Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
Правительством Российской Федерации или иными федеральными
органами исполнительной власти, определяющий порядок деятельности Правительства, федеральных министерств, процедуру исполнения федеральными органами исполнительной власти отдельных
возложенных на них государственных функций или порядок предоставления ими государственных услуг, а также порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Различают административные и иные регламенты. К.В. Давыдов считает, что «административные регламенты федеральных органов исполнительной власти — это принятые в установленном порядке компетентными федеральными исполнительными органами
в целях оптимизации управленческой деятельности (упорядочения
и упрощения административных процедур и действий, устранения
избыточных процедур и действий) нормативные административные
акты, закрепляющие как общие правила организации деятельности
соответствующих исполнительных органов в установленной сфере
ведения (в том числе — правила, процедуры внутренней организации деятельности органов), так и сроки и последовательность действий (административные процедуры) этих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными
лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг»1.
Административные регламенты комплексно и полно регулируют
соответствующие административные процедуры. Возможна классификация административных регламентов по различным критериям.
В зависимости от направленности содержащихся в них административных процедур они делятся на внешнеуправленческие, то есть
устанавливающие административные процедуры преимущественно
в отношении субъектов административного права, не находящихся
в иерархической подчиненности от исполнителя административных
процедур; внутриорганизационные, т.е. определяющие порядок
действий в отношении преимущественно иерархически подчиненных субъектов, в том числе структурных подразделений данного
органа2. В зависимости от сферы административно-правового регулирования административные регламенты делятся на регулирующие
отношения в административно-политической, социально-культурной,
экономической и других сферах.
1
Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполни-
тельной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. наук. Воронеж, 2009. С. 8.
2
Òàì æå. Ñ. 9.
121
Регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти включают Регламент Правительства РФ, регламенты внутренней организации федеральных министерств1, федеральных служб и федеральных агентств. Выделяют следующие виды
внешнеуправленческих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти: административные регламенты исполнения федеральными органами исполнительной власти
государственных функций2; административные регламенты предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг3; административные регламенты взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов и учреждений4. Административные регламенты уступают по юридической силе положениям о федеральных органах исполнительной власти, но обладают приоритетом перед всеми иными нормативными административно-правовыми актами, устанавливающими административные процедуры.
Порядок как источник административного права, также являю-
щийся одним из видов ведомственных актов, можно определить как
нормативных правовой акт, издаваемый федеральными органами
исполнительной власти, регулирующий осуществление отдельных
видов деятельности этих органов, закрепляющий права и обязанности их должностных лиц, а также механизм взаимодействия административных органов между собой и с юридическими и физиче-
1
Приказ Минспорттуризма Российской Федерации «Об утверждении Регламента
Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»
от 7 августа 2008 г. ¹ 13 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2008. ¹ 39.
2
Приказ Минобрнауки Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации
по исполнению государственной функции “Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) в использованию
в общеобразовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих
образовательные программы общего образования и имеющих государственную
аккредитацию”» от 11 января 2007 г. ¹ 5 (в ред. от 26 февраля 2007 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. ¹ 10.
3
Приказ Минэкономразвития Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по управлению государственным имуществом по предоставлению государственной услуги “Осуществление
в установленном порядке выдачи выписок из реестра федерального имущества”»
от 1 июня 2009 г. ¹ 201 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. 2009. ¹ 34.
4
Приказ Роспотребнадзора «Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской
Федерации и федеральных учреждений здравоохранения – центров гигиены
и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации» от 23 октября 2005 г.
¹ 751 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2005. ¹ 50.
122
скими лицами, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
административно-правовые нормы.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды порядков: о работе федеральных органов исполнительной власти и их органах, комиссиях1;
о проведении служебных проверок в федеральных органах исполнительной власти2; о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти3; об осуществлении отдельных видов деятельности
административных органов, их должностных лиц в административно-публичной сфере4; регулирующие отношения с юридическими5
и физическими лицами; права и обязанности должностных лиц6; об
установлении тарифов7 и др.
1
Приказ ФМБА «О комиссии Федерального медико-биологического агентства
по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов», утвердивший «Порядок работы комиссии Федерального медико-биологического агентства по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» от 8 июля 2009 г. ¹ 504 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. ¹ 35.
2
Приказ Роспечати «Об утверждении проведения служебной проверки и применения дисциплинарных взысканий в аппарате Федерального агентства по печати
и массовым коммуникациям» от 12 марта 2009 г. ¹ 60. Документ опубликован
не был // СПС «Консультант Плюс».
3
Приказ ФСБ Российской Федерации ¹ 49, ФТС Российской Федерации
¹ 167 Российской Федерации «Об утверждении Порядка взаимодействия пограничных органов и таможенных органов при проведении досмотровых операций в отношении транспортных средств, грузов и товаров, перемещаемых через
государственную границу Российской Федерации в автомобильных и морских
пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» от
11 февраля 2009 г. // Таможенный вестник. 2009. ¹ 6.
4
Приказ МЧС Российской Федерации «Об учете Порядка учета пожаров и их
последствий» от 21 ноября 2008 г. ¹ 714 // Российская газета. 17 дек. (¹ 257);
приказ Минфина Российской Федерации «Об утверждении Порядка составления
и предоставления финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета
в Счетную палату Российской Федерации» от 19 марта 2009 г. ¹ 26н // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. ¹ 27.
5
Приказ Рособробразования «Об утверждении Порядка работы со средствами
массовой информации в Федеральном агентстве по образованию» от 26 января
2009 г. ¹ 29. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
6
Приказ ФТС Российской Федерации «Об утверждении основных положений
о порядке выезда в служебные командировки за границу должностных лиц таможенных органов Российской федерации и учреждений, находящихся в ведении ФТС России» от 27 июля 2009 г. ¹ 1338. Документ опубликован не был //
СПС «Консультант Плюс».
7
Приказ ФТС Российской Федерации «Об утверждении Порядка рассмотрения
вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов, сборов) или их предельного уровня на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, а также перечней документов, предоставляемых для их
установления (изменения)» от 24 июня 2009 г. ¹ 135-т/1 // Российская газета.
2009. 26 августа (¹ 158).
123
Наставления являются разновидностью ведомственных актов.
Они обычно содержат нормы о порядке действия административных органов, их подразделений, учреждений в той или иной конкретной ситуации.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования различают следующие виды наставлений: по организации
профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних
дел Российской Федерации
1
; о порядке исполнения обязанностей
и реализации прав милиции в дежурной части ОВД России после
доставления граждан
3
ñèè
è äð.
2
; по техническому надзору ГИБДД МВД Рос-
На наш взгляд, наставление как источник административного
права — нормативный правовой акт, издаваемый федеральными
органами исполнительной власти, определяющий порядок действия
административных органов, их подразделений, учреждений в той
или иной конкретной ситуации, устанавливающий, изменяющий
или отменяющий административно-правовые нормы.
Вопрос о правомерности издания иных ведомственных актов
(устава, регламента, порядка, наставления и др.) является спорным,
поскольку в Правилах подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации такие виды ведомственных нормативных актов не указаны. Поэтому некоторые исследователи полагают, что издание подобных актов неправомерно, а также не отвечает задачам эффективной работы правовой системы и затрудняет пользование нормативным материалом4.
На федеральном уровне издание наставлений, уставов и директив и т.п. не предусмотрено, но и не запрещено, как это сделано
в отношении писем и телеграмм. Директивы являются традицион-
1
Приказ МВД «Об утверждении Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» от
29 июня 2009 г. ¹ 490 // Российская газета. 2009. 27 августа (¹ 159).
2
Приказ МВД Российской Федерации «Об утверждении Наставления о порядке
исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органа
внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан» от 1 апреля 2009 г.
¹ 14222 // Российская газета. 2009. 17 июля (¹ 131).
3
Приказ МВД Российской Федерации «Об утверждении нормативных правовых
актов, регламентирующий деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации
по техническому надзору», утвердивший «Наставление по Федерации по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 7 декабря 2000 г.
¹ 1240 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2001. ¹ 7.
4
Ñì.: Бошно С.В. Óêàç ñî÷. Ñ. 59.
124
ным видом актов в военизированных организациях Российской Федерации, в том числе в МВД России. Эти аргументы, по мнению
Н.С. Шмаковой, делают весьма спорным исчерпывающий перечень
ведомственных актов, установленный федеральными Правилами1.
Федеральные органы исполнительной власти устанавливают
в своих ведомственных Правилах возможность издания подобных
правовых актов. Например, на основании п. 10 Правил подготовки
нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России
нормативные правовые акты издаются в виде: приказов, директив,
положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов. Как правило, наставления, уставы и директивы приобретают правовую силу только после утверждения их
соответствующим приказом.
Таким образом, следует отметить, что ведомственные акты —
это один из основных источников российского административного
права, регламентирующий значительную часть важнейших общественных отношений. Поэтому проблемы, возникающие в уяснении
сущности ведомственных актов, а также вопросы их классификации
и перспективы их совершенствования вызывают у исследователей
повышенный интерес. Разрешение этих проблем необходимо еще
и потому, что по-прежнему наблюдается превышение министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти
своих полномочий, придание ведомственным актом правоустановительного характера, произвольное изменение норм законов или их
игнорирование. Проекты ведомственных актов далеко не всегда
качественны и адекватны существующим отношениям, не всегда
соответствуют действующему законодательству. В связи с этим для
правового информирования организаций и граждан целесообразно
издание регулярного сборника ведомственных актов, что должно
послужить повышению их эффективности. Преодоление этих и иных
пороков ведомственного правотворчества, определение единых, базовых, оптимальных, гармоничных требований, предъявляемых к ведомственным актам, является важнейшей задачей юридической науки. В современных условиях на первый план выдвигается задача
усиления требований, предъявляемых к ведомственным актам. Эта
задача определяется основополагающим требованием — обеспечением верховенства законов, единства и укрепления законов.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Ведомственный акт как источник административного права —
это нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) федеральным органом исполнительной власти или должностным лицом,
действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение
1
Ñì.: Шмакова Н.С. Óêàç ñî÷. Ñ. 132—133.
125
актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур
в пределах его компетенции с целью реализации возложенных на
него функций, регулирующий осуществление административнопубличной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности
государства и общества или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административноправовые нормы.
2. Система нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти представляет собой единый комплекс действующих актов, включающий составные элементы в зависимости
от характера регулируемых отношений в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, а также от вида и места органов, принимающих нормативные правовые акты, в общей иерархической системе органов государственной власти. Различают отраслевую (горизонтальную) и иерархическую (вертикальную) систему
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти. Горизонтальная система нормативных правовых актов обусловлена предметом правового регулирования, в которой нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
подразделяются по сферам административно-публичной деятельности (транспорт, связь, образование, здравоохранение, оборона страны и др.). Вертикальная система предполагает деление нормативных правовых актов по их юридической силе и по принявшим их
органам. На основании этих критериев нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти делятся на нормативные правовые акты Правительства России и нормативные правовые
акты иных федеральных органов исполнительной власти.
3. Ведомственные акты разнообразны по своему содержанию
и формам. Наиболее распространенной является классификация по
виду (форме) ведомственных актов (формально-юридический критерий). «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» определили перечень ведомственных нормативных правовых актов. В п. 2 данных Правил предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил,
инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Кроме этих видов
ведомственных актов, издаются и другие виды: уставы, регламенты,
порядки, наставления, нормативы и др. Возникает вопрос о правомерности последней группы актов, поскольку названные выше
Правила не предусматривают такие виды ведомственных актов.
4. Наряду с необходимостью совершенствования системы органов исполнительной власти следует стремиться к единству системы
126
подзаконных актов. Поэтому актуальной является проблема создания унифицированных требований как к наименованию ведомственных актов, так и к предмету их правого регулирования, т.е. проблема обеспечения единства вида и содержания ведомственных актов. Решению этой проблемы должно способствовать установление
законодательного единообразия видов, запрет на множественность
наименований одного и того же акта, единство процедуры принятия и предмета правового регулирования ведомственных актов.
«Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не определяют критерии разграничения видов нормативных
правовых актов, не предусматривают соотношение компетенции
федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды ведомственных актов. Поэтому в современных условиях
существует необходимость перехода к законодательной регламентации порядка издания ведомственных актов. Принятие федерального
закона «Об актах государственного управления в Российской Федерации» привело бы к установлению единообразия, созданию и поддержанию баланса между законами и ведомственными актами,
снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению. В законе следует законодательно оформить классификацию ведомственных актов, при этом
учесть все их виды (приказы, инструкции, положения, правила, постановления, распоряжения, уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и др.), указать признаки каждого вида актов, установить их иерархию.
5. На наш взгляд, необходимо отойти от практики двойной
формы ведомственного акта. Юридическую силу ведомственного
акта следует определять не только по положению соответствующего
нормотворческого органа, но и в связи с самой формой нормативного правового акта федеральных органов исполнительной власти.
С целью взаимного соответствия содержания и наименования ведомственных актов в данном законе следует закрепить модель системы правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
которая в зависимости от юридической силы актов представляется
нам следующей.
Во-первых, положение как источник административного права —
кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) Президентом или Правительством РФ, регламентирующий правовой статус, структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи того или иного федерального органа исполнительной власти или его части, определяющий полномочия, компетенцию данного органа, в общих чертах закрепляющий права
и обязанности должностных лиц этого органа, устанавливающий, из-
127
меняющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Право издания (принятия) положений следует закрепить за Президентом и Правительством РФ.
Во-вторых, регламент как источник административного права —
кодифицированный нормативный правовой акт, принимаемый Правительством России или иными федеральными органами исполнительной власти, определяющий порядок деятельности Правительства
России, федеральных министерств, процедуру исполнения федеральными органами исполнительной власти отдельных возложенных на них государственных функций или порядок предоставления
ими государственных услуг, а также порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы. Ïðà-
во принятия положений следует закрепить за Правительством России и иными федеральными органами исполнительной власти.
В-третьих, постановление как источник административного
права — нормативный правовой акт, принимаемый Правительством
России в случае необходимости решения определенного вопроса
в административно-публичной сфере, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы. Право на
принятие постановления следует закрепить только за Правительством России.
В-четвертых, юридическая сила иных нормативных правовых
актов зависит от положения федерального органа исполнительной
власти или должностного лица, их издавших.
Инструкция как источник административного права — нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции для конкретизации
применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административноправовые нормы.
Правила как источник административного права — нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти, содержащий процедуру осуществления отдельных
видов деятельности этих органов, их должностных лиц в административно-публичной сфере, последовательность и содержание такой
деятельности, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или
отменяющий административно-правовые нормы.
Приказ как источник административного права — нормативный
правовой акт руководителя федерального органа исполнительной
128
власти, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа,
устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Порядок как источник административного права — нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти, регулирующий осуществление отдельных видов
деятельности этих органов, закрепляющий права и обязанности их
должностных лиц, а также механизм взаимодействия административных органов между собой и с юридическими и физическими
лицами, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Устав как источник административного права — сводный кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти, регламентирующий тот
или иной вид административно-публичной деятельности или определяющий статус, цели, порядок и характер деятельности учреждения или организации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Наставление как источник административного права — нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти, определяющий порядок действия административных органов, их подразделений, учреждений в той или иной
конкретной ситуации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы.
Распоряжение — индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый руководителем федерального органа исполнительной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере. Распоряжение не имеет
нормативного характера и не является источником административного права.
129
·Ý˛Ł˛=P=
Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=
¹³ˇİšð²þŁ=Óþ¹¹¦Ð¹ðþÐ=ÚšŠš×˛¾¦¦I=
ý³Þ¦¾¦−˛ÝşÞ޼=þˇ×˛žþŁ˛Þ¦Ð=¦=Ýþð˛ÝşÞŞš=
Þþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
PKNK=Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=¹³ˇİšð²þŁ=
Óþ¹¹¦Ð¹ðþÐ=ÚšŠš×˛¾¦¦=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
После принятия Конституции России 1993 г. в нашей стране стала
формироваться трехуровневая система источников административного права: первый — на уровне Российской Федерации; второй —
на уровне ее субъектов; третий — на уровне муниципальных образований. Можно говорить о наличии четвертого уровня в системе
российского законодательства — уровня локальных нормативных
правовых актов.
Исследование нормативных административно-правовых актов
законодательных и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации позволит разработать научные
основы для изучения правовых форм издаваемых ими актов, качественно повысить их уровень, а также преодолеть негативные тенденции пробелов федерального законодательства, свести к минимуму коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.
Право на издание нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов федерации закреплено в Конституции РФ, федеральном и региональном законодательстве. В ч. 2 ст. 5
Конституции РФ указано, что республика (государство) имеет свою
конституцию и законодательство. Край, область, город федерального
значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав
и законодательство. Конституционные нормы получили дальнейшее
закрепление и развитие в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]