).
Условно все концепции можно подразделить на два вида: самостоятельные и концепции, предваряющие собой принятие
других более значимых актов (ФЦП, стратегий и т. д.). Например,
Постановление № 594 обязывает перед принятием ФЦП одобрить
ее концепцию.
Еще одной особенностью концепций является их рамочный
характер. В них отсутствует паспорт и предполагается принятие дополнительных актов, указывающих конкретные меры по
реализации ее положений. Например, вместе с «Концепцией
развития туризма в Российской Федерации до 2005 г.»48 принят
в качестве приложения «План мероприятий по реализации Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до
2005 года». А для «Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2008 гг.»49 были приняты 13 ведомственных актов — планов мероприятий. Таким образом, концепции обозначают цели и задачи государственного регулирования
45
СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1572.
46
СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.
47
СЗ РФ, 2006, № 2, ст. 260.
48
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г.
№ 954-р «О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период
до 2005 года» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2902.
49
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в
2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г., 10 марта 2009) // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720; 2008, № 7,
ст. 633; № 14, ст. 1413; 2009, № 12, ст. 1429.
63
в конкретной сфере общественных отношений, но при этом не
содержат конкретных мер и механизмов по их реализации. Чаще
всего концепции содержат планы по внесению изменений в законодательство.
Несмотря на то, что концепции имеют самую широкую сферу
применения и принимаются на всех уровнях власти, возникает
неизбежный вопрос: чем концепция отличается от доктрины?
Уровень принятия, безусловно, выше у доктрин, но что, если концепция утверждена указом Президента Российской Федерации?
Можно было бы предположить, что доктрины регулируют только
важнейшие сферы, но в Российской Федерации есть «Концепция
50
внешней политики», «Стратегия национальной безопасности»
,
«Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года»51, которые, наверное, не менее важны. Таким образом, выявить в чем отличия
концепций от доктрин из российской практики очень сложно, и
кроме этого, имеет место терминологический произвол и неупорядоченность.
2.2.5. Стратегии
В Российской Федерации отсутс твует понятие и правовое регулирование стратегий. Обычно стратегия понимается как направления и способы деятельности в какой-либо сфере общественных
отношений, т. е стратегия должна содержать определенные механизмы реализации, а не быть чисто декларативным документом,
которым она является ныне в Российской Федерации. В российской практике стратегия — декларативный программный документ, определяющий основы регулирования конкретной сферы
общественных отношений.
52
Интересно, что в 2007 г. Минрегион России издал приказ
, устанавливающий требования к стратегиям развития регионов. Приказ содержит дефиницию стратегии социально-экономического
50
Обе утверждены указом Президента Российской Федерации.
51
Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.
52
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от
27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации» // Текст приказа
официально опубликован не был.
64
развития субъекта Российской Федерации как системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти.
Далее устанавливается, что стратегия принимается на период не
менее 20 лет. В целом, Приказ обладает теми же недостатками, что
и сами программные документы (неясные механизмы контроля,
расплывчатые формулировки), но при этом содержит ряд интересных идей, таких, как согласование стратегий с крупнейшими
налогоплательщиками региона. Этот опыт вполне целесообразен
для его применения и на федеральном уровне.
Данный вид документов во многом схож с доктриной и концепцией, но при этом обладает рядом специфических черт. За все
годы были приняты 36 стратегий, из них 15 — с участием органов
исполнительной власти (11 — самостоятельно и 4 — совместно
с Правительством Российской Федерации), остальные — Президентом и Правительством Российской Федерации. Из наиболее
важных были приняты «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608), «Государственная
стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды
и обеспечению устойчивого развития» (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), «Государственная
стратегия развития станкостроительной и инструментальной
промышленности Российской Федерации на период до 2005 года»
(постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № 1023), «Энергетическая стратегия России» (постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября
1995 г. № 1006), «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации» (распоряжение Правительства
Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р), «Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на
2006–2008 гг.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р), «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р),
«Стратегия экономического развития Сибири» (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. № 765-р),
«Стратегия развития банковского сектора Российской Федера-
65
ции на период до 2008 года» (заявление Правительства Российской Федерации и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13,
№ 01–01/1617), «Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года» (приказ Минтранса Российской
Федерации от 31 июля 2006 г. № 94), «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года» (приказ Минтранса
Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45), «Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов
животных, растений и грибов» (приказ МПР России от 6 апреля
2004 г. № 323), «Стратегия воспитания и развития личности в системе общего и профессионального образования России» (приказ Минобразования Российской Федерации от 19 июня 1997 г.
№ 1252), «Стратегия повышения конкурентоспособности национальной банковской системы Российской Федерации» (письмо
Банка России от 27 июля 2005 г. № 04–15–4/3143), «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации
в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» (приказ Минпромэнерго России от 18 сентября 2007 г. № 391) «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до
2030 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации
от 17 июня 2008 г. № 877-р), «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 537).
Так же, как и доктрины, стратегии принимаются по комплексным и важнейшим проблемам, имеют крайне обобщенный
характер, не содержат паспорта и конкретных мер реализации,
а называют лишь самые общие шаги к достижению поставленной цели, и предполагают принятие дополнительных актов. Однако, в отличие от доктрин, стратегии обычно принимаются не
на столь высоком уровне, даже по достаточно важным вопросам.
В качестве исключения можно назвать последнюю Стратегию
по национальной безопасности Российской Федерации, ранее
утверждавшуюся в форме концепции. По содержанию и стилистике отличить доктрину от стратегии довольно трудно. Поэтому
вновь возникает вопрос — зачем такой разнобой: доктрины, концепции, стратегии?
В последнее время наметилась позитивная тенденция согласования связанных стратегий. Так, в сентябре 2007 г. были приняты
66
и согласованы между собой «Стратегия развития транспортного
машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на
период до 2015 года» и «Стратегия развития железнодорожного
транспорта в Российской Федерации до 2030 года». Этот факт
особенно важен, т. к. ОАО «РЖД» — основной регулируемый
субъект в данной отрасли.
2.2.6. Остальные программные документы
Основные направления. Правовое регулирование и понятие
«основные направления» в Российской Федерации отсутствуют. Обобщая все основные направления можно сказать, что это
декларативный программный документ, принимаемый на всех
уровнях власти и посвященный вопросам кредитно-денежной
политики, приватизации, отчетам органов исполнительной власти о проделанной работе или иным вопросам деятельности органов исполнительной власти.
Акты с таким названием не являются редкостью. Всего их
принято около 80. Все эти акты условно можно разделить на четыре вида. Акты Государственной Думы, касающиеся кредитноденежной политики, ведомственные акты, отражающие основные
направления деятельности на следующий год, акты относительно
приватизации, иные акты (в основном ведомственные). Указанные
обстоятельства объясняют наличие значительного числа актов Государственной Думы (все посвящены кредитно-денежной политике) и органов исполнительной власти (отчеты, планы). Ко второй
группе относится большая часть документов данного типа. Актов
в третьей группе немного, причем все имеют идентичное название,
меняется только дата, на которую планируется приватизация.
По стилистике, структуре и содержанию основные направления
очень похожи на концепции и стратегии. Но при этом они содержат
значительно больше отчетного материала, и, главное, в основном
их действие распространяется на непродолжительный период.
Политика. Как и у многих программных документов правовое регулирование и дефиниция «политики» отсутствуют.
Дефиницию политики можно сформулировать следующим
образом. Политика — декларативный программный документ,
отражающий основные нормы, принципы и направления дея-
67
тельности по осуществлению функций государства в определенной сфере общественных отношений. Из анализа приведенного
определения видно, что политика является декларативным документом, вследствие чего непонятна необходимость таких документов на практике. Всего принято около 20 актов такого рода.
Их отличительными особенностями являются высокий ста-
тус принятия. Все они приняты в форме указов Президента Рос-
53
сийской Федерации и одного закона.
Правда, в последнее время
этот вид программных документов используется крайне редко
из-за своей схожести с доктринами, концепциями, стратегиями
и рядом программ.
Приоритетные национальные проекты (нацпроекты).
Правовое регулирование и понятие отсутствуют, но сформулировать понятие можно следующим образом. Нацпроекты — совокупность программных документов, направленных на решение наиболее актуальных (по решению органов власти) проблем
общества и государства, обладающие самыми высокими объемами финансирования.
Особенность этих документов состоит в том, что меры по реализации нацпроектов оформляются в виде ФЦП, постановлений Правительства Российской Федерации, актов органов исполнительной
власти, но само решение о начале реализации и общие положения
конкретного нацпроекта принимаются Советом при Президенте
Российской Федерации по реализации национальных проектов.
В настоящее время действуют четыре нацпроекта: «Образование», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса», планируется к запуску проект национальной инициативы «Наша новая школа»54. Понять, почему
в перечне естественных сфер ответственности государства при
наличии множества планирующих и программирующих развитие
документов появились еще и нацпроекты с управленческой точки зрения трудно. История их появления, скорее всего, связана с
53
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18
июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670; 2002,
№ 22, ст. 2031; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 1, ст. 10; № 31, ст. 3420; 2008, № 30,
ст. 3616; 2009, № 30, ст. 3740.
54
<http://news. kremlin.ru/transcripts/6661>.
68
проектом подведения к президентским выборам 2008 г. преемника, избранного тогдашним Президентом Российской Федерации
В.В. Путиным, т. е. вполне конъюнктурной политической избирательной задачей. К управлению государственным развитием эта
история имеет малое отношение.
2.2.7. Программные документы субъектов
Российской Федерации на примере Ставропольского края
В законодательстве Ставропольского края отсутствует поня-
тие программных документов, их видов, не определен их статус.
Можно предложить следующую дефиницию для программных документов субъекта Российской Федерации. Это документы, предусматривающие совокупность увязанных между собой
мероприятий, направленных на достижение определенных в документе целей и задач, принятые на уровне субъекта Российской
Федерации и финансируемые им.
Всего на Ставрополье принято более 100 программных документов.
Программные документы субъекта Российской Федерации
чаще всего принимаются во исполнение какого-либо его закона. Например, Краевая целевая программа «Развитие инновационной деятельности в Ставропольском крае на 2006–2008 годы»
принята во исполнение Закона Ставропольского края «Об инновационной деятельности в Ставропольском крае», Краевая целевая программа «Государственная поддержка казачьих обществ
Ставропольского края на 2006–2008 годы» во исполнение краевого закона «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» и т. д.
Таким образом, региональные парламенты включаются в процесс принятия программных документов. Кроме того, часть их
принимается в форме закона субъекта Российской Федерации.
К таким документам относятся социально-экономические программы развития региона, программы, требующие наибольшего
финансирования. Остальные программные документы принимаются постановлением главы субъекта Российской Федерации.
Требование о принятии документов социально-эко но ми чес кого планирования в форме закона содержится в законодательстве
69
Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 и 21 указывает,
что программы социально-экономического развития субъекта
Российской Федерации представляются высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской
Федерации. В ст. 21 также устанавливается обязанность высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по подготовке отчета о выполнении программ
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и представление его в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Аналогичное требование законодательство содержит и в отношении муниципальных образований. Федеральный закон от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 относит принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении также к
компетенции представительного органа.
Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные
образования реализовали данные положения федерального законодательства в своей управленческой практике (табл. 3), но и
здесь сохраняются свои проблемы — региональные и муниципальные программы социально-экономического планирования
не имеют общего вектора развития и не согласованы не только
между собой, но и с федеральными актами.
В регионах представлены не все виды программных документов. Так, в них отсутствуют доктрины, стратегии, концепции, т. е.
большинство видов программно-декларативных документов.
Больше всего принято краевых целевых программ.
В управленческой части программные документы субъектов
Российской Федерации, к сожалению, мало чем отличаются от
федерального уровня. Им присущи те же недостатки. Так же, как
и федеральные документы они содержат много неконкретных положений, в них практически отсутствует механизм контроля.
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]