Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
Таблица 3
Документы социально-экономического планирования
субъектов Российской Федерации
Закрепление
Субъект
Российской Федера-
ции
Республика Адыгея + Постановление +
Республика Алтай + Закон +
Республика Башкорто-
стан
Республика Бурятия + Указ +
Республика Дагестан + Закон +
Республика Ингушетия + Закон +
Кабардино-Балкарская
Республика
Республика Калмыкия + Закон +
Карачаево-Черкесская
Республика
Республика Карелия + Закон +
Республика Коми + Закон +
Республика Марий Эл + Закон +
Республика Мордовия + Закон +
Республика Саха (Яку-
тия)
Республика Северная
Осетия-Алания
Республика Татарстан + Закон +
Республика Тыва + Закон +
Удмуртская Республика + Закон +
Республика Хакасия + Закон +
Чеченская Республика + Закон +
Чувашская Республика + Закон +
Алтайский край + Закон +
Краснодарский край + Закон +
Красноярский край + Закон +
Приморский край + Закон +
функции
планирования
и прогнозиро-
вания разви-
тия региона
+Указ+
+Указ+
+Указ+
+ Закон +
+ Закон +
Форма
программных
документов
(закон, акт
исполнитель-
ного органа
и т. п.)
Закрепление
полномочия
главы субъекта
по обращению
с посланием
к законодатель-
ному органу
71
Продолжение таблицы 3
Закрепление
Субъект
Российской Федера-
ции
Пермский край + Закон Ставропольский край + Закон +
Хабаровский край + Закон +
Амурская область + Закон +
Архангельская область + Закон +
Астраханская область + Закон Белгородская область + Постановление Брянская область + Закон Владимирская область + Закон Волгоградская область + Закон +
Вологодская область + Закон +
Воронежская область + Закон Ивановская область + Закон Иркутская область + Закон +
Калининградская об-
ласть
Калужская область + Закон Кемеровская область + Закон Кировская область + Закон +
Костромская область + Закон Курганская область + Закон Курская область + Закон +
Ленинградская область + Закон Липецкая область + Закон +
Магаданская область + Закон Московская область + Закон Мурманская область + Закон Нижегородская область + Закон +
Новгородская область + Закон Новосибирская область + Закон Омская область + Закон +
функции
планирования
и прогнозиро-
вания разви-
тия региона
+ Закон -
Форма
программных
документов
(закон, акт
исполнитель-
ного органа
и т. п.)
Закрепление
полномочия
главы субъекта
по обращению
с посланием
к законодатель-
ному органу
72
Продолжение таблицы 3
Закрепление
Субъект
Российской Федера-
ции
Оренбургская область + Закон +
Орловская область + Закон Пензенская область + Закон Псковская область + Закон Ростовская область + Закон Рязанская область + Закон Самарская область + Закон Саратовская область + Закон +
Сахалинская область + Закон +
Свердловская область + Закон +
Смоленская область + Закон Тамбовская область + Закон +
Тверская область + Закон +
Томская область + Закон Тульская область + Закон +
Тюменская область + Постановление +
Ульяновская область + Постановление Челябинская область + Постановление +
Ярославская область + Закон Москва + Закон +
Санкт-Петербург + Закон +
Еврейская автономная
область
Ненецкий автономный
округ
Ханты-Мансийский ав-
тономный округ
Чукотский автономный
округ
Ямало-Ненецкий авто-
номный округ
функции
планирования
и прогнозиро-
вания разви-
тия региона
+ Закон -
+ Закон +
+ Закон -
+ Закон -
+ Закон +
Форма
программных
документов
(закон, акт
исполнитель-
ного органа
и т. п.)
Закрепление
полномочия
главы субъекта
по обращению
с посланием
к законодатель-
ному органу
73
Таким образом, можно сказать, что главным позитивным
опытом регионов, по сравнению с федеральным уровнем, является вовлеченность в процесс принятия программных документов
представительных органов власти.
2.3. Содержание правовых и политических документов,
определяющих направления государственных политик
в России
2.3.1. Структура программных документов
Обязательные требования к структуре присутствуют только
для ФЦП и ВЦП (постановления Правительства Российской Федерации № 594 и № 239 соответственно). Указанные документы
должны включать в себя следующие разделы: характеристика
проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков
и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации
целевой программы, включающий в себя механизм управления
программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы. К каждому из этих разделов
предъявляются свои требования, которые, впрочем, сформулированы весьма расплывчато.
Однако, несмотря на отсутствие правового регулирования,
другие программные документы отличаются достаточно похожей
структурой. Так, в декларативных документах практически всегда соблюдается следующая структура. Описание и оценка состояния изучаемой сферы общественных отношений, цели и задачи,
принципы, государственная политика в данной сфере, перечень
общих мер по решению обозначенной проблемы, планируемые
результаты. В некоторых из них присутствуют разделы, посвященные финансированию и этапам реализации. Исключения
составляют несколько специфических документов, таких, как
Военная, Морская доктрины, Доктрина информационной безопасности.
74
Программы же, кроме ФЦП и ВЦП, содержат похожую структуру, с той лишь разницей, что в них практически всегда указываются источники финансирования, сроки реализации и более
конкретные механизмы.
Например, ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до
55
2015 года»
содержит также разделы, как: паспорт программы;
характеристика проблемы, на решение которой направлена программа; основные цели и задачи программы; сроки и этапы ее реализации; целевые индикаторы и показатели; перечень мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения; механизм управления
реализацией программы; оценка социально-экономической и
экологической эффективности реализации программы; а также
пять приложений, содержащих статистическую информацию.
В принципе ничего плохого в том, что программные документы имеют сходную структуру нет, скорее, наоборот. Однако, если
внимательно проанализировать структуру и содержание большинства документов, кроме ФЦП И ВЦП, то становится ясно, что
в них не рассматриваются такие основополагающие управленческие вопросы, как ответственный за реализацию орган, критерии
оценки успешности реализации, порядок осуществления контроля их реализации, механизм санкций при неисполнении программного документа. В итоге это становится одной из причин
того, что к концу бюджетного года распорядители бюджетных
средств не успевают реализовать все выделенные им деньги, на
что так часто жалуется Минфин России, не говоря уже о том, что
многие программы просто простаивают. Так, реализация упоминавшейся ФЦП по развитию атомного энергопромышленного
комплекса была прекращена уже с 1 января 2009 г.
2.3.2. Основания и порядок принятия документа.
Иерархичность. Подпрограммы
Вполне понятно, что в любом случае документ принимается в
связи с положением дел в определенной сфере отношений. Юридически все основания принятия какого-либо программного документа можно условно разделить на несколько групп: состояние
55
СЗ РФ, 2006, № 42, ст. 4380.
75
той или иной сферы общественных отношений, норма закона или
международного договора, поручение вышестоящих органов, реализация более общего программного документа.
Безусловным лидером является состояние в определенной сфере отношений. Подавляющее большинство документов свидетельствует о необходимости его принятия вследствие неудов лет во ритель ной ситуации в конкретной отрасли. Принятие программных
документов во исполнение норм закона или договора для Россий-
56
ской Федерации является редкостью
. Их общее число не превышает 20, хотя в тексте документов зачастую указывается наличие
того или иного закона или договора, но признать это обязывающим основанием для разработки сложно.
В 1990-х годах были достаточно часты случаи принятия документов в порядке реализации более общих программных документов. Например, для реализации Программы социальных
реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов57
были приняты пять ФЦП, а сама программа принята в порядке
реализации поручения Президента Российской Федерации.
Порядок принятия, как уже рассматривалось выше, урегулирован только для ФЦП и ВЦП, для остальных же документов этот
процесс не так формализован. Перед принятием ФЦП подготавливается ее концепция, которая должна быть одобрена Правительством Российской Федерации. После этого уже готовая программа
должна пройти экспертизу в Минэкономразвития России, Минфине России, МВД России (в части вопросов миграции), Минздравсоцразвития России (в части рабочих мест), Минобразования России
(вопросы научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ), а если в процессе реализации программы может быть нанесен вред экологии, то еще и экологическую экспертизу. После
этого проект отправляется на одобрение в Правительство Российской Федерации, однако до принятия решения Правительством
56
Например, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446) принята во исполнение Федерального закона
от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
57
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля
1997 г. № 222 // СЗ РФ, 1997, № 10, ст. 1173; 1998, № 5, ст. 616; № 29, ст. 3569;
№ 32, ст. 3891.
76
проект должен пройти независимую экспертизу. Состав экспертной группы формирует Минэкономразвития России на конкурсной основе. И вот тут заключается главная проблема, поскольку
результаты независимой экспертизы отнюдь не обязательны для
Правительства. В Постановлении № 594 указано, что необходимо
лишь учесть мнение экспертизы. Кроме того, эксперты оценивают только соответствие программы требованиям Постановления
№ 594. Такое положение дел явно не лучшим образом влияет на
содержание программ. Было бы логично результаты независимой
экспертизы сделать обязательными, а ее объем не ограничивать
проверкой соответствия требованиям Постановления № 594.
Для ВЦП вообще установлена обязательность проведения
экспертизы только Минфина России и Минэкономразвития России. Представляется логичным установить обязательность независимой экспертизы.
Говоря о наличии или отсутствии подпрограмм следует заметить, что в ФЦП прямо указываются и называются подпрограммы. ВЦП вообще запрещено разбивать на подпрограммы, что
кажется сомнительным решением, т. к. делает программы тяжелыми в описании и в первую очередь тогда, когда в них присутствуют комплексные отрасли. В других же документах, особенно
декларативных, прямо не указывается на наличие подпрограмм,
но их необходимость понятна из содержания документа. Для декларативных документов характерно принятие не подпрограмм,
а документов другого вида. Например, во исполнение Основных
58
направлений энергетической политики
принята ФЦП «Энерго-
эффективная экономика»59.
К позитивным изменениям последних лет нужно отнести
то, что программные документы стали согласовываться и приниматься комплексно, т. е. по нескольким смежным или взаимосвязанным отраслям совместно или в один период времени.
В 1990-х годах были случаи принятия какой-либо концепции, а
программа конкретных мер принималась через значительный
промежуток времени. Например, Концепция правовой инфор-
58
Утв. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1995 г. № 472 //
СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1739.
59
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября
2001 г. № 796 // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4621; 2002, № 2, ст. 155.
77
60
матизации органов власти
подписана Президентом Российской
Федерации в 1993 г., а соответствующая президентская программа принята только через два года61.
Еще одной особенностью последних лет стал отказ от массового продления или принятия идентичных документов с заменой
даты. Такая практика раньше была достаточно популярна, хотя
понятно, что значительно эффективнее принимать сразу долгосрочный документ и его разбивать на этапы. Практика 1990-х годов вела к непродуманности действий, дубляжу функций, отсутствию четкого плана работы. Сейчас такого рода документов
осталось немного.
И, наконец, надо заметить, что значительное число программных документов принимается в качестве популистских мер в целях укрепления авторитета властей. Например, в период постоянных боевых действий в Чечне Президент Российской Федерации
подписал «Основы государственной политики по военному
строительству». Этот документ предполагал разработку ФЦП по
переводу армии на контрактную основу. Однако ни ФЦП не была
разработана, ни армия не перешла на профессиональную основу. И таких примеров достаточно (к ним относится и вся ФЦП
62
«Развитие Сочи как горно-климатического курорта»
, учитывая
объемы ее финансирования).
2.3.3. Цели и задачи
Цели и задачи программных документов являются тем ориентиром, который должен быть достигнут в установленные сроки.
Особая роль целей и задач состоит в том, что именно на их осно-
60
Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966 «О Концепции правовой информатизации России» // Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 2521; СЗ РФ, 2003, № 47,
ст. 4520; 2005 г. № 13, ст. 1137.
61
Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 «О президентских программах по правовой информатизации» // СЗ РФ, 1995, № 32,
ст. 3289.
62
Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г.
№ 357 «О федеральной целевой программе «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 34 ст. 3670. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991
настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2008 г.
78
ве формируется механизм оценки реализации документа, и, если
они прописаны расплывчато, то оценить успешность реализации
весьма затруднительно.
Для анализа этой части программных документов необходимо дать определения цели, задаче и средствам их достижения.
В законодательстве отсутствуют дефиниции указанных понятий.
Итак, в настоящей работе:
Цель — это желаемые характеристики предмета деятельности.
Задача — это постановка вопросов о преодолении препят-
ствий на пути достижения поставленной цели.
Средства — это деятельностный инструментарий, который
используется для достижения поставленных целей и задач.
Из вышеуказанных определений вытекает, что для достижения поставленных целей должны решаться соответствующие задачи с помощью определенных средств.
Постановление № 594, регулирующее статус ФЦП, предъявляет следующие требования к целям: специфичность (цели должны
соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы); достижимость (цели должны быть потенциально
достижимы); измеряемость (должна существовать возможность
проверки достижения целей); привязка к временнóму графику
(должны быть оговорены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).
Для задач же установлены лишь требования к описанию важности
их решения. При этом Постановление № 239, регулирующее ВЦП,
только обозначает необходимость определения целей программы,
не предъявляя никаких конкретных требований. Такая разница в
требованиях не совсем понятна. Для целевых программ установлено требование описания целей и задач в паспорте программы.
В российской практике принятия программных документов
одной из негативных тенденций стало перепутывание целей и задач — вместо целей ставятся за дачи. Как пример, рассмотрим цели и
задачи ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–
63
2016 гг.)»
. В этой ФЦП установлена следующая цель: приведение
63
Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г.
№ 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной
системы (2007–2016 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 39, ст. 4075; 2007, № 1, ст. 263;
№ 22, ст. 2635; № 47, ст. 5767; 2008, № 51, ст. 6169; 2010, № 1, ст. 102.
79
условий содержания подследственных в следственных изоляторах и осужденных в исправительных учреждениях в соответствие
с законодательством Российской Федерации для перехода к международным стандартам содержания подследственных в следственных изоляторах. Для решения этой цели провозглашены
три задачи: реконструкция и строительство следственных изоляторов, в которых условия содержания подследственных соответствуют законодательству Российской Федерации; реконструкция
и строительство исправительных учреждений, в которых условия
содержания осужденных соответствуют законодательству Российской Федерации; строительство 26 следственных изоляторов,
в которых условия содержания подследственных соответствуют
международным стандартам. В данном примере имеет место подмена цели задачей, т. к. цель любого программного документа —
улучшение положения дел в определенной сфере общественных
отношений. Таким образом, целью рассматриваемой ФЦП должно было бы быть улучшение правового положения, быта и жизни
осужденных, а достижение при этом соответствия международным стандартам — лишь одна из задач.
Рассмотрим еще один пример — уже упоминавшуюся ФЦП
«Развитие г. Сочи как горно-климатического курорта (2006–
2014 годы)». В качестве целей указаны развитие инфраструктуры г. Сочи и создание условий для формирования первого в
России горно-климатического курорта мирового уровня; обеспечение российских спортсменов высокого класса тренировочными базами для подготовки по зимним видам спорта; обеспечение возможности проведения в России международных и
общероссийских соревнований по зимним видам спорта; обеспечение г. Сочи конкурентных преимуществ в конкурсе на
получение права проведения XXII зимних Олимпийских игр и
XI Параолимпийских игр 2014 года. Задачи ФЦП следующие:
строительство спортивных объектов, необходимых для подготовки российских спортсменов и проведения национальных и
международных соревнований по зимним видам спорта, а также
олимпийских объектов, соответствующих требованиям Международного олимпийского комитета (МОК); приведение в соответствие с требованиями МОК транспортной, спортивной, инженерной и туристической инфраструктуры г. Сочи; завершение
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]