Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
рукцию, в силу сочетания различных юридических режимов как раз
и направлены на решение этих задач.
Таким образом, приоритетным направлением совершенствования административного законодательства остается отраслевая кодификация. В то же время сегодня в целях реализации принципа
системности, упорядочения законодательного материала возрастает
роль комплексной кодификации.
Современное федеральное административное законодательство
России, на наш взгляд, представляет собой совокупность разрозненных и несистематизированных федеральных законов. При этом
значительная часть административных правоотношений регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Хаотичное
развитие административного законодательства страны, несогласованность законопроектных работ выдвигают задачу системы его кодификации. Создание концепции развития административного законодательства является важной теоретической и практической задачей административно-правовой науки.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Федеральные законы как источники административного права — это законы, определяющие систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности
в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или
по отдельным ее направлениям, устанавливающие, изменяющие
или отменяющие нормы административного права. Федеральный
закон как источник административного права следует рассматривать
не только в широком смысле, поскольку он служит источником всех
отраслей права, но и в узком смысле — административно-правовом.
2. В административном законодательстве можно выделить следующие виды федеральных законодательных актов: 1) общеправовые законодательные акты (Конституция России); 2) отраслевые
законодательные акты (КоАП РФ, федеральный конституционный
закон о Правительстве России, закон и государственной службе
и др.); 3) законодательные акты, относящиеся к другим отраслям
права и межотраслевым общностям, но имеющие в своей структуре
нормы, регламентирующие административно-правовые отношения
(Таможенный, Налоговый, Лесной и другие кодексы).
Специфика законов — источников административного права —
проявляется при их разграничении на основе целевого назначения
и содержания. В зависимости от сферы административно-правового
регулирования можно выделить следующие виды законов: институционно-статутные законы, посвященные определению правового
положения органов исполнительной власти России и ее субъектов;
регламентационные законы, регулирующие управление в отраслях,
71
сферах экономики, культуры и т.п.; проблемно-ситуационные законы административно-правового содержания, направленные на решение крупной социально-политической задачи.
По юридической силе все федеральные законы делятся на основные (конституционные) федеральные законы (Конституция
России, федеральные конституционные законы) и обычные федеральные законы (кодексы, федеральные законы).
3. Система современного российского административного законодательства (в узком смысле — только законы), на наш взгляд,
может быть представлена следующими блоками: 1) федеральное
и региональное административное законодательство; 2) материальное,
процессуальное, комплексное (не имеющее четкой дифференциации на материальное и процессуальное) административное законодательство; 3) административное и межотраслевое законодательство; 4) текущее и чрезвычайное административное законодательство.
В современной России наблюдается ряд тенденций развития
административного законодательства. Во-первых; это постепенное
увеличение объема административных законов, связанное с повышением внимания законодателя к потребностям общества в сфере
регулирования административного права, во-вторых — создание
комплексных нормативных актов, которые включают нормы административного и других отраслей права (Градостроительный, Таможенный, Земельный и другие кодексы).
4. Анализ современного административного законодательства
(Конституции РФ, федеральных конституционных законов, законов
о поправках к Конституции РФ, актов палат Федерального Собрания РФ, федеральных законов, кодексов) показал, что Конституция
страны должна быть центральным актом в системе административного законодательства. При этом имеется большая сфера производного правотворчества, связанного не только с конкретизацией конституционных норм, но и с необходимостью оперативного реагирования законодателя на динамизм общественной, государственной
и социально-экономической жизни. Несмотря на постоянное совершенствование федерального и регионального административного
законодательства, большая область общественных отношений осталась вне сферы законодательной регламентации и нуждается в более точном и полном административно-правовом регулировании.
Необходимо повысить роль закона в системе источников административного права России путем принятия ряда необходимых на сегодняшний день законодательных актов. Ряд общественных отношений должен регулироваться только федеральным законом, а не
иными актами.
5. Согласно конституционному положению, все государственные
органы должны признавать, соблюдать и защищать права и свободы
человека. Федеральное Собрание РФ не реализовало данное поло-
72
жение Конституции России и не издало федеральный закон «Об
административно-правовом статусе граждан Российской Федерации». Конституционное положение указывает на существование как
административного, так и административно-процессуального законодательства. Проблема, связанная с административно-правовым
регулированием механизма реализации полномочий органов государственной власти в сфере публично-правовых отношений, т.е.
проблема административного процесса, остается нерешенной. Согласно Конституции России, правосудие в нашей стране осуществляется путем конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства, причем последнее положение не
конкретизировано в административном законодательстве.
Следует законодательно закрепить следующие подотрасли административного права: органы исполнительной власти; административно-правовые режимы; регистрационно-легализующие процедуры; контроль, надзор, учет. Законодательного развития требует такая
подотрасль административного права, как государственная служба.
Отсутствие этих и ряда других федеральных законов затрудняет развитие административных отношений. Недостаточная кодифицированность административного законодательства, пробелы в нем затрудняют движение общества к демократии.
6. Особое значение для государственного строительства имеет
приведение деятельности всей исполнительной власти на законодательную основу и в русло исполнения законов. На уровне федерального закона не закреплены такие важные понятия административного права, как «государственное управление», «исполнительная
власть», «орган исполнительной власти» и т.д. Должны быть
оформлены на уровне федерального закона основные положения
правового статуса органов исполнительной власти, их компетенции.
Административно-правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти должно объединять не только федеральный уровень, но и уровни субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, четко определять их функции, взаимодействие, права и обязанности, правовые формы и методы деятельности, ответственности.
7. Содержание административно-правового материала необходимо совершенствовать. Анализ текстов административных законов
и подзаконных актов показывает, что в них, кроме норм административного права, содержится произвольный набор норм технического, социального, политического и другого содержания. Поэтому
нужно стремиться к «чистоте» административно-правового материала, сокращению технических и других норм и увеличению удельного веса норм административного права.
73
OKOK=Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=³ð˛žŞ=
Ìךž¦ŠšÞ²˛=Óþ¹¹¦Ð¹ðþÐ=ÚšŠš×˛¾¦¦=
Указы Президента Российской Федерации играют заметную роль
в системе источников российского административного права, но их
юридическая природа изучена недостаточно и требует проведения
тщательного анализа. Можно определить хронологические рамки
рассмотрения проблемы указов Президента Российской Федерации
как источника административного права: 1) становление и развитие
института Президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 г. —
сентябрь 1993 г.); 2) функционирование президентской власти на
первом этапе конституционной реформы (сентябрь — декабрь 1993 г.);
3) совершенствование института президента на базе Конституции
Российской Федерации (декабрь 1993 г. — настоящее время)
Первый этап начался с 17 марта 1991 г., когда большинство избирателей, участвовавших в общероссийском референдуме, высказались за введение в РСФСР поста Президента РСФСР. Законом
РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. ¹ 1098-1
была введена должность Президента РСФСР, который, согласно
данному закону, имел право издавать указы, не противоречащие
Конституции и законам. 24 мая 1991 г. институт Президента РСФСР
был включен в действовавшую тогда Конституцию
3
.
Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» от 1 ноября 1991 г.
¹ 1831-1
4
Президенту было предоставлено право в течение года
издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютнофинансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной
деятельности, бюджета, ценообразования, налогобложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции,
порядка формирования и деятельности исполнительных органов
Поэтому нормативные указы Президента России, изданные в период с 1 ноября 1991 г. до 1 ноября 1992 г., являются актами законо-
1
Ñì.: Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.М. Тихомирова. М.,
1994. Ñ. 81—88.
2
Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. ¹ 1098-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
¹ 17. Ст. 512.
3
Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. ¹ 1326-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. ¹ 22. Ст. 776.
4
Постановление Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении
экономической реформы» от 1 ноября 1991 г. ¹ 1831-1 // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. ¹ 44. Ст. 1456.
5
Ñì.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: ос-
новные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 14.
1
.
2
5
.
74
дательного характера. Те из них, которые действуют в настоящее
время в части, не противоречащей Конституции РФ, федеральным
законам и законам России, по-прежнему остаются такими.
Анализируя содержание норм указанных законов и постановлений, можно прийти к выводу о том, что первоначально указы Президента РСФСР вводились как подзаконные и исполнительнораспорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции на территории РСФСР. Указанными правовыми актами была оформлена
идея конституционности и подзаконности указа Президента
РСФСР. По своей юридической силе и нормативности он занял
третье место в правовой системе РСФСР после Конституции и законов. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. ¹ 1831—1 придало указам Президента Российской Федерации нормативный характер, так как ему предоставлялось право
издавать указы в экономической области даже в том случае, если те
не соответствовали закону, с последующим утверждением их на
сессии Верховного Совета. Воспользовавшись предоставленным ему
правом, Президент Российской Федерации начал развивать «указное право» в России.
В связи с принятием закона РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал
называться Президентом Российской Федерации
1
.
Таким образом, можно утверждать, что на этом этапе указы
Президента носили подзаконный характер и были направлены на
осуществление исполнительно-распорядительной деятельности.
Íà втором этапе правовые указы Президента приобрели особое
значение. Это связанос тем, что Президент России в целях разрешения кризиса власти в стране прервал осуществление законодательной функции Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации и до начала работы нового российского
парламента принял на себя соответствующие полномочия. 21 сентября 1993 г. был издан указ Президента России «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» ¹ 1400
2
, которым были прекращены полномочия избранных народом депутатов.
Затем был издан Указ «О правовом регулировании в период прове-
1
Закон РСФСР «Об изменении наименования государства РСФСР» от 25 декабря 1991 г. ¹ 2094-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. ¹ 2. Ст. 62.
2
Óêàç Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. ¹ 1400 // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. ¹ 39. Ст. 3597.
75
дения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. ¹ 1598
1
. В п. 2 устанавливалось, что правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам, совпадавшим
с вопросами, предусмотренными Постановлением ¹ 1831-1, осуществляется нормативными правовыми актами, издаваемыми в форме указов Президента. Итак, данный документ закрепил нормативность указов в российском праве.
Правовое регулирование Президентом России указанных вопросов носило временный характер и осуществлялось до 25 декабря
1993 г., т.е. до принятия Конституции РФ всенародным голосованием. На этом этапе Президент выполнял свои функции в отсутствие законодательного органа, поэтому предметом правового регулирования указов были отношения, относящиеся к законодательному
регулированию.
 õîäå третьего этапа конституционной реформы в России
роль нормативных правовых актов Президента существенно изменилась по своему содержанию и объему. В настоящее время указ
Президента представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Правовой основой для издания указов Президента являются Конституция России и федеральные законы («Об обороне»
«О гражданстве»
3
и др.). В ст. 90 Конституции РФ указывается на
2
,
подзаконный характер президентских актов управления: они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. А в ст. 80
был закреплен новый статус Президента РФ, подчеркивающий его
ответственность непосредственно перед народом, так как он выполняет функции гаранта Конституции страны прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования органов государственной власти.
Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной
власти в государстве стал его главой. И в связи с изменением его
статуса издаваемые им правовые акты являются актами главы государства по вопросам его компетенции, определенной в Конституции России.
1
Óêàç Президента Российской Федерации «О правовом регулировании в период
проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» от
7 октября 1993 г. ¹ 1598 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. ¹ 41. Ст. 3919.
2
Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. ¹ 61-ФЗ (в ред. от 23 июля
2008 г.) // СЗ РФ. 1996. ¹ 23. 2750.
3
Федеральный закон «О гражданстве» от 31 мая 2002 г. ¹ 62-ФЗ (в ред. от
30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 22. Ст. 2031.
76
Президент России, являясь главой государства, наделен функциями, позволяющими обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. По характеру своих функций он не входит непосредственно в «триаду» разделения властей, но в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Полномочия, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены
в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 80, 83, 84, 85, 89,
102, 115, 117).
В силу того что Конституция РФ не содержит исчерпывающих
критериев разграничения полномочий в правотворческой деятельности Президента, парламента и Правительства, нарушение принципа верховенства закона нормативными правовыми актами главы
государства встречается в правотворческой практике довольно часто. Этому способствуют отставание законодательного регулирования государственного управления, значительная продолжительность
законодательного процесса и практическая необходимость «заполнения правового пробела», обусловливающие издание указов Президента России, которые могут действовать до принятия соответствующего федерального закона. О приоритете законодательного регулирования сферой управления и о временном характере своих
правовых актов неоднократно в течение 1995—2003 гг. упоминал
Президент в своих посланиях парламенту страны. Анализ ряда его
нормативных правовых актов свидетельствует о том же. Например,
в распоряжении Президента России от 11 ноября 1994 г. ¹ 578-рп
указано, что нормативные правовые акты Президента, «рассчитанные на период формирования экономики, государственного и общественного устройства, являются временной правовой основой
1
проводимых реформ»
.
Признанием Президентом временного характера его нормативных указов обозначилась тенденция сужения «указного права». С принятием федеральных законов его нормативные правовые акты теряют свое значение и отменяются. При этом вывод о том, что таким образом полномочия Президента ограничиваются, будет ошибочным. Наоборот, имеются объективные условия для расширения
его компетенции по определенным позициям. В силу того что закон при его максимальной детализации не может исчерпывающе
регламентировать ту или иную сферу управления, полное регулирование отношений может быть достигнуто благодаря оптимальному
сочетанию законов и вытекающих из них нормативных правовых
актов Президента.
1
Распоряжение Президента Российской Федерации «О нормативных актах Президента Российской Федерации» от 11 ноября 1994 г. ¹ 578-рп // СЗ РФ. 1994.
¹ 29. Ст. 3029.
77
Являясь первым среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, концентрируя властные полномочия главы государства, Президент России не обладает прерогативами законодательной власти, но вправе издавать указы, имеющие
силу закона или изменяющие его. Конституционный Суд РФ в По-
1
становлении от 30 апреля 1996 г. ¹ 11-П
указал, что Президент
России может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых определен другими статьями Конституции Российской Федерации), при условии, что такие указы не
противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным
законам, а их действие ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов. В Постановлении от 27 января
2
1999 ã. ¹ 2-Ï
Конституционный Суд отнес ст. 80 к статьям, определяющим полномочия Президента России, и установил, что «само
по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской
Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его
урегулирования иными, помимо закона, нормативными правовыми
актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия федерального конституционного или федерального закона».
Таким образом, названные постановления Конституционного
Суда позволяют Президенту издавать указы по предметам ведения
Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов (ст. 72), по которым принимаются законы. Такое расширительное толкование полномочий Президента РФ
относительно издания указов безосновательно, так как в Конституции РФ (в главе 1 «Основы конституционного строя») нет указания на верховную власть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. На основе норм Конституции, ставящих все ветви власти в большую или
меньшую зависимость от Президента РФ, он наделил себя большими полномочиями в редактировании конституционных норм,
которые имеют отношение к изданию указов. Тем самым Прези-
1
Постановление Конституционного суда Российской Федерации «По делу
о проверке конституционности пункта 2 указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. ¹ 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе
администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным
указом» от 30 апреля 1996 г. ¹ 11-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. ¹ 3.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о толковании статей 72 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» от 27 января 1999 г. ¹ 2-П // Российская газета. 1999.
10 февраля. (¹ 25).
78
дент создал предпосылки издания актов по самому широкому кругу вопросов.
Итак, по юридической силе одним их наиболее важных видов
подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные
указы Президента. Его статус как главы государства и высокий уровень компетенции определяет иное, чем у всех других подзаконных
актов, нормативное соотношение его указов с федеральными законами. Феномен издания указов, «опережающих» законы, прочно
вошел в практику президентского нормотворчества. Сфера, регулируемая актами главы государства, настолько широка, что многие
зачастую отождествляют указ и закон, придавая им одинаковую
юридическую силу.
Таким образом, в ходе третьего этапа конституционной реформы в России произошло дальнейшее совершенствование указов
Президента РФ, связанное с установлением нового конституционного статуса главы государства, и закрепление их положения
в иерархическом порядке нормативных правовых актов России.
Нормативные указы Президента приобрели статус подзаконного
акта, обладающего после Конституции РФ и федерального закона
наибольшей юридической силой. Никакие органы или должностные лица, кроме самого Президента, не уполномочены издавать
указы на территории страны.
Конституция предусматривает две разновидности правовых актов,
издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются решения Президента России нормативного характера, содержащие общие правила поведения и рассчитанные на постоянное
или многократное применение и относящиеся к неопределенному
кругу физических и юридических лиц, органов государственной
власти и управления.
Указ Президента Российской Федерации как источник административного права — это нормативный правовой акт, издаваемый
в пределах полномочий предоставленных главе государства Конституцией, не противоречащий ей федеральным конституционным законам, федеральным законам, обладающий после них высшей юридической силой, регулирующий осуществление административнопубличной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности
государства и общества или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий общеобязательные
для исполнения на всей территории страны нормы административного права.
Можно выделить следующие признаки нормативных административно-правовых актов Президента России: 1) подзаконность; 2) высокий статус в иерархии нормативных правовых актов после Конституции России, федеральных конституционных законов и феде-
79
ральных законов; 3) соответствие Конституции РФ, федеральным
конституционным законам и федеральным законам; 4) общеобязательность на всей территории России; 5) единоличный порядок
принятия; 6) это форма установления, изменения или отмены общеобязательных для исполнения на всей территории России норм
административного права; 7) это средство реализации полномочий
главы государства; 8) их задача состоит в регулировании осуществления административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным
ее направлениям.
Президент России издает нормативные правовые акты с целью
конкретизации и детализации действующего законодательства, в то
же время они являются одним из оснований для издания Правительством России постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции). О нормативности указов Президента речь идет в ст. 125
Конституции РФ и ряде федеральных законов, а в ст. 90 устанавливается общеобязательность указов и распоряжений Президента,
подлежащих исполнению на всей территории страны.
Помимо нормативных указов, Президент РФ имеет право издавать ненормативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопросы применения норм права, то есть вопросы
назначения конкретных должностных лиц, награждения орденами
и медалями и т.п. Иногда он издает нормативные распоряжения.
Так, например, распоряжением Президента от 6 июля 1997 г.
¹ 276-рп
1
были утверждены Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные
должности России, федеральных государственных служащих, других работников органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ,
и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении управления делами Президента России.
Поскольку характер указов и распоряжений Президента РФ является комплексным, предусматривающим включение в них как
актов нормативного содержания, так и оперативно-распорядительных и индивидуальных предписаний, то понятие нормативности акта
Президента имеет теоретическое значение, важное при определении
1
Распоряжение Президента Российской Федерации «Об утверждении “Правил
учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных
служащих, других работников органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении управления делами Президента Российской Федерации”» от 6 июля 1997 г. ¹ 276-рп //
СЗ РФ. 1997. ¹ 28. Ст. 3424.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]