Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
ду с информацией о действующих актах, информационные базы
содержат сведения об отмененных.
Можно назвать следующие информационные базы: информационная база поисковой системы Государственной Думы Федерального Собрания РФ (Правовое управление); информационно-справочная система Главного государственно-правового управления
Президента России (ГПУ); эталонная база данных НТЦ «Система»;
система «Эталон», которая эксплуатируется Научным Центром правовой информации (НЦПИ) Министерства юстиции России, где он
является структурным подразделением, и др. Справочно-правовыми
системами, которые используются в коммерческих фирмах, являются «Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.
Консолидация административного законодательства направлена
на ликвидацию множественности нормативных административноправовых актов путем сведения нескольких близких из них по содержанию в один укрупненный акт в целях единого регулирования
данных общественных отношений. В структуру вновь образованного акта обычно входят однопрофильные статьи, главы, параграфы,
расположенные в определенной последовательности. Форма этих
актов бывает различной. На базе консолидированного административного законодательства проводятся работы по формированию
сводных (инкорпорированных) нормативных административноправовых актов, где в доступной форме дается полное и четкое
представление о действующем административном законодательстве.
Консолидация избавляет административное законодательство от чрезмерной раздробленности, объединяет положения текущего административного правотворчества в родственные группы. К консолидированным нормативным административно-правовым актом, к примеру,
относятся Воздушный кодекс Российской Федерации и Бюджетный
кодекс Российской Федерации. Особую актуальность консолидация
имеет в сфере ведомственного правотворчества.
Таким образом, применение различных технологий осуществления
систематизации (кодификации, инкорпорации, хронологических
и тематических изданий, учета, консолидации) норм административного права позволит упорядочить систему источников административного права.
В.А. Сивицкий предлагает последовательность действий по
осуществлению систематизации определенного сегмента законодательства, называя два способа проведения систематизации.
Для осуществления первого сначала необходимо составить некую идеальную схему законодательства: каким оно должно стать
в результате систематизации, т.е. своеобразный «план систематизации», и определить методы ее проведения. Затем существующую
271
систему источников права следует «подогнать» под этот идеал. При
помощи данного способа систематизации «можно существенно обновить законодательство (определенный его сегмент), “превратить” его в действительно четкую систему правовых актов в их
взаимосвязи»»1.
Второй способ предполагает в первую очередь отбор имеющегося нормативного правового материала, что обеспечит непробельность будущей систематизации. В дальнейшем необходимо
подумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенствованном виде. Такая систематизация не
будет «прорывом» в развитии законодательства, она закрепит то,
что есть2.
Использование обоих методов проведения систематизации поможет подготовке и проведению упорядочения административноправового материала. В.А. Сивицкий убежден, что просмотр нормативного правового материала надо начинать с октября 1917 г.:
«только это позволит сказать, что систематизация в соответствующей сфере была полной»3. Согласно п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР о ратификации соглашения о создании СНГ4, на
территории РСФСР до принятия соответствующих нормативных
правовых актов нормы бывшего СССР применяются, если они не
противоречат Конституции РСФСР и действующему законодательству РСФСР. Это относится и к международным договорам, и к ведомственным нормативным правовым актам.
В настоящее время существуют пробелы в федеральном административном и административно-процессуальном законодательстве.
Это подталкивает субъекты Российской Федерации к практике «опережающего правотворчества», так как административное и административно-процессуальное законодательство относятся к предметам
совместного ведения России и ее субъектов. При этом часто нарушается системность административного законодательства, что ведет
к повторению одних и тех же нормативных предписаний, к неувязке и противоречиям как внутри федерального законодательства, так
и между законами и подзаконными актами. Остается нерешенной
проблема определений специальных юридических терминов, в отдельных случаях отсутствует единство терминологии.
1
Сивицкий В.А. Некоторые аспекты технологии систематизации российского
законодательства. С. 35.
2
Ñì.: Сивицкий В.А. Указ. соч. С. 35—36.
3
Òàì æå. Ñ. 36—37.
4
Постановление Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения
о создании СНГ» от 12 декабря 1991 г. ¹ 2014-1 // Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. ¹ 51. Ст. 1798.
272
Представляется, что систематизации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации недостаточно. Системность
административного законодательства Российской Федерации должна обеспечиваться также всем массивом подзаконных нормативных
правовых актов.
Единство правового пространства и системность законодательства Российской Федерации обеспечивают следующие нормативные правовые акты: Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
Федеративный договор, федеральный закон «О порядке принятия
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня
1994 г. ¹ 5-ФЗ1, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ, Указ Президента
России «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г.
¹ 1486 и др.
Но ни один из перечисленных нормативных правовых актов не
содержит положений, регулирующих деятельность федеральных законодательных органов государственной власти, законодательных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и правотворческих органов местного самоуправления по систематизации законодательства. Существующий правовой механизм обеспечения единства правового пространства и системности законодательства недостаточен. Отсутствие правовых положений, устанавливающих общие правила по систематизации в деятельности федеральных и региональных законодательных органов государственной власти и правотворческих органов местного самоуправления,
является причиной недостаточно эффективного действия правового механизма обеспечения системности административного законодательства.
Подводя итоги изложенному, можно сделать следующие выводы.
1. Определенные свойства системы современного российского
административного права, среди которых выделяются системность
и динамизм, являются предпосылками систематизации администра-
1
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания» от 14 июня 1994 г. ¹ 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) // СЗ РФ.
1994. ¹ 8. Ñò. 801.
273
тивного законодательства. Конечная цель систематизации административного законодательства — приведение массива действующих
нормативных административно-правовых актов в соответствие с системой административного права, которая имеет объективную правовую природу и обусловливается сложившейся системой общественных отношений.
2. Составным элементом системы источников административного права является система административного законодательства,
понимаемая в широком смысле как совокупность всех законов
и подзаконных актов, принимаемых в государстве и содержащих
административно-правовые нормы, а в узком смысле — как упорядоченная совокупность собственно законов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере. Понятия «законодательство» и «источник права» соотносятся как часть и целое.
3. Поскольку нормы и принципы Конституции Российской Федерации 1993 г. лежат в основе всей системы российского законодательства и являются определяющими факторами его систематизации, основной задачей систематизации административного законодательства является приведение его в соответствие с Конституцией
Российской Федерации.
4. Анализ исторического опыта систематизации административного законодательства в советский период развития российской
государственности показал необходимость учета этого опыта при
проведении работ по упорядочению и совершенствованию действующего административного законодательства, особенно при выборе форм систематизации. Основными формами систематизации
административного законодательства являются кодификация, инкорпорация, хронологические и тематические издания актов административного законодательства, учет нормативных административно-правовых актов и консолидация административного законодательства.
5. Обзор нормативных правовых актов, составляющих правовую
основу систематизации административного законодательства, показал, что на данный момент отсутствует нормативный правовой акт,
регулирующий деятельность федеральных законодательных органов
государственной власти, законодательных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и правотворческих органов местного самоуправления по систематизации административного законодательства. Существующий правовой механизм обеспечения единства правового пространства и системности законодательства недостаточен. Отсутствие правовых положений, устанавливающих общие правила по систематизации в деятельности федеральных и региональных законодательных органов государствен-
274
ной власти и правотворческих органов местного самоуправления,
является причиной недостаточно эффективного действия правового механизма обеспечения системности административного законодательства.
6. В целях повышения эффективности обеспечения системности
и систематизации административного федерального и регионального законодательства, а также правотворчества муниципальных образований предлагается разработать и издать единые требования
к процедурам систематизации норм административного законодательства и нормативных правовых актов в текущем правотворческом процессе законодательных органов федеральной и региональной государственной власти, а также органов муниципальных образований. На наш взгляд, системность административного законодательства должна обеспечиваться и регулироваться федеральным законом «О нормативных правовых актах и иных источниках права
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
RKOK=Úþ×ýŞ=ðþŠ¦½¦ð˛¾¦¦=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=
ž˛ðþÞþŠ˛²šÝş¹²Ł˛=
Вопрос о кодификации советского административного права был
поставлен в 1923—1925 гг.1 Попытки кодифицировать административное законодательство в России уже предпринимались: в 1925 г.
Народным комиссариатом внутренних дел СССР был подготовлен
и издан проект Административного устава (кодекса) РСФСР, который должен был систематизировать нормы административного права, регулирующие порядок деятельности административных органов
и охрану правопорядка. Он включал четыре части:
1. Обеспечение революционной законности;
2. Обязательные постановления и административные взыскания;
3. Публичные права граждан.
4. Охрана порядка и безопасности2.
Но этот проект так и не был принят.
1
Ñì.: Игнатов В. Административный кодекс // Власть Советов. 1923. ¹ 1—2.
С. 27—33; Турубинер А. Проект Административного Устава // Административный
вестник. 1925. ¹ 1. С. 31—40; Бородина Э. Административный кодекс (по проекту
НКВД) // Административный вестник. 1925. ¹ 12. С. 13—20.
2
Ñì.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права (Теоретические проблемы). М., 1970. С. 5.
275
В 1927 г. Административный кодекс был принят на Украине
и действовал до конца 1950-х гг. Он содержал административноправовые нормы, регламентирующие вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, порядок
издания административных актов, порядок применения мер административного принуждения и административной ответственности, вопросы регистрации учета населения и паспортного режима.
В БССР также велась работа по кодификации норм административного права.
Неудачные попытки всеобщей кодификации норм административного права сузили задачи кодификаторов. В дальнейшем были
подготовлены и приняты общесоюзные кодексы по отдельным отраслям и вопросам управления. В 1929 г. были изданы Кодекс торгового мореплавания СССР и Таможенный кодекс. Проблема кодификации административного законодательства на более широкой основе продолжала волновать ученых (идея всеобщей кодификации выдвигалась в 1939 г.). Но в практическом плане ничего
не было сделано.
В 1960—1970-е гг. советскими учеными-административистами
вновь был поставлен вопрос о кодификации административного
законодательства. Появилось много публикаций, разработок, авторы которых пытались актуализировать эту проблему. Советские
ученые рассматривали кодификацию как основную форму систематизации законодательства, при помощи которой создавался новый обобщенный акт. Он являлся базой системы источников советского административного права, заменял нормы и акты прошлого времени1.
Поскольку административное право регулирует разнообразные
сферы общественных отношений, большинство современных ученых считают глобальную, всеобщую кодификацию норм административного права невозможной. Создание и принятие единого нормативного правового акта — Административного кодекса, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых
актов, по их мнению, есть невыполнимая задача. Поэтому они высказываются за осуществление тематической кодификации административно-правовых норм посредством принятия специальных законов, в том числе кодексов, регулирующих определенные группы
1
Ñì.: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962; Попова В.И.
Теоретические вопросы систематизации советского законодательства // Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. 1962. С. 287—311;
Студеникина М.С. К кодификации законодательства об административной ответственности // Ученые записки Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства. Вып. 9. М., 1966. С. 19—39, и др.
276
общественных отношений в сфере государственного управления1.
Однако некоторые ученые полагают, что в целях единообразного
и комплексного решения проблем, связанных с осуществлением
административно-публичной деятельности, все же необходимо принятие федерального кодифицированного закона — Административного кодекса Российской Федерации2.
В настоящее время активно обсуждается проблема кодификации
административно-процессуального законодательства, разрабатывается концепция развития этой отрасли права, а также вопрос о создании «единого кодификационного акта — Основ административно-процессуального законодательства»3.
В целях повышения эффективности кодификационной деятельности серьезное значение имеет выбор формы, в которую облекается тот или иной сводный акт, так как при определении будущего
кодификационного акта важным является соответствие его наименования содержанию. Кодификация административного законодательства требует не только единства правового регулирования, но
и унификации форм выражения этого единства.
В настоящее время вопрос о формах кодификации административно-правовых норм законодательно не урегулирован. В связи
с этим федеральные и региональные правотворческие органы пользуются широким правом выбора между несколькими путями правового регулирования. Поэтому одной из первоочередных задач кодификации административного законодательства является законодательное закрепление строгой иерархической системы кодификационных актов. В федеральном законе «О нормативных правовых
актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» должны
быть четко определены формы кодификации, используемые федеральным центром, и формы кодификации, которыми могут пользоваться субъекты Российской Федерации.
Современные ученые-административисты высказывают различные мнения о форме и содержании как федерального нормативного
правового акта, так и кодифицированного акта субъекта Россий-
1
Ñì.: Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации администра-
тивного права России: Монография. М., 2000. С. 12—13; Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.
С. 79—80.
2
Ñì.: Машаров И.М. К вопросу о кодификации правовых норм, регулирующих
административно-публичную деятельность // Проблемы совершенствования
административного права: Сб. научных статей. Киров, 2005. С. 94.
3
Тихомиров Ю.А. Административное и административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат. 1997. ¹ 6. С. 40—44.
277
ской Федерации. Многие исследователи подчеркивают особую значимость формы законодательных и иных нормативных правовых
актов, их соотношения. Следует отметить, что официальное разъяснение о различии видов систематизированных актов административного права отсутствует, поэтому сказать, чем одна из них отличается от другой, довольно сложно. М.Н. Костенников и А.В. Куракин
отмечают, что любая правовая форма говорит о юридической силе
нормативных правовых актов, масштабах их действия, методах регулирования общественных отношений. Кроме того, внешняя форма кодификационного акта обусловливается компетенцией государственного органа, который издает или утверждает данный акт1.
Накопленный огромный материал кодификации административного права ставит проблему согласованности различных форм
административного законодательства, доступности их правового применения. Кодификация административного законодательства должна
основываться на четком разграничении нормотворческой компетенции по конкретным сферам правового регулирования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и правотворческими органами муниципальных образований.
Кодификационные акты неоднородны и могут быть классифицированы по различным основаниям. Все кодификационные формы в зависимости от юридической силы можно разделить на два
вида: законы и подзаконные акты. Юридическая сила определяется
объектом правового регулирования, характером компетенции, положением субъекта правотворчества и его местом в системе органов
государства.
В зависимости от территориальных пределов действия кодификационных актов (или по федеративному признаку) все кодификационные акты подразделяются на акты, действующие на всей территории России (основы, законы, кодексы, уставы, положения,
правила, инструкции и т.п.), и акты, действующие на территории
субъектов Российской Федерации (законы, уставы, положения,
правила, инструкции и т.п.).
Закрепление же за субъектами Российской Федерации права на
создание кодексов нежелательно. Кодекс достаточно полно регулирует определенную сферу общественных отношений. Поэтому нецелесообразно по одной и той же проблематике принимать законодательный акт в форме кодекса на уровне Российской Федерации
и на уровне субъекта Российской Федерации. Из-за неясности в со-
1
Ñì.: Костенников М.В., Куракин А.В. К вопросу о кодификации норм админи-
стративного права России // Государство и право. 2002. ¹ 4. С. 25.
278
отношении аналогичных по тематике актов неизбежно могут возникнуть повторы и юридические коллизии. М.С. Студеникина полагает, что при наличии федерального кодекса в субъекте Российской Федерации необходимо издавать не аналогичный по наименованию акт, а закон, который дополнительно к Особенной части
федерального кодекса вводил бы новые составы административных правонарушений, отражающих в основном особенности именно данного субъекта Российской Федерации1. М.В. Костенников
и А.В. Куракин предлагают закрепить за субъектами Российской
Федерации «формы кодификации административного права, регламентирующие отношения в различных сферах управления, такие
как законы, постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения»2.
Таким образом, административное материальное законодательство целесообразно кодифицировать в виде основ, законов, кодексов, уставов, положений и т.п. по сферам административноправового регулирования. Административно-процессуальное законодательство предпочтительнее кодифицировать путем издания соответствующих правил, регламентов, инструкций и т.п.
Приведем характеристику основных форм кодификационных
актов административного законодательства.
Одной из важнейших кодификационных форм административного права в советский период были основы, которые являлись вторым по юридической силе нормативным правовым актом после
Конституции. Например, Основы законодательства Союза ССР об
административных правонарушениях. Их конкретизировали республиканские кодексы об административных правонарушениях, в част-
3
ности КоАП РСФСР, утвержденный ВС РСФСР 20 июня 1984 г.
На наш взгляд, Основы законодательства Российской Федерации как форма кодификации административного законодательства —
это федеральные законы специфического типа, издаваемые парламентом России по предметам совместного ведения федеральных
органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации,
регулирующие вопросы в сфере административно-публичной деятельности.
Основы являются воплощением одного из главных принципов
российской государственности — федерализма, который сочетает
централизм основополагающих начал административного законода-
1
Ñì.: Студеникина М.С. К проекту Кодекса об административных правонару-
шениях // Журнал российского права. 1998. ¹ 6. С. 116.
2
Костенников М.В., Куракин А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.
3
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Утвержден ВС РСФСР
20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. ¹ 27. Ст. 909.
279
тельства со значительной самостоятельностью субъектов Российской Федерации в сфере административного правотворчества. По
своему содержанию основы представляют собой важный кодифицированный акт отрасли (подотрасли) или же определенной сферы
административно-правового регулирования. Они являются базисными исходными актами, закрепляющими принципы и важнейшие
сферы общественных отношений, регулируемых федеральными законодательными нормами, которые получают дальнейшее развитие
(а иногда и конкретизацию) в других законах и подзаконных актах.
Основы выступают актами прямого действия, содержащими общие
нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции, конкретные
предписания по вопросам федерального ведения, нормы-варианты
для республик и других субъектов
1
. Объем и структура конкретных
актов различны. Основы определяют основную линию правового
регулирования тех или иных общественных отношений и не регламентируют их подробно. Достоинством данных актов является то,
что они осуществляют рамочное правовое регулирование.
После 1993 г. подготовка основ прекратилась. В настоящее время действуют Основы законодательства об охране здоровья граждан
от 22 июля 1993 г.
2
, которые регламентируют лишь основы и общие
принципы здравоохранения России и полностью не регулируют
управленческие и иные отношения, относящиеся к предмету административного права, и Основы законодательства Российской Фе-
3
дерации о культуре 1992 г.
На наш взгляд, необходимо сохранение и развитие этой формы кодификации административного законодательства.
В российском праве важное место занимают законы и законода-
тельные акты, отличающиеся повышенной обобщенностью и систематизированностью правовых предписаний, — кодексы. Кодексом
называется единый законодательный акт, объединяющий нормы
основных институтов определенной отрасли права, в котором систематически изложены нормы, всесторонне и единообразно регулирующие определенную область общественных отношений.
1
Ñì.: Федеративный договор: Документы. Комментарии / Под ред. Р.Г. Абдила-
типова и др. М., 1992. С. 43.
2
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.
Утверждены Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 ¹ 5487-1
(в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. ¹ 33. Ст. 1318.
3
Основы законодательства Российской Федерации о культуре. Утверждены Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г. ¹ 3612-1 (в ред. от
23 июля 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РСФСР. 1992. ¹ 46. Ст. 2615.
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]