Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
тываемых предложений. При проектировании государственноуправленческих документов дефиниции приобретают даже более
нагруженное значение, чем в общенаучном гуманитарном познании, играя определенную роль, как часть самого управленческого
построения.
Многие понятия в общем, не конкретизированном, случае нередко имеют многозначное толкование, поэтому необходимо дать
их определение в контексте настоящей работы. Базовые понятия
и их понятийные разложения должны быть жестко связаны с
проблемно-целевой структурой работы и «работать» в ее смысловом, т. е. проектировочно-управленческом контексте.
В этом смысле стандартные понятия (из учебников, энциклопедических словарей) часто не подходят для целей практической
работы. Определения в государственно-управленческом смысле
в основном должны апеллировать к узловым составным элементам управления, таким, как цель (ценность), субъект управления,
инструментарное содержание управления, объект управления,
мониторируемые показатели изменчивости объекта управления,
технологический и конкретный контекстный характер. Такое
требование к дефиниции позволяет использовать ее для структурирования иерархии понятий в пирамиде государственного
управления, в цикле управления, в определении обязательных
элементов управления, без которых оно превращается в общеописательный материал.
Поставленная же задача разработки заключается в ином —
предложить практикующей государственной власти работоспособный и ответственный инструмент управления. При этом
естественно, что определение, построенное под задачи и в целях
настоящей разработки, не конфликтует с каноническим общеупотребительным, а напротив, задает акценты, подсказывает решения проблемы, что очевидным образом организует всю дальнейшую разработку управленческих решений.
В соответствии со стартовым видением проблемного поля и
поля управленческих решений каждый термин уже в своем определении содержит и задает конкретные функциональный и концептуальный подходы, работающие сквозным образом во всей
работе. Для последующего исследования понадобятся опорные
термины и категории, приводимые ниже.
31
Доктрина государственной политики — это государственноуправленческий политический и нормативный правовой документ, задающий формирование и содержание государственной
политики в определенной сфере, программ ее реализации, на
основе которого создается и приводится в действие механизм
ее исполнения, принимается в форме федерального закона либо
указа Президента Российской Федерации.
Управление развитием страны — определение основных целей развития и создание условий, содействующих их реализации
(нормативно-правовых, мотивационных и др.).
Государственная политика (в управленческом смысле) — систе ма целей и ценностей, государственно-управленческих мер,
ре шений и действий, оформленных соответствующими нор матив но-правовыми актами, и программами, направленными на
ре али зацию поставленных целей.
Устойчивость роста (развития) — постоянность и управляемость развития при гарантированности обеспечения целевых показателей в долгосрочной перспективе.
Государственное управление — реализация совокупности целей, мер, решений и действий по их осуществлению, в основном
заданных соответствующим публичным государственно-уп равлен ческим документом.
Система государственного управления — государственные
ор ганы, их функции, процедуры управления (планирование, выработка решений, основополагающие доктринальные и иные управ ленческие документы, реализация решений, контроль результатов, коррекции), порядок взаимодействия государственных
органов (субординация и координация), а также негосударственных акторов и процедуры их взаимодействия с государственными органами.
Формирование государственной политики — провозглашение принципов и ценностей, постановка целей государственной
по литики, разработка и принятие решений по их достижению,
определение управленческих мер и действий, направленных на
их достижение.
Реализация государственной политики — принятие и выполнение управленческих мер, решений и действий для достижения
целей государственной политики, контроль их исполнения, оцен-
32
ка полученного эффекта и корректировка государственной политики в режиме обратной связи.
Системность государственной политики — качество государственной политики, характеризующее степень учета многогранности взаимосвязей и взаимозависимостей общественных
отношений при формировании и реализации политики.
Прозрачность государственной политики — качество гос ударственной политики, делающее для стороннего наблюдателя очевидным порядок учета различных интересов при формировании
и реализации государственной политики, процедуры принятия и
реализации решений и результаты их исполнения.
Предсказуемость и устойчивость государственной политики — качество государственной политики, характеризующее сте-
пень защиты процессов ее формирования и реализации от произвольного и неправового вмешательства.
Эффективность государственной политики — способность
государственной политики в ходе задаваемой ею управленческой
практики достигнуть провозглашенные в ней цели.
Источники государственной политики — документарно воплощенное содержание государственной политики, различные
виды соответствующих политических и правовых документов.
Основания государственной политики — идейные и ценностные исходные установки, социальные, экономические и иные
внешние условия, которые объективно вызывают необходимость
принятия управленческих решений, изменения как отдельных
политических и правовых документов, так и политической и правовой системы в целом.
Нормативно-политические формы источников государственной политики — заявления, обращения, выступления, програм-
мы, послания, платформы и иные документы, выражающие на мерения и обязательства политических лидеров и лиц, принима ющих
решения. Как правило, в документированном виде содержат предписания об элементах обязательности исполнения.
Нормативно-правовые формы источников государственной
политики — письменные документы, устанавливающие правила
поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то
субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный
характер, обеспеченный, в том числе властным принуждением.
33
Норма — правило, установленное тем или иным властным
субъектом.
Цель — желаемое для субъекта деятельности состояние пред-
мета деятельности (объекта управления).
Ценности — жизненно или по иным причинам особо значимые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния
предмета деятельности (объекта управления).
Приоритеты государственной политики — основанные на
выделенных целях и задачах государственной политики наиболее
значимые направления деятельности органов государственной
власти по реализации этих целей и задач государственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Правовой акт — официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного
самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений.
Нормативный правовой акт (НПА) — правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные
правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют
впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке, либо до фактической утраты силы.
Ненормативный правовой акт — правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных
правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного (индивидуального) применения.
Доктринальный правовой акт — специальный норматив-
ный правовой акт, направленный на регулирование целей, приоритетов, содержания и способов реализации государственной
политики Российской Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного,
социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнози-
34
рования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную
перспективы.
Рекомендательный правовой акт — правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель
поведения.
Правотворческий орган — орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их
компетенции.
Правоприменительный орган — это орган государственной
власти, орган местного самоуправления или должностное лицо,
наделенные правом издания ненормативных правовых актов в
пределах их компетенции.
Особенность введенных определений — их системная взаимосвязанность и функциональность в свете поставленной в работе задачи проектирования государственной политики в определенной сфере управления.
35
Глава 2. Действующие в России
процедуры и механизмы формирования
и реализации государственных политик
2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования
Особенностью правового государства является необходимость организованного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых
институтов власти. Существенное условие его формирования —
согласованность и непротиворечивость источников и оснований
государственных политик, что позволяет организовывать весь
массив действующих актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему, во главе которой находятся программно-доктринальные документы.
Проблемой создания целостного политико-правового простра нства в России является неорганизованность системы источников и
оснований государственных политик. Нормативное обеспечение
государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какой-либо системы подобных документов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение
подобные документы, их иерархии, соотношения в действующем
законодательстве Российской Федерации не закреплено.
Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и
осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль
программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого
значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и
предсказуемость государственной политики в целом.
В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой
базы по вопросам формирования и реализации государственной
политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного
36
подхода в государственном планировании и прогнозировании не
позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной
государственной политики.
Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам
подготовки и реализации программно-доктринальных документов усугубляется также и наличием избыточного многообразия
действующих видов указанных документов.
2.2. Формы правовых и политических документов,
определяющих направления государственных политик
в России
Наличие значительного числа различных форм нормативных
и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их
основе многих вопросов государственного управления ведет к
тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть
принятые доктринальные документы и определить направления
повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.
Задачи анализа, результаты которого представлены в настоящей главе, вытекают из цели повышения эффективности государственного управления и включают анализ существующих
доктринальных документов
1
и их правового регулирования, выявление их достоинств и недостатков на современном этапе и выработку рекомендаций по совершенствованию доктринальных
документов, способствующих достижению поставленной цели.
Основным методом анализа являлся контент-метод, но при-
менялся также системный и сравнительный анализ.
Были проанализированы основные виды доктринальных документов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь
2010 г.2, и рассмотрены особенности доктринальных документов
субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского
края.
1
Здесь и далее анализ и выводы приводятся по российскому законодательству и не включают аналогичные документы, принятые органами Союзного
государства России и Беларуси и Содружества Независимых Государств.
2
Тексты доктринальных и программных документов: СПС «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс».
37
Основные анализируемые аспекты — это уровень принятия
документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на которые рассчитан документ, управленческая часть содержания, порядок финансирования реализации доктринальных документов,
механизмы ответственности за результаты реализации.
Одним из результатов анализа действующих доктринальных
документов стала необходимость формулировки основных понятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но необходимых для понимания сути возникших проблем.
В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктринальных документов. Поэтому для исследования в качестве доктринальных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства,
порядок действий для регулирования и развития определенной
сферы общественных отношений и государственного управления
на определенный срок и направленные на решение приоритетных
задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание
которых как-то напоминает доктринальный контекст.
Принятие различных доктринальных документов началось с
самого образования современной Российской Федерации. Первые документы подобного рода были приняты еще Верховным
3
Советом
. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Конституции Российской Федерации разработка и принятие таких актов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации
и органов исполнительной власти во главе с Правительством
Российской Федерации. На федеральном уровне органы законодательной власти практически были исключены из числа субъектов правотворчества, принимающих доктринальные документы,
чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации,
где зачастую наиболее важные доктринальные документы принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации4.
3
Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от
22 июля 1993 г. № 5494–1 «О Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации»; Постановление Верховного
Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г. № 5615–1 «О Программе
развития гражданской авиационной техники России до 2000 года» и др.
4
Например, Закон Ставропольского края от 12 марта 2004 г. № 15-кз «О программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2003–
2007 годы»; Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 16 «О комплексной городской
38
В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия
форм и видов действующих доктринальных актов упоминаются только три: послания Президента Федеральному Собранию
(п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо
не предусматривая необходимость принятия регулирующих их
правовых актов и не определяя их статус.
Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что к исключительному ведению федеральных органов государственной власти относится установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития Российской Федерации. Однако дальнейшего системного правового регулирования доктринальные
документы не получили.
С 2000-х годов принятие различных доктринальных документов имело практически массовый характер, уже многие сферы общественных отношений охвачены ими и практически все
наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью.
Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого
подхода не выдерживает критики.
Несмотря на значительное число существующих доктринальных документов, в Российской Федерации так и не был принят
нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различия между документами и их
место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная сложность заключается в том, что непонятен статус доктринальных
документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их
исполнения, их соотношение между собой. На данный момент
невозможно скоординировать один доктринальный документ с
другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридическая сила.
В результате складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических
актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обу-
целевой программе борьбы с правонарушениями, профилактики преступности
и обеспечения безопасности граждан в г. Москва на 2006–2010 гг.» и др.
39
словленных необходимостью развития общества и государства.
Таким образом, на сегодня единственным выходом для определения статуса и места доктринальных документов в иерархии правовых актов остается классификация их по юридической силе, в
соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкретные документы (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации и т. д.) и придание этим доктринальным документам силы того акта, которым
они были оформлены.
Таким образом, представляется необходимым нормативный
правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов,
их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Подробнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.
В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более
800 раз личных внутригосударственных доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г.
было принято более 50 новых доктринальных документов. Однако, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как
по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х годах доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми годами, что объясняется изменением как социально-экономической,
так и политической ситуации. Так, большая часть документов
1990-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и в сфере социальной политики. Среди более поздних значительно чаще встречаются документы, посвященные развитию
отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически
важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно,
вопросам социальной политики по-прежнему отводится значительная часть документов, но при этом практически полностью
отсутствуют программы реформирования экономики.
Доктринальные документы неоднородны не только по сфере
регулирования и содержанию, но и по видам. Обобщая все сказанное, в имеющемся неупорядоченном массиве можно выделить
несколько их основных видов: доктрины, программы, концепции,
стратегии и ряд других. Количественное соотношение и общая
характеристика видов доктринальных документов представлены
в табл. 1 и 2. Каждый из этих видов имеет свою специфику как в
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]