Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
или нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция,
пакт, соглашение и т.п.)1.
Федеральный закон «О международных договорах Российской
Федерации» предусматривает три вида международных договоров:
межгосударственные, межправительственные и межведомственные.
Международный договор может изменять нормы действующего международного права, создавать новые и ликвидировать старые нормы, и в силу этого международный договор также является нормативным.
Конституция России 1993 г. наделяет международные договоры,
наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, юридическим свойством действовать в правовой системе России и в случае возникновения коллизии с законом иметь
приоритет в применении. В правовую систему России также включаются заключенные СССР и действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве
государства — продолжателя СССР.
В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда России от
10 октября 2003 г. указано, что международные договоры, которые
имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе
России, применимы судами при разрешении административных
и иных дел, в частности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством
об административных правонарушениях. При рассмотрении судом
административных и иных дел применяется такой международный
договор России, который вступил в силу и стал обязательным для
России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права
и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции России, ч. ч. 1 и 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»).
Международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного
договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6
1
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»
от 10 октября 2003 г. ¹ 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. ¹ 12.
231
федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его
образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом,
о котором условились договаривающиеся стороны), а также при
условии, что указанный договор вступил в силу для России 1.
Исходя из смысла ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции России, ч. 3 ст. 5
Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально
опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации
или Бюллетене международных договоров и не требуют издания
внутригосударственных актов для применения. Международные
договоры России межведомственного характера публикуются по
решению федеральных органов исполнительной власти, от имени
которых заключены такие договоры, в официальных изданиях
этих органов.
Все государственные органы исполнительной власти в своей
деятельности обязаны руководствоваться не только внутренними
законами, но и официально опубликованными и имеющими для
России юридическую силу международными договорами. Так,
в Налоговом кодексе РФ содержится важная оговорка о непосредственном применении международных договоров (ст. 7): «Если международным договором Российской Федерации, содержащем положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены
иные правила и нормы, чем предусмотрены настоящим Кодексом
и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы
международных договоров Российской Федерации»2. Данное положение было подтверждено Конституционным Судом РФ3.
1
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О примене-
нии судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от
10 октября 2003 г. ¹ 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.
2003. ¹ 12.
2
Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. 1) от 31 июля 1998 ¹ 146-ФЗ
(в ред. от 26 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3824.
3
Непременным условием действия содержащихся в международном договоре
норм в правовой системе Российской Федерации является вступление договора
в силу. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах
применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении
правосудия» от 31 октября 1995 г. ¹ 8 (п. 5) нацеливает суды на применение
именно «вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров Российской Федерации».
232
На наш взгляд, под международным договором Российской Феде-
рации как источником административного права понимается между-
народное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы административного права межгосударственного действия. Международные договоры и соглашения России
регулируют в том числе вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности на территории соответствующих государств.
Выделим следующие признаки международных договоров как
источников административного права России: 1) являются соглашением международного характера, одна из сторон которого —
Российская Федерация; 2) содержат, изменяют или ликвидируют
нормы административного права; 3) вступили в законную силу в России в установленном законодательством порядке.
В зависимости от государственного органа, заключившего договор (соглашение), можно выделить: межгосударственные, межпра-
вительственные и межведомственные договоры.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования международные договоры (соглашения) бывают следующих
видов: договоры (соглашения), устанавливающие единообразные
правила дорожного движения; договоры (соглашения) о взаимном
признании и исполнении решений по делам об административных
нарушениях правил дорожного движения; договоры (соглашения)
о закреплении единообразия в организации и функционировании
органов МВД; договоры (соглашения) о создании правовой базы
для развития связей между органами государственного управления
всех уровней России и других стран; договоры (соглашения) об организации охраны государственной границы; договоры (соглашения) обеспечения обороны и безопасности России; договоры (соглашения) об обеспечении доступа и порядка обмена информацией;
договоры (соглашения) о развитии культурного сотрудничества по
линии государственных органов управления культурой; договоры
(соглашения) в сфере образования; договоры (соглашения) о сотрудничестве в области охраны окружающей среды; договоры (соглашения) о таможенных режимах; договоры (соглашения) в области налогообложения; договоры (соглашения) о выявлении и пресечении административно-правовыми методами преступлений и иных
правонарушений и др.
Приведем характеристику ряда международных договоров, которые являются источниками административного права.
233
«Конвенция о дорожном движении» от 8 ноября 1968 г1. была
принята для облегчения международного дорожного движения и повышения безопасности на дорогах путем принятия единообразных
правил движения. В ней, в частности, устанавливаются: правила,
касающиеся технических условий, которым должны отвечать автомобили и прицепы; обязательство признавать свидетельства о регистрации на транспортные средства; необходимость принятия мер
для обеспечения обучения правилам дорожного движения на регулярной и постоянной основе; минимальные требования к учебному
курсу и квалификации преподавателей, которые должны быть закреплены в национальном законодательстве; обязанность предоставления информации; национальный и международный образцы
водительских удостоверений и т.д.
Федеральным законом «О ратификации Конвенции о взаимном
признании и исполнении решений по делам об административных
нарушениях правил дорожного движения» от 22 июля 2008 г.
¹ 134-ФЗ2 была ратифицирована Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения, подписанная в г. Москве
28 марта 1997 г. В Законе содержится заявление об обязательстве
России принимать и рассматривать материалы о нарушениях правил дорожного движения, предусмотренных в приложении к Конвенции, за исключением правонарушений, квалифицируемых как
нарушения правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшие причинение материального ущерба.
Ответственным органом за направление и получение запросов, связанных с реализацией Конвенции, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внутренних дел.
В целях установления единообразия в организации и функционировании органов МВД 7 декабря 2002 г. на пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был
принят «Модельный закон о полиции (милиции)»3, который закре-
1
«Конвенция о дорожном движении» от 8 ноября 1968 г. (с поправками от
3 марта 1992 г.) Конвенция ратифицирована указом Верховного Совета СССР от
29 апреля 1974 г. ¹ 5938-VIII // Treaty Series. Volume 1732. N. Y.: United Nations, 1999. P. 396—587.
2
Федеральный закон «О ратификации Конвенции о взаимном признании
и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения» от 22 июля 2008 г. ¹ 134-ФЗ // Документ опубликован не
был. СПС «Консультант Плюс».
3
«Модельный закон о полиции (милиции)», принятый Постановлением ¹ 20—
12 от 7 декабря 2002 г. на 20-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ. 2003. ¹ 30 (ч. 2).
С. 250—276.
234
пил правовые основы и принципы, место полиции (милиции)
в системе органов управления государственной власти, ее структуру, обязанности и права.
Ряд международных договоров России выражает стремление
развивать связи между органами государственного управления всех
уровней России и других стран и создает правовую основу такого
сотрудничества. В качестве примера можно назвать Договор «О дружбе
и сотрудничестве между Российской Федерацией и республикой
Молдова»1 от 19 ноября 2001 г. (ст. 26).
Примером соглашения об организации охраны государственной
границы является решение Совета глав правительств СНГ «О проекте Соглашения о Совете по межрегиональному и приграничному
сотрудничеству государств-участников СНГ» от 22 ноября 2007 г.2,
которое в целях координации многостороннего взаимодействия
государств — участников СНГ в решении вопросов обеспечения
безопасности граждан учредило Совет государств — участников
СНГ, состоящий из руководителей министерств (ведомств) государств-участников Соглашения, ответственных за межрегиональное и приграничное сотрудничество. Совет осуществляет свою
деятельность на основе Положения и Совета, утвержденного настоящим соглашением.
Также можно привести следующие примеры соглашений: «О приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны
недр» от 31 мая 2001 г.3, между Правительством России и Кабинетом министров Украины «О порядке пересечения российскоукраинской государственной границы жителями приграничных
районов Российской Федерации и Украины» от 21 апреля 2006 г.4
В сфере обеспечения обороны и безопасности России примером
может служить Соглашение между Российской Федерацией и Кир-
1
Договор «О дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и республикой Молдова» от 19 ноября 2001 г. Ратифицирован федеральным законом от
29 апреля 2002 г. ¹ 43-ФЗ. Договор вступил в силу для России 13 мая 2002 г. //
Бюллетень международных договоров. 2002. ¹ 10. С. 21—28.
2
Решение Совета глав правительств СНГ «О проекте Соглашения о Совете по
межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников
СНГ» от 22 ноября 2007 г. Документ опубликован не был // СПС «Консультант
Плюс».
3
Соглашение «О приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения
и охраны недр» от 31 мая 2001 г. // Бюллетень международных договоров. 2002.
¹ 3. С. 35—39.
4
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом министров Украины «О порядке пересечения российско-украинской государственной границы жителями приграничных районов Российской Федерации
и Украины» от 21 апреля 2006 г. // Бюллетень международных договоров.
2006. ¹ 9. Ñ. 67—78.
235
гизской Республикой «О сотрудничестве в области безопасности»
от 5 декабря 2002 г.1, заключенное в интересах решения задач безопасности, устанавливающее основы взаимной помощи в подготовке
персонала для органов государственного и военного управления.
Соглашение «О свободном доступе и порядке обмена открытой научно-технической информацией государств — участников
СНГ» от 11 сентября 1998 г.2 обязывает органы государственного
управления сторон договора, а также организации, ответственные
за формирование и использование информационных ресурсов,
в соответствии с их компетенцией обеспечивать условия для оперативного предоставления пользователям полной и достоверной информации.
Соглашением «О создании Совета по культурному сотрудничеству государств — участников СНГ» от 26 мая 1995 г.3, заключенным правительствами государств-участников СНГ в целях проведения скоординированной политики в области культуры, было утверждено «Положение о Совете по культурному сотрудничеству государств — участников СНГ». В задачи указанного Совета входит
дальнейшее развитие культурного сотрудничества договаривающихся стран по линии государственных органов управления культурой.
Соглашением от 25 мая 2007 г. «О сотрудничестве в области физической культуры и спорта государств — участников СНГ»4 было
утверждено «Положение о Совете по физической культуре и спорту
участников соглашения “О сотрудничестве в области физической
культуры и спорта государств — участников СНГ”», в функции которого, в частности, входит изучение тенденций и перспектив сотрудничества в области физической культуры по линии государственных органов управления.
1
Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой «О сотрудничестве в области безопасности» от 5 декабря 2002 г. // Бюллетень международных договоров. 2005. ¹ 9. С. 59—63.
2
Соглашение «О свободном доступе и порядке обмена открытой научно-
технической информацией государств — участников СНГ» от 11 сентября 1998 г.
Россия утвердила Соглашение (постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 1999 г. ¹ 1196). Соглашение вступило в силу для России
8 ноября 1999 г. // Бюллетень международных договоров. 2008. ¹ 3. С. 26—32.
3
Соглашение «О создании Совета по культурному сотрудничеству государств —
участников СНГ» от 26 мая 1995 г. Россия утвердила Соглашение (постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 1998 г. ¹ 493). Соглашение вступило в силу для России 30 июня 1998 г. // Бюллетень международных
договоров. 1996. ¹ 3. С. 3—6.
4
Соглашение «О сотрудничестве в области физической культуры и спорта государств — участников СНГ» от 25 мая 2007 г. // Бюллетень международных договоров. 2008. ¹ 11. С. 31—35.
236
Примерами договоров (соглашений) в сфере образования служат
следующие соглашения: между Правительством России и Правительством Республики Армения «О взаимном признании документов об
образовании, ученых степенях и ученых званиях» от 15 сентября
1
2001 ã.
, которое установило нормы взаимного признания документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях между странами; между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством образования Китайской Народной Респуб-
2
лики «О сотрудничестве в области образования» от 9 ноября 2006 г.
Соглашением между Правительством России и Правительством
Эстонской Республики «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды» от 11 января 1996 г.3 были установлены начала сотрудничества договаривающихся сторон в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и
решения экологических проблем, осуществляемые, в частности, в
форме обмена опытом в вопросах управления в области окружающей среды. Учреждением, уполномоченным правительством России, ответственным за координацию и организацию сотрудничества
в рамках настоящего Соглашения, является Министерство охраны
окружающей среды и природных ресурсов.
Соглашением «О гармонизации таможенных процедур при перемещении электрической энергии через таможенные границы государств — участников СНГ» от 22 ноября 2007 г.4 в целях установления упрощенного порядка таможенного регулирования межгосударственных обменов электроэнергией был утвержден «Типовой
порядок таможенного оформления и таможенного контроля электрической энергии, перемещаемой через таможенные границы государств — участников СНГ», согласно которому перемещение электрической энергии из одной стороны через территорию другой стороны на территорию третьей стороны производится в режиме транзита товаров без взимания таможенных платежей и налогов, за исключением таможенных сборов.
1
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Армения «О взаимном признании документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях» от 15 сентября 2001 г. // Бюллетень международных договоров. 2002. ¹ 7. С. 67—70.
2
Соглашение между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством образования Китайской Народной Республики «О сотрудничестве в области образования» от 9 ноября 2006 г. // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».
3
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики «О сотрудничестве в области охраны окружающей
среды» от 11 января 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1996.
¹ 8. С. 56—58.
4
Соглашение «О гармонизации таможенных процедур при перемещении электрической энергии через таможенные границы государств-участников СНГ» от
22 ноября 2007 г. // Бюллетень международных договоров. 2009. ¹ 1. С. 3—7.
237
МВД России, в соответствии со своей компетенцией, заключает
международные договоры в виде международных межведомственных соглашений. Например, соглашение «О сотрудничестве между
МВД Российской Федерацией и МВД Туркменистана» от 25 марта
2009 г.1 и другие соглашения и сотрудничестве государств — участников СНГ по линии министерств внутренних дел2. Международные межведомственные соглашения являются одним из источников
административного права, поскольку международные соглашения
МВД России, находясь в конкретной правовой связи с другими
элементами системы административного права, содействуют решению практических вопросов в области административного и других
отраслей права с помощью правоохранительных органов иностранных государств.
Ряд соглашений России касается сотрудничества в области налогообложения, например: Договор между Российской Федерацией
и США «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал» от 17 июня 1992 г.3; Соглашение между Государственным налоговым комитетом Республики Беларусь, Налоговым
комитетом Министерства финансов Республики Казахстан, Государственной инспекцией при Министерстве финансов Кыргызской
Республики, Государственной налоговой службой Российской Федерации, Налоговым комитетом при Правительстве Республики
Таджикистан «О взаимном сотрудничестве» от 30 сентября 1998 г.4;
Соглашение между Правительством России и Правительством Рес-
1
Соглашение «О сотрудничестве между МВД Российской Федерацией и МВД
Туркменистана» от 25 марта 2009 г. Документ опубликован не был // СПС
«Консультант Плюс».
2
Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным
делам» от 14 сентября 1992 г. Договор ратифицирован (постановление Верховного Совета Российской Федерации от 14 января 1993 г. ¹ 4292-1). Договор вступил в силу для России 25 февраля 1994 // Бюллетень международных договоров.
1995. ¹ 3.
3
Договор между Российской Федерацией и США «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении
налогов на доходы и капитал» от 17 июня 1992 г. Договор ратифицирован постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 1992 г.
¹ 3702-1 // СЗ РФ. 1990. ¹ 16. Ст. 1938.
4
Соглашение между Государственным налоговым комитетом Республики Беларусь, Налоговым комитетом Министерства финансов Республики Казахстан,
Государственной инспекцией при Министерстве финансов Кыргызской Республики, Государственной налоговой службой Российской Федерации, Налоговым комитетом при Правительстве Республики Таджикистан «О взаимном
сотрудничестве» от 30 сентября 1998. Документ опубликован не был // СПС
«Консультант Плюс».
238
публики Казахстан «О сотрудничестве и обмене информацией
в области борьбы с нарушениями налогового законодательства» от
6 июля 1998 г.1
Международные акты, содержащие общепризнанные принципы
и нормы международного права, и международный договор в иерархии источников национального права занимают особое положение. В настоящее время в правовой доктрине превалирует идея
высшей силы Конституции Российской Федерации в иерархии нормативных правовых актов. Юридическая сила международных актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, и международного договора, ратифицированного
в установленном законодательством порядке, равноценна силе конституционных норм, что проявляется в их верховенстве над законодательством, но не над Конституцией Российской Федерации, в то
время как в этой Конституции означено преимущество норм международного права лишь при возникновении коллизий.
Как следует из п. 4 ст. 15, международные договоры, вступившие
в силу на территории государства, представляют собой источник
внутригосударственного права. Указанный пункт, а также подобные
нормы в значительной части федеральных законов позволяют сделать однозначный вывод о приоритете ратифицированных международных договоров (в форме федерального закона) перед федеральными законами (а не конституционными). Международный
договор, согласие на обязательность которого было принято не
в форме федерального закона, имеет приоритет в применении в отношении подзаконных актов, которые изданы органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90
и 113 Конституции России).
Юридическая сила международных договоров зависит от органа,
заключившего договор. С учетом изложенного выше внутридоговорную иерархию норм международного права можно представить
в следующем виде:
1) межгосударственные договоры;
2) межправительственные договоры;
3) межведомственные договоры.
Поскольку международные договоры не могут быть изменены
в одностороннем порядке, то соотношение договоров и других источников права будет выглядеть следующим образом:
1) международные договоры, согласие на обязательность кото-
рых для России выражено Президентом России;
1
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Казахстан «О сотрудничестве и обмене информацией в области
борьбы с нарушениями налогового законодательства» от 6 июля 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. ¹ 12. С. 44—49.
239
2) нормативные указы Президента России;
3) международные договоры, согласие на обязательность кото-
рых для России выражено Правительством России;
4) нормативные постановления Правительства России;
5) международные договоры межведомственного характера в от-
ношении актов соответствующего ведомства;
6) нормативные акты соответствующего федерального органа
исполнительной власти.
Что касается законов субъектов Российской Федерации, то надо
полагать, что утверждение о приоритете договоров над законами
этих субъектов является упрощенным. Конституция и закон о международных договорах не говорят четко о соотношении международных договоров России с законами субъектов Российской Федерации. Конституция России 1993 г. исходит из принципа распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъектам гарантируется вся полнота власти, то есть исключительная компетенция вне пределов ведения Российской Федерации
и предметов совместного ведения России и субъектов Российской
Федерации (ст. 73), включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). В случае же противоречия между
таким законом субъекта Российской Федерации и федеральным
законом действует первый (ч. 6 ст. 76).
В то же время закон о международных договорах предусматривает особый порядок заключения договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия ее субъекта — по согласованию
с его органами государственной власти (ст. 4). Таким образом, не
только в законотворческой, но и в международной договорной
практике Российская Федерация не вправе вторгаться в сферу исключительной компетенции ее субъектов. Следовательно, договор
Российской Федерации имеет приоритет перед законами субъектов Российской Федерации, включая законы в сфере их исключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по
согласованию с заинтересованными субъектами.
Кроме того, ст. 4 указанного Закона говорит о том, что федеральные государственные органы свободны от каких-либо обязательств в отношении «согласования» и «рассмотрения предложений» — как порядком и формой реагирования, так и по существу.
А с учетом требований ст. 73 и 76 Конституции России такое согласование и мнения субъектов Российской Федерации являются
обязательными. Представляется, что в спорных ситуациях заинтересованные субъекты могли бы защищать свои права в порядке конституционного судопроизводства, настаивая на несоответствии
Конституции России ст. 4 Закона.
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]