Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
В заключение можно сделать следующие выводы.
1. Конституция Российской Федерации 1993 г. (ч. 4 ст. 15) вклю-
чила в число источников российского права общепризнанные
принципы и нормы международного права, а также международные
договоры. Общепризнанные принципы и нормы имеют международно-правовую природу, но их специфика делает возможным распространять сферу действия и во внутреннюю правовую систему.
Общепризнанными являются лишь часть принципов международного права, что позволяет рассматривать их в качестве отправных
норм и выделять их в ряду отраслевых и институциональных. Основные принципы, будучи ядром общего международного права,
обладают императивной силой. Они существуют только как универсальные (по субъектам, видам и областям регулируемых отношений), общепризнанные и общеобязательные. Природа таких принципов связывается с практикой межгосударственного общения, которая также имеет всеобщий характер.
В международно-правовой науке понятие общепризнанных
принципов четко не определено, а их перечень не является исчерпывающим. Нормативного разграничения общепризнанных принципов и норм в международном праве не существует.
2. Изучив существующие подходы к определению общепризнанных принципов и норм международного права, автор признает
научно обоснованной позицию определения их как имеющих наиболее общую форму выражения универсальных обязательных правил
поведения, признаваемых большинством государств. По нашему
мнению, источниками административного права являются международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы
международного права, которые регулируют осуществление административно-публичной деятельности, и вступившие в силу для
России в установленном законодательством порядке.
Общепризнанные принципы и нормы международного права
могут быть инкорпорированы во внутригосударственные нормативные правовые акты.
3. Общепризнанные принципы, имеющие значение для административного права, можно условно разделить на две группы в
зависимости от сферы административно-правового регулирования:
общеобязательные принципы, на которых базируется деятельность
административных органов, и общеобязательные принципы прав
человека. Анализ действующего законодательства показывает, что
общепризнанные принципы и нормы международного права имеют
межотраслевой характер. Особый статус общепризнанных принципов и норм международного права не позволяет их свести к роли
отраслевых норм. Поэтому ввиду их универсальности они могут
рассматриваться в рамках административного права в общем виде.
241
4. На наш взгляд, под международным договором Российской
Федерации как источником административного права следует понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо
с международной организацией в письменной форме и устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы административного
права межгосударственного действия. Международные договоры
и соглашения России регулируют в том числе вопросы организации
и осуществления административно-публичной деятельности на территории соответствующих государств.
5. В зависимости от государственного органа, заключившего договор (соглашение), можно выделить: межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования международные договоры (соглашения) бывают следующих
видов: договоры (соглашения), устанавливающие единообразные
правила дорожного движения; договоры (соглашения) о взаимном
признании и исполнении решений по делам об административных
нарушениях правил дорожного движения; договоры (соглашения)
о закреплении единообразия в организации и функционировании
органов МВД; договоры (соглашения) о создании правовой базы
для развития связей между органами государственного управления
всех уровней России и других стран; договоры (соглашения) об организации охраны государственной границы; договоры (соглашения) обеспечения обороны и безопасности России; договоры (соглашения) об обеспечении доступа и порядка обмена информацией;
договоры (соглашения) о развитии культурного сотрудничества по
линии государственных органов управления культурой; договоры
(соглашения) в сфере образования; договоры (соглашения) о сотрудничестве в области охраны окружающей среды; договоры (соглашения) о таможенных режимах; договоры (соглашения) в области налогообложения; договоры (соглашения) о выявлении и пресечении административно-правовыми методами преступлений и иных
правонарушений и др.
6. В Федеральном законе «О нормативных правовых актах
и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» следует закрепить положение, согласно которому одним из источников российского права являются международные договоры и международные
акты, содержащие общепризнанные принципы международного права и вступившие в силу для РФ в установленном законодательством
порядке. Данный источник права, введенный в отечественную правовую систему Конституцией РФ, является отличным по форме и
содержанию от других источников российского права.
242
7. Сопоставление конституционной нормы, содержащейся в ч. 4
ст. 15 и положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», о существовании межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров
позволяет сделать вывод о том, что конституционная норма имеет
ввиду приоритет межгосударственных договоров, ратифицированных
и опубликованных в установленном порядке, над российским законодательством. Поскольку Конституция России не содержит положения, согласно которому только ратифицированные договоры
имеют преимущество перед законами России, постольку в федеральном законе «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» необходимо зафиксировать
место международных договоров и международных актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права,
в системе источников права России, а также установить порядок
опубликования и вступления их в силу.
При определении юридической силы различных видов международных договоров (соглашений) следует нормативно установить,
что они имеют приоритет перед национальным законодательством
в том случае, если они ратифицированы и опубликованы в установленном порядке. А международный договор (соглашение), согласие
на обязательность которого было принято не в форме федерального
закона, имеет приоритет в отношении актов, издаваемых данным
органом государственной власти. Таким образом, юридическая сила
международных договоров зависит от подписавшего их органа.
Ввиду универсальности общепризнанных принципов и норм
международного права международные акты, их содержащие и вступившие в силу для России, имеют приоритет перед законами.
QKPK=‡Þ³²×¦łþ¹³Š˛×¹²ŁšÞÞŞÐ=Þþ×ý˛²¦ŁÞŞÐ=ŠþłþŁþ×=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
К числу источников административного права можно отнести не
только международные договоры и соглашения Российской Федерации. Кроме международных договоров, в административном праве используются и внутригосударственные договоры. Они регулируют вопросы разграничения компетенции и полномочий между
органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества отдельных органов в сфере совместной административно-публичной деятельности.
243
Для России договор является, как указывают некоторые иссле-
1
дователи, «нетрадиционным» источником права
. Данная «нетрадиционность» объясняется редкостью не столько использования договора как средства нормативного регулирования, сколько его рассмотрения в этом качестве советской юридической наукой. В качестве источника административного права договоры и соглашения
ранее почти не выделялись, они рассматривались как побочная
форма управленческой деятельности. Интерес к ним возрос в настоящее время. Сегодня роль нормативного договора как источника
права в российской науке и юридической практике является общепризнанной
2
.
Возможности использования нормативных договоров в России
закреплены в таких актах, как Конституция России 1993 г., Федеральный закон от «О международных договорах Российской Федерации» 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ и др. Дадим определение понятию «договоры с нормативным содержанием». В юридической литературе вместо словосочетания «нормативно-правовой договор»
часто употребляется уже устоявшееся равнозначное понятие «нормативный договор»
3
.
Нормативный договор как источник административного права,
на наш взгляд, следует рассматривать как самостоятельно существующее и юридически оформленное соглашение между двумя или
несколькими субъектами административно-публичных отношений
(государство, административные органы, органы местного самоуправления, должностные лица), регулирующее осуществление административно-публичной деятельности, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы административного права.
Можно выделить следующие признаки нормативного договора
как источника административного права:
1) одной из сторон договора всегда является субъект административно-публичных отношений, обладающий властными полномочиями (государство, административные органы, органы местного
самоуправления, должностные лица); другая же сторона может
иметь иной статус, но в административно-публичной сфере должна
быть носителем некоторых властно-регулирующих функций или
выражать общественные интересы;
2) регулирование осуществления административно-публичной
деятельности, которое допускается в договорной форме;
1
Ñì.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 163.
2
Ñì.: Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1995. С. 19; Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. ¹ 9. С. 11;
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 183.
3
Ñì.: Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2000. С. 402, 413.
244
3) государством гарантируется обеспеченность выполнения обя-
зательств, предусмотренных нормативным договором;
4) договором устанавливаются, изменяются или отменяются
нормы административного права.
Ю.А. Горшенева выделяет два типа нормативных договорных
актов: собственно договоры и соглашения. Каждый из названных
типов имеет свои разновидности1. В зависимости от статуса субъекта, заключающего договор, различают координационные договоры,
у которых субъекты имеют формально равный статус (например,
договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации,
договоры и соглашения между органами местного самоуправления,
межведомственные договоры и соглашения и др.), и субординационные договоры между субъектами, имеющими формально различный статус (например, соглашения между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий и др.).
Можно назвать следующие виды нормативных договоров, являющихся источниками административного права:
• Федеративный договор;
• договоры между Российской Федерацией и ее субъектами
о разграничении предметов ведения и полномочий;
• соглашения между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий;
• договоры (соглашения) между органами государственной вла-
сти субъектов Российской Федерации;
• договоры и соглашения между органами государственной вла-
сти края или области с органами государственной власти автономного округа;
• договоры между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления;
• договоры и соглашения между Правительством России и пра-
вительствами республик, администрациями субъектов Российской Федерации;
• договоры и соглашения между одноименными министерст-
вами и иными федеральными органами исполнительной власти и министерствами и иными органами исполнительной
власти субъектов федерации;
1
Ñì.: Горшенева Ю.А. Нормативный договор как источник права: Дис. … канд.
þðèä. íàóê. Ì., 2005. Ñ. 49.
245
• между федеральными министерствами и президентами, пра-
вительствами, администрациями субъектов;
• договоры между исполнительными органами субъектов Рос-
сийской Федерации, публичный договор и др.
Рассмотрим наиболее значимые виды нормативных договоров
как источников административного права.
Конституция России (ч. 3 ст. 11) говорит о том, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования осуществляется Конституцией России, Федеративным договором и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Федеративный договор1 представляет собой совокупность трех
договоров, подписанных 31 марта 1992 г., — «О разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской Федерации» (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга
Российской Федерации» и «О разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области,
автономных округов в составе Российской Федерации», а также двух
протоколов к первому и второму из перечисленных договоров. На
сегодняшний день положения Федеративного договора, касающиеся
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включены в Конституцию России, а остальные действуют в части, ей не противоречащей.
Конституция России предусматривает возможность заключения
двух видов договоров:
• между Российской Федерацией и субъектом Российской Фе-
дерации о разграничении предметов ведения и полномочий
(ч. 3 ст. 11);
• между органами исполнительной власти Российской Федера-
ции и субъектом Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции России и Федераль-
ным законом «Об общих принципах организации законодательных
1
Федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» от
31 марта 1992 г. // Федеративный договор: Документы. Комментарии. М., 1994.
246
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.
¹ 184-ФЗ предусмотрена возможность использования такого источника административного права, как договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной
власти России. Заключение таких договоров допускается только
в случае, если это обусловлено экономическими, географическими
и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той
мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это
установлено федеральными законами, разграничение полномочий.
В договор о разграничении полномочий входят следующие по-
ложения:
1) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральных органов государственной власти, разграничение которых осуществляется иначе, чем это закреплено в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации;
2) порядок и условия реализации этих полномочий, обязанности и права сторон;
3) срок договора и порядок продления данного срока;
4) основания досрочного расторжения договора.
Указанный договор должен быть подписан Президентом РФ
и высшим должностным лицом субъекта. Срок действия такого договора не может превышать десяти лет. Договор вступает в силу
лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.
Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу
федерального закона и может быть изменен, или его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений
и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения
и вступления в силу договора о разграничении полномочий.
В настоящее время действует только один договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъекта Российской Федерации — «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан»
1
Федеральный закон «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 24 июля
2007 г. // СЗ РФ. 2007. ¹ 31. Ст. 3996.
1
.
247
Что касается соглашений между федеральными органами исполни-
тельной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий, то
следует иметь в виду, что они являются правовой формой передачи
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу
осуществления части своих полномочий. Соглашения заключаются
в случае, если осуществление части полномочий не может быть
возложено законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 и 3
ст. 78 Конституции РФ). Решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ1
принимаются на заседаниях Правительства России.
В соглашении указываются порядок и условия передачи осуществления части полномочий, срок действия соглашения, порядок
и основания его досрочного расторжения, ответственность сторон
соглашения и др. Соглашение подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) и руководителем федерального органа исполнительной власти. Соглашения заключаются и вступают в силу
в порядке, установленном постановлением Правительства России
«О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации
о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»
2
от 8 декабря 2008 г. ¹ 924
. В ч. 5 и 6 Постановления указано, что
соглашение утверждается распоряжением Правительства России
и вступает в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства России о его утверждении.
Примером может служить постановление Правительства РФ
«Об утверждении соглашения между федеральным агентством по
управлению имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части пол-
1
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федера-
ции» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ.
1997. ¹ 51. Ñò. 5712.
2
Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке заключения
и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих
полномочий» от 8 декабря 2008 г. ¹ 924 // СЗ РФ. 2008. ¹ 50. Ст. 5953.
248
номочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской
Федерации» от 30 декабря 2005 г. ¹ 841
1
.
Практика заключения соглашений показывает, что тексты многих соглашений недоступны, так как Федеральный закон ¹ 184-ФЗ
умалчивает, должны ли соглашения официально публиковаться одновременно с распоряжениями Правительства Российской Федерации об утверждении соглашений как нечто вроде приложений, либо
же соглашения подлежат помещению в источнике официального
опубликования, созданном специально.
При этом следует иметь в виду, что в ряде договоров соглашения декларируются их составной частью. Но при этом нет оснований полагать, что юридическая сила соглашений должна приравниваться к юридической силе договоров. В защиту данной позиции
можно привести ряд аргументов. Во-первых, договор и соглашения
подписываются органами государственной власти, находящимися
на различных иерархических уровнях. Во-вторых, соглашения принимаются после договора. В-третьих, никакого специального последующего утверждения соглашений органами, подписавшими договор, не предусмотрено2.
Поэтому можно сделать вывод о том, что юридическая сила
рассматриваемых актов должна быть различна. И юридическая сила
такого соглашения должна приравниваться к юридической силе
актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Но юридическая сила рассматриваемых актов не просто приравнивается к силе актов органа, заключающего соглашение, она
должна быть выше, поскольку орган государственной власти своим
односторонним решением не вправе изменить соглашение.
Федеральное законодательство не содержит указаний на официальный источник обнародования внутрифедеральных договоров
и сроки их опубликования. Так, внутрифедеральные договоры публикуются либо только в местных газетах, либо только в федеральных (в последнее время внутрифедеральные договоры публикуются
в «Российских вестях»). Такая ситуация сложилась из-за неопределенности нормативного статуса данных договоров, соотношения их
юридической силы с другими нормативными правовыми актами.
Внутрифедеральные договоры содержат нормы права и по юриди-
1
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении соглашения между федеральным агентством по управлению имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части полномочий по управлению федеральным имуществом, в том
числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации» от 30 декабря 2005 г. ¹ 841 // СЗ РФ. 2006. ¹ 2. Ст. 206.
2
Толстик В.А. Óêàç ñî÷. Ñ. 288.
249
ческой силе занимают место, сравнимое с федеральным законодательством. Нужно законодательно установить официальный источник опубликования нормативных договоров, сроки опубликования,
а также момент вступления договора в юридическую силу.
Относительно опубликования соглашений между федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий
можно считать оптимальным вариант законодательного закрепления положения об опубликовании соглашений одновременно с распоряжениями Правительства России об их утверждении, т.е. соглашение должно приводиться к соответствующему распоряжению как
приложение.
Следует отдельно рассмотреть договоры (соглашения) между ор-
ганами государственной власти субъектов Российской Федерации
(двух- и многосторонние), имеющие особую юридическую природу.
Заключая такой договор, каждый из субъектов принимает на себя
двух- или многосторонние обязательства, которые не могут быть
изменены в упрощенном одностороннем порядке.
Их юридическая сила определяется в зависимости от иерархического места органа, их заключившего. Им может быть высшее
должностное лицо, правительство, министерство или ведомство.
Рассматриваемые договоры (соглашения) могут иметь юридическую
силу законов субъектов, если такой договор будет ратифицирован
законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (например, соглашение от 22 августа 2006 г. «Между Правительством Кировской области и Правительством Республики Коми о сотрудничестве»
1
, в котором стороны договорились
о сотрудничестве в сферах законодательства, науки и высоких технологий, образования, здравоохранения, природопользования и охраны окружающей среды, культуры, физической культуры и спорта,
туризма, социальной сфере, защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций и др.).
В.А. Толстик приводит следующую иерархическую лестницу договоров (соглашений) субъектов Российской Федерации: 1-й уровень — договоры (соглашения), ратифицированные в форме закона
субъекта; 2-й уровень — договоры (соглашения), заключаемые руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта; 3-й уровень — договоры (соглашения), заключаемые председателем правительства субъекта (в случае наличия такового); 4-й уровень — соглашения, заключаемые министрами (соот-
1
Соглашение «Между Правительством Кировской области и Правительством
Республики Коми о сотрудничестве» от 22 августа 2006 г. Соглашение вступило
в силу 22 августа 2006 // Вести. Киров. 2006. 12 сент. (¹ 89 (949)).
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]