Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

06.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

1 / 321 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

ÏKÎK=Ï×Š¦Þ˛=

Ê¹²þ₣Þ¦ð¦=

˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−×˛Ł˛=Óþ¹¹¦¦==

¦=−×þˇÝšýŞ=¦¼=¹¦¹²šý˛²¦ž˛¾¦¦=

= = =

ÓšðþýšÞŠþŁ˛Þþ=ð=¦žŠ˛Þ¦ć=Ò₣šˇÞþJýš²þŠ¦₣š¹ð¦ý=¾šÞ²×þý=

…Ì×þ½š¹¹¦þÞ˛ÝşÞŞÐ=³₣šˇÞ¦ðŸ=Ł=ð˛₣š¹²Łš=ýþÞþł×˛½¦¦K=

Î˛³₣Þ˛Č=¹−š¾¦˛ÝşÞþ¹²ş=

NOKMMKNQ=…ﬁŠý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþš=−×˛ŁþX=½¦Þ˛Þ¹þŁþš=−×˛ŁþX=

¦Þ½þ×ý˛¾¦þÞÞþš=−×˛ŁþŸ

= =

= = = = = =

Â˛ðþÞ=¦=−×˛Łþ==Íþ¹ðŁ˛=

=

2017

ÓÄÊ 342.9(470+571)(035.3) ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)-3 Î65

Рецензенты:

доктор юридических наук А.И. Стахов

(профессор кафедры административного права

Российской правовой академии Министерства юстиции РФ)

доктор юридических наук И.М. Рассолов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,

кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Ордина, Ольга Николаевна. О65 Источники административного права России и пробле-

мы их систематизации: монография / О.Н. Ордина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, — 319 с. — (Серия «Научные изда-

2017.

ния для юристов»).

ISBN 978-5-238-01806-5

Агентство CIP РГБ

Рассматриваются теоретические и практические проблемы системы источников российского административного права на современном этапе, в том числе формы систематизации российского административного законодательства.

Для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, студентов учебных заведений юридического профиля, государственных и муниципальных служащих.

ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)-3

ISBN 978-5-238-01806-5

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

‡ŁšŠšÞ¦š=

последние годы развития российской государственности тема источников административного права получила новое звуча-

ние, а ее изучение стимулируется новыми факторами. Задача формирования правового государства, поставленная в действующей Конституции Российской Федерации и поддержанная основными политическими силами, привлекает пристальное внимание ко всем средствам нормативного регулирования. Создание правовой государственности вызывает необходимость качественных изменений в состоянии общественных связей. Складывающийся новый тип отношений между государственным аппаратом, должностными лицами, руководителями всех рангов и гражданами предполагает их взаимную юридическую ответственность и изменение взаимоотношений между государством и правом. Новые тенденции развития общества, углубление его цивилизованных начал привели к возрастанию роли правовых средств воздействия. Соответствующее основным закономерностям общественного развития право приобретает значение не только средства и орудия государственного управления, но и стабильного, долговременного регулятора социальных отношений, воплощающего общечеловеческие и гуманистические ценности. Однако изменившиеся во многом взгляды на право не привели к консенсусу, а значит, до сих пор не выработан единый подход к определению системы источников права. До настоящего времени не принят федеральный закон о нормативных правовых актах, отсутствует их законодательное определение и единая научная концепция понимания сущности данного явления.

Изменения, происходящие в различных сферах общественной жизни, привели к появлению и развитию многих проблем теоретической науки, в том числе и относительно источников российского права. В качестве таковых государство стало признавать не только нормативный правовой акт, но и нормативный договор, общепризнанные принципы и нормы международного права, правовой обычай; дискуссии ведутся по поводу места в системе источников российского права судебной практики и судебного прецедента.

Развитие и обновление административного законодательства, создание новых государственных органов и их правотворчество вызывает повышенный интерес ко всем формам объективации адми-

нистративно-правовых норм. Многообразие явлений и процессов, проистекающих в обществе, порождает потребность в фиксации и общезначимом удостоверении актов, событий и состояний. В общественной жизни субъекты административного права имеют дело с множеством актов и документов, различения между которыми зачастую почти не производится. Вследствие этого возникают проблемы с âû- бором предметов их регулирования, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. Особую политическую остроту принимают конфликты между отдельными источниками права, например актами Федерального Собрания РФ и Президента Российской Федерации. Также возросли проблемы соотношения федеральных и нижестоящих источников права в связи с федеративным устройством России. Устранить указанные трудности можно благодаря строгой характеристике источников административного права и определения их соотношения между собой.

Нормативные правовые акты занимают в массиве документов административного права особое место. Необходимо отметить прежде всего их публичное, официальное обозначение в Конституции Российской Федерации. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 — «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 — «акты». Помимо этого, в Конституции РФ многократно упоминаются федеральные конституционные и иные законы, указы и нормативные акты Президента Российской Федерации, договоры, постановления и распоряжения. И все они нуждаются в комплексном осмыслении и анализе применительно к современным аспектам правового регулирования общественных отношений.

Нормативные правовые акты, различаясь по юридической силе и сфере действия, несут информацию о конкретных правах и обязанностях участников социальных связей, создают условия для обеспечения правопорядка и дисциплины. С другой стороны, хотя нормативный правовой акт в настоящее время является одним из ведущих источников в российском административном праве, всетаки существует актуальная проблема повышения его качества, что возможно путем разработки моделей разноуровневых нормативных правовых актов. Очень серьезно ставится вопрос о кризисе доверия к закону как основному нормативному правовому акту. Анализ системы источников административного права осложняется не только их многообразием, но и повышенной ролью подзаконного нормотворчества как на федеральном, так и на региональном уровне.

Система источников российского административного права постоянно изменяется. Поэтому внимания исследователей требуют не только традиционные источники административного права, но и возникшие в результате изменений новые виды источников, например

нормативный договор (Федеративный договор, договор о разграничении полномочий, соглашения о передачи осуществления части полномочий, публичный договор и др.), акты судебного нормоконтроля и др. Судебный орган конституционного контроля не создает правовую норму своими обязательными и окончательными решениями по существу рассматриваемых дел о соответствии Конституции РФ, перечисленных в законе о Конституционном Суде РФ актов подтверждает конституционность входящих в них норм или исключает из них нормы, противоречащие Конституции РФ. Поэтому роль актов судебного нормоконтроля должна получить теоретическую основу.

Отмечается определенное влияние на российскую правовую систему, в том числе на подходы к источникам права, зарубежных концепций и практики. В настоящее время новое значение для России приобретает применение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров. Закрепление в Конституции РФ положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы, бесспорно, явилось неоспоримым свидетельством концептуальной направленности государственной политики на всестороннее восприятие общечеловеческих ценностей, признание прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности. Но при этом первые попытки реализации данного положения обнаружили весьма существенное отставание теоретического осмысления проблемы от практических потребностей.

Целостная и непротиворечивая система источников административного права обеспечит доступ населения к необходимой информации, что будет способствовать защите ими своих законных прав и интересов.

Перечисленные проблемы могут быть отнесены ко всем отраслям российского права, включая административное. Но следует иметь в виду, что общие вопросы источников права, относимые к теории права, при их переводе в действующую правовую систему оказываются предметом административно-правового регулирования, т.е. превращаются в вопросы конкретно отраслевой тематики. Это дополнительно усиливает позиции административно-правовой науки в исследовании выбранной темы, а также в разработке приемлемых для современного российского правотворчества рекомендаций.

Анализ актуальной проблемы административного права позволяет не только предметно уяснить ряд общетеоретических вопросов, но и выяснить новые аспекты этой проблематики, которая зачастую имеет междисциплинарный и методологический характер.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании системы источников административного права, сложившейся

в соответствии с Конституцией России 1993 г., и анализе тенденций развития данной системы в свете требований современной общественной практики и в условиях осуществляемой в нашей стране административной реформы, обусловившей создание новых государственных органов с присущим им правотворчеством. Большой удельный вес источников административного права среди принятых нормативных правовых актов требует анализа юридических и материальных аспектов всей системы формальных регуляторов этой отрасли. Правотворческие вопросы в силу своей специфики являются самостоятельным объектом исследования, поэтому в настоящей работе они затрагиваются лишь с целью выявления характерных черт и особенностей нормативных актов, их типологии.

Главные задачи настоящего исследования включают:

• выявление круга источников административного права на со- временном этапе;

• показ приоритетной роли Конституции России и закона в пра- вовой системе;

• отстаивание традиционной (широкой) трактовки понятия «законодательство»;

• анализ типологии актов Федерального Собрания РФ, класси- фикация федеральных законов;

• выявление особенностей отдельных нормативных правовых актов, в том числе актов Президента и Правительства РФ;

• обоснование существования таких нетрадиционных регулято- ров административных отношений, как акты судебного нормоконтроля, нормативный договор;

• рассмотрение взаимосвязи системы источников права с сис- тематизацией административного законодательства;

• вынесение конкретных предложений по совершенствованию административного законодательства, правотворческого процесса, созданию новых нормативных правовых актов.

В монографии использованы акты российского законодательства, анализ которых позволил определить характерные черты развития источников административного права. В необходимых случаях привлекались правые акты зарубежных государств.

Данная работа не претендует на законченность и бесспорность содержащихся в ней положений и выводов, поэтому их теоретическая разработка должна быть не только продолжена, но и усилена.

·Ý˛Ł˛=N=

šþ×š²¦₣š¹ð¦š=−×þˇÝšýŞ= ¹¦¹²šýŞ=¦¹²þ₣Þ¦ðþŁ=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ= ˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−×˛Ł˛=

NKNK=ÌþÞČ²¦Č=…¦¹²þ₣Þ¦ð=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−×˛Ł˛Ÿ=

¦=…½þ×ý˛=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−×˛Ł˛Ÿ=

Разнообразие общественной жизни и возникающих в ней правоотношений обусловливает необходимость разного рода предписаний и правил, регулирующих поведение субъектов. Они складываются различными способами и базируются на неодинаковых исходных данных, которые в самом широком смысле мы называем источниками права; именно из этих обстоятельств и возникает конкретный регулятор отношений в обществе1.

Среди многочисленных вопросов, касающихся современного российского административного права, важным является вопрос о его источниках, потому что в зависимости от того, как решается данный вопрос, т.е. какие юридически значимые феномены признаются в качестве источников, зависят содержание и характер самой отрасли права. Для административного права характерна своя, относительно самостоятельная система источников права. Изучение источников административного права невозможно без учета итогов исследований по теории государства и права, вырабатывающих методологические подходы к данной сложной категории. В теории права под юридическими источниками или формами права понимаются официальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве2.

Понятие «источник права», существующее более двух тысячелетий, впервые ввел в употребление Тит Ливий, назвав в своей «Римской истории» Законы ХII таблиц (451—450 гг. до н.э.) «источником всего публичного и частного права». Письменная форма этого древнего римского нормативного правового акта была весьма специфична – законы были написаны на 12 деревянных досках и выставлялись на городской площади. Но в качестве научной проблемы вопрос об источниках права был сформулирован в ХIХ в.

Ñì.: Общая теория государства и права: В 3 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.,

2001. Ò. 2. Ñ. 230—231.

Теме «источников права» посвящена обширная литература. Мы обратились к правоведческой мысли последних 90 лет. Анализ исследований советских и современных российских ученых показал, что существуют периоды повышенного внимания теоретиков права к данной проблематике. Увеличение внимания к вопросу об источниках права зависит от объективных факторов и приходится на переломные моменты в истории российского государства, связанные со сменой политического режима и социально-экономического строя. Современная Россия находится именно в такой социально-политической ситуации. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила положение о неотчуждаемости и принадлежности основных прав и свобод человека каждому от рождения (ч. 2. ст. 17). До ее принятия подобные естественно-правовые положения были чужды советскому праву, имеющему позитивный характер. Ввиду провозглашения вхождения естественно-правовых принципов в современное российское право потребовалось систематизировать взгляды на источники административного права, проследить изменения в теории источников права, произошедшие в постсоветский период. Интеграционные процессы, происходящие в мировом сообществе, повлекли существенные изменения, затронувшие все правовые системы, в том числе и российскую. В связи с этим следует выявить круг источников административного права на современном этапе развития российской государственности.

Прежде чем обратиться к изучению вопроса о понятии источника административного права, необходимо обозначить ряд методологических позиций, важных для изучения обозначенной нами проблемы, т.е. рассмотреть, какие традиции существовали в советское время и существуют сегодня в определении источника права.

В современной правовой науке сохранилась традиция употребле- ния понятия «источник права» в материальном и формальном смыслах, идущая от советских ученых-теоретиков.

В первые годы советской власти научных исследований в данной области не было. Во второй половине 1940-х гг. появились работы С.Ф. Кечекьяна1 и Н.Г. Александрова2. Правовая система социалистического государства к этому времени достаточно сформировалась, что и обусловило необходимость ее научного осмысления. В юридической литературе продолжительное время велась дискус-

Ñì.: Кечекьян С.Ф. Советское социалистическое право и его источники // Труды Юбилейной сессии… Акад. общ наук (Москва, 1947, октябрь). М., 1947. С. 166—175; Îí æå. О понятии источника права // Ученые записки МГУ. Вып.

116. Êí. 2. Ì., 1946. Ñ. 3—25.

Александров Н.Г. Понятие источника права // Ученые труды ВИЮИН. Вып. VIII. М., 1946. С. 15.

сия по вопросу о том, в каком смысле необходимо употреблять термин «источник права». Понятие «источник права» в правовой науке в советский период толковалось по-разному, ученые-правоведы не пришли к единому мнению. Термин «источник права в материальном смысле» использовался для обозначения силы, которая создает право1. Советские ученые применяли также термин «источник права в формальном (юридическом) смысле»2.

В 1960—1980-е гг. отмечался всплеск научного интереса к данной теме, так как кодификация советского права требовала теоретической проработки вопросов об источниках и формах права. Была опубликована монография С.Л. Зивса «Источники права»3, огромное значение имели работы А.Ф. Шебанова4 и А.В. Мицкевича5. Характеризуя взгляды своих современников на проблему источников права, А.Ф. Шебанов писал: «Во-первых, в нашей литературе употребляется термин “источник права” в материальном смысле, которым… обозначается сила, создающая право, вызывающая его к жизни», то есть экономический строй общества, и «во-вторых, в советской литературе применяется термин “источник права” в формальном смысле»6.

В настоящее время серьезный вклад в исследование проблемы внесли монография О.Е. Кутафина «Источники конституционного права Российской Федерации»7, учебные пособия М.Н. Марченко «Источники права»8 и «Источники российского права: вопросы теории и истории»9, диссертационные исследования Е.В. Колесникова «Источники российского конституционного права»10, Т.В. Гуровой «Источники российского права»11 и др.

В российском правоведении сложилась традиция определять ис-

точники права через понятие юридической нормы и нормативного правового акта. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский считали, что

«в качестве формы выражения права выступает юридическая нор-

Кечекьян С.Ф. О понятии источника права. С. 3.

Òàì æå. Ñ. 7—8.

Çèâñ Ñ.Ë. Источники права. М., 1981.

Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968.

Мицкевич А.В. Акты высших органов власти и управления СССР. М., 1967.

Шебанов А.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 37—38.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.,

2002.

Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. М., 2005.

Источники российского права: вопросы теории и истории: Учеб. пособие /

Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2005.

Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: Дис. … д-ра

юрид. наук. Саратов, 1998.

Гурова Т.В. Источники российского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 1998.

ма»1. С.Л. Зивс предложил более точный вариант термина «источник права» — «источник норм права»2. В результате многих попыток сформулировать понятие «источник права» теоретикам советского периода, придерживающимся позитивистских позиций, не удавалось найти отличительные признаки данного понятия от понятия «нормативный акт», и, как следствие, между понятиями «источник права» и «нормативный акт» ставился знак тождества.

Значительный вклад в решение проблемы неразработанности понятия «источника права» внес А.В. Мицкевич. Он считал, что определение источника права «должно выделять главный признак — правотворческое назначение нормативного акта как акта, оформляющего установление, изменение или отмену правовых норм»3. Другие исследователи также пытались восполнить этот пробел, полагая, что понятие источника права, являющегося «результатом правотворческой деятельности государственных органов»4, должно отражать характер этой деятельности и ее конечный результат, который выражается как в закреплении правил поведения, так и в их изменении и отмене5.

Традиция определения источников права через нормы права присутствует и в современной науке. Ученые-правоведы (Р.Ф. Васильев, В.В. Невинский, В.А. Савицкий и Е.Ю. Терюкова) указывают на недостаток определения нормативного правового акта через понятие «норма права»6. Они считают, что нормативный правовой акт отражает особенности не нормы права, а правотворческой деятельности: «Правовой акт, содержащий, устанавливающий, отменяющий, изменяющий нормы или изменяющий сферу их действия»7.

Таким образом, определение понятия «источник права» через понятие и особенности правовой нормы, а также через понятие «нормативный правовой акт» выявляет уязвимость данного подхода. Действительно, Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени-

Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 134.

Òàì æå. Ñ. 10.

Мицкевич А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.

Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975.

Ñ. 9.

Мицкевич А.В. Правотворческое значение нормативного акта // Советское го-

сударство и право. 1965. ¹ 11. С. 51.

Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Пра- âî. 1998. ¹ 5. Ñ. 19—20, 25; Невинский В.В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. ¹ 3. С. 69.

Савицкий В.А., Терюкова Е.Ю. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. ¹ 3. С. 75—76.

1 / 321 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]