Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
тельных органов государственной власти» от 6 октября 1999 г.1,
в ст. 5 которого указаны полномочия представительного органа
и перечислены вопросы, принимаемые только законом, а в ст. 22
предусмотрена регламентация актов высшего должностного лица и
высшего исполнительного органа субъекта федерации.
В России нормативные правовые акты, регулирующие правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов
Федерации, издаются непосредственно самими органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. В качестве
примеров можно назвать конституции республик в составе России,
уставы других субъектов федерации, специальные законы о нормативных правовых актах, принятые более чем одной четвертью от
числа всех субъектов Федерации, законы об исполнительных органах (правительствах и администрациях), законы, касающиеся порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых
актов, регламенты законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации и другие акты.
Юридическая расплывчатость предметов федерального и совместного ведения, установленных в ст. ст. 71 и 72 Конституции
РФ, влечет неопределенность в определении предметов исключительного ведения субъектов Федерации. Как следствие, возникают
сложности в реализации ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой в случае противоречия между федеральным законом
и нормативным правовым актом субъекта федерации, изданным
по предметам ведения данного субъекта, действует нормативный
акт субъекта.
Нужно отметить, что процесс создания единой системы административного законодательства происходит в нашей стране не без
трудностей. Актуальными остаются вопросы относительно ст. 72
Конституции РФ, закрепившей положение, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов. В силу этого необходимо разработать концепцию разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Нередко случается, когда одни и те же сферы государственного управления регламентируются общефедеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, или только федеральным, или только законодательством субъектов Федерации.
В регулировании данных вопросов управления следовало бы установить единообразие. Это способствовало бы разграничению ком-
1
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ (в ред. от 9 февраля
2009 г.) // СЗ РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5005.
131
петенции Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим
в Конституции РФ и законах следует определить компетенцию органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, в рамках которой они вправе будут реализовывать свои законодательные функции.
Кроме того, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции за Российской
Федерацией презюмировано приоритетное, опережающее регулирование, а издание актов субъектом Федерации возможно в той мере,
в какой предмет совместного ведения остался неурегулированным
после принятия федерального закона. По мнению М.Г. Акимова,
положение, согласно которому «нормативные правовые акты субъектов федерации могут приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон, ошибочно, ибо смысл
понятия предметов совместного ведения теряется, уступая место
другому понятию — остаточной компетенции… Это означает узурпацию Российской Федерацией полномочий по законодательству
по предметам совместного ведения, ведет к ограничению прав
субъектов Российской Федерации в этой области»1. Принятие
законов субъектами Российской Федерации как при наличии, так
и при отсутствии соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения сделает возможным учет местных (природных, национальных, социально-экономических) особенностей
субъектов Федерации.
Издание незаконных нормативных правовых актов органами
исполнительной власти субъектов Федерации вызвано абстрактно
закрепленными Конституцией пределами ведения Федерации, ее
субъектов и их совместного ведения, а также отсутствием процедуры привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий органами исполнительной
власти субъектов Федерации.
Механизм разрешения коллизий между законом субъекта Федерации и федеральным законом урегулирован Конституцией России.
В ней закреплено также право Президента России приостанавливать
действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, постановлениям Правительства России, международным
обязательствам России или нарушения прав и свобод человека
и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
На основании Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федера-
1
Акимов М.Г. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере админи-
стративного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 26.
132
ции»1 к компетенции Конституционного Суда относится рассмотрение дел о соответствии нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации Конституции РФ. В конституциях и уставах субъектов федерации разрешение коллизий между законом субъекта и федеральным законом обычно не предусматривается.
Поиск путей разрешения федеративных коллизий, нацеленных
на обеспечение единообразного правового регулирования федеративных отношений, показывает, что в целях законодательного закрепления компетенции субъектов Федерации необходимо принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах и иных
источниках права Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований». Отсутствие такого закона в России привело к разнообразию законотворческой практики
субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют виды,
порядок разработки, принятия, внесения изменений и дополнений
в нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Конституция РФ не определяет формы законодательных актов,
которые может принимать субъект Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению. Она лишь содержит положение, согласно
которому такие субъекты в этой сфере осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). При этом на сам субъект правотворчества возложен выбор уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм.
Административное законодательство субъектов Федерации включает законы и подзаконные нормативные правовые таких актов.
По нашему мнению, закон субъекта Российской Федерации как
источник административного права — это нормативный правовой
акт, юридическая сила которого производна от Конституции России и федеральных законов, принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно народом субъекта Российской Федерации, в пределах совместной
компетенции Российской Федерации и субъекта РФ в ее составе
либо по предметам ведения субъекта Федерации, регулирующий
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных
сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни
субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
1
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации» от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ.
1994. ¹ 13. Ñò. 1447.
133
Законы субъектов Российской Федерации характеризуются следующими признаками: 1) издаются только органом законодательной власти субъекта Российской Федерации или принимаются путем референдума; 2) должны соответствовать Конституции России,
федеральному законодательству; 3) принимаются при помощи специального законодательного процесса, зафиксированного в конституциях и уставах субъектов федерации; 4) устанавливают, изменяют
или отменяют нормы административного права на всей территории
конкретного субъекта федерации; 5) регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта
Российской Федерации или по отдельным ее направлениям.
Законы субъектов Российской Федерации подразделяются на
основные, т.е. конституции (в республике) и уставы (в крае, области,
городе федерального значения, автономной области, автономном
округе) и обычные.
В системе источников административного права, действующих
на территории соответствующих субъектов федерации, особое место
занимают конституции (в республике) и уставы (в крае, области,
городе федерального значения, автономной области, автономном
округе). Конституция республики1 и устав2 края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа
являются источником административного права России, поскольку
содержат административно-правовые нормы, регулирующие наиболее общие правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих субъектах
федерации. Не так легко определить место конституции и устава
субъектов федерации в структуре системы источников административного права России. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ сказано,
что федеральные законы имеют верховенство на всей территории
России, а в ч. 1 ст. 15 указано, что законы и иные правовые акты,
принимаемые в России, не должны ей противоречить. Поэтому
конституция и устав субъекта федерации не должны противоречить
Конституции РФ и федеральным законам.
Практически все конституции и уставы закрепляют их свойство
быть основным законом субъекта федерации, т.е. среди всех нормативных правовых актов конституция и устав занимают ведущее ме-
1
Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. б/н (в ред. от 3 мая 2007 г.) //
Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики
Адыгея. 1995. ¹ 3.
2
Устав Брянской области от 26 января 1996 г. ¹ 7-З (в ред. от 2 июля 2003 г.) //
Брянский рабочий. 1996. 16 февраля; Устав (Основной закон) Кировской области от 27 марта 1996 г. ¹ 12-ЗО (в ред. от 4 мая 2007 г.) // Вятский край. 1996.
9 апреля (¹ 66).
134
сто. Отсюда их второе наименование — основной закон1. Конституции и уставы субъектов Федерации обладают верховенством и высшей юридической силой в системе законодательных актов субъекта
Федерации, поэтому нормы конституции и устава субъекта федерации обладают большей юридической силой по сравнению с нормами республиканских, областных, краевых законов, подзаконных
актов. Все другие нормативные правовые акты и правовые документы, принимаемые на территории республики, области, края или ее
(его) части, должны соответствовать конституции и уставу. Так,
в ч. 2 ст. 1 Устава Калужской области сказано: законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Калужской области, не
должны противоречить Уставу Калужской области2. Данное положение закреплено во всех конституциях и уставах субъектов Федерации. Они являются актами прямого действия, то есть порождают
конкретные правоотношения.
Конституция республики и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяют систему и правовые основы функционирования органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Например, Степное Уложение (Основной Закон) Республики
Калмыкия3 в ст. 25 устанавливает, что глава Республики Калмыкия
является высшим должностным лицом республики, главой исполнительной власти республики, возглавляющим правительство республики. Глава Республики Калмыкия определяет структуру исполнительных органов государственной власти республики, формирует
правительство Республики Калмыкия, являющееся постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти республики, которое подотчетно главе республики. В соответствии со ст. 31 Конституции Республики Калмыкия правительство
республики объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти республики. Глава 5 Конституции Республики
Башкортостан4 посвящена системе исполнительных органов государственной власти республики. В главе 6 Устава Брянской области5
1
Степное уложение (Основной закон) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г.
(в ред. от 23 апреля 2007 г.) // Известия Калмыкии. 1994. 7 апреля (¹ 60).
2
Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. б/н (в ред. от 27 февраля 2009 г.) //
Весть. 1996. 9 апреля (¹ 79).
3
Степное уложение (Основной закон) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г.
(в ред. от 23 апреля 2007 г.) // Известия Калмыкии. 1994. 7 апреля (¹ 60).
4
Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. ¹ ВС-22/15
(в ред. от 15 июня 2006 г.) // Ведомости Государственного Собрания, Президента
и Комитета министров Республики Башкортостан. 1994. ¹ 4. Ст. 146.
5
Устав Брянской области от 26 января 1996 г. ¹ 7-З (в ред. от 2 июля 2003 г.) //
Брянский рабочий. 1996. 16 февраля.
135
установлены правовые основы деятельности администрации области. Об исполнительной власти Калужской области говорится в главе 7 Устава1.
Конституция è устав субъекта федерации создают правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти
в субъекте федерации, определяют органы, имеющие право принимать административно-правовые акты, в частности регламентируют
деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия
в ст. 25 закрепляет право главы Республики Калмыкия издавать
указы и распоряжения, обязательные на всей территории республики. О том, что эти акты не должны противоречить федеральному
законодательству, в Уложении не говорится. В соответствии со
ст. 31 Уложения правительство республики принимает постановления и распоряжения. В ст. 2 предусмотрено, что законы и иные
нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не должны противоречить Конституции России и Степному Уложению.
Президент Республики Башкортостан издает указы и распоряжения, а правительство республики принимает постановления и распоряжения (ст. 97 Конституции Республики Башкортостан). Акты
президента республики и акты правительства республики не должны противоречить Конституции России, федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики
Башкортостан, указам Президента России, постановлениям Пра-
В ч. 11 ст. 96 Конституции Республики Башкортостан предусмотрено, что правительство республики вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу
местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими нормативные правовые акты в случае, если
указанные акты противоречат Конституции России, Конституции
Республики Башкортостан, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, законам и иным нормативным
правовым актам республики, а также вправе обратиться в суд.
Статья 43 Устава Брянской области посвящена правовым актам
администрации области. Эта статья Устава устанавливает, что глава
администрации (губернатор) области на основании и во исполнение
Конституции России, федеральных законов, нормативных правовых
актов Президента России, постановлений Правительства России,
устава Брянской области издает правовые акты, в том числе нормативного характера. Правовые акты главы администрации (губерна-
1
Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. б/н (в ред. от 27 февраля 2009 г.) //
Весть. 1996. 9 апреля (¹ 79).
136
тора) области издаются в форме постановлений и распоряжений.
Руководители органов исполнительной власти области по вопросам
своей компетенции издают приказы и распоряжения. О том, что
акты правительства не должны противоречить федеральному законодательству, в Уставе не говорится.
В Уставе Калужской области зафиксировано право губернатора
области издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, связанные с реализацией законов области и выполнением функций, возложенных на правительство Калужской области
(п. «е» ч. 7 ст. 26 Устава). В ч. 2 ст. 1 Устава Калужской области
указано, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Калужской области, не должны противоречить Уставу
Калужской области. В п. «е» ч. 4 ст. 27 Устава говорится о том, что
правительство области вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного
самоуправления привести в соответствие с законодательством России изданные ими нормативные правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции России, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, Уставу Калужской области, законам и иным нормативным правовым актам
Калужской области, а также вправе обратиться в суд.
Устав Краснодарского края устанавливает, что правовыми актами главы администрации (губернатора) края являются постановления и распоряжения (ч. 2 ст. 42). Руководители органов исполнительной власти края в пределах своей компетенции издают приказы. В Уставе Краснодарского края также не указано, что эти акты
не должны противоречить федеральному законодательству.
Губернатор Свердловской области является высшим должностным лицом, возглавляет систему органов исполнительной власти
области (ст. 44 Устава Свердловской области1). Он в пределах своих
полномочий может издавать указы и распоряжения, имеющие силу
на всей территории области (п. «т» ст. 46 Устава Свердловской области). Правительство, являясь исполнительным и распорядительным органом государственной власти областного масштаба, ответственно перед губернатором (ст. 51 Устава Свердловской области).
Правительство издает постановления и распоряжения (ч. 3 ст. 55
Устава Свердловской области), организует их исполнение и контроль, утверждает положения о своих структурных подразделениях.
Правительство Свердловской области издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента России,
1
Устав Свердловской области от 5 декабря 1994 г. ¹ 13-ОЗ (в ред. от 18 января
2006 г.) // Областная газета. 1994. 16 декабря (¹ 137).
137
постановлений Правительства России, Устава и законов Свердловской области, указов губернатора Свердловской области. Указы губернатора, постановления правительства, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Свердловской области, не должны
противоречить законам Свердловской области и Уставу (ст. 61 Устава Свердловской области). О том, что акты губернатора и правительства не должны противоречить федеральному законодательству
в Уставе не упоминается.
Таким образом, двухуровневый характер государственного устройства России, право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять систему нормативных правовых актов, отсутствие
в конституциях и уставах ряда субъектов РФ положения о том, что
акты субъектов не должны противоречить федеральному законодательству, приводит к определенным трудностям в обеспечении
единства правового регулирования, к нарушению соподчиненности
актов субъектов РФ федеральному законодательству, что нередко
порождает деструктивные явления в управлении и деятельности
органов исполнительной власти. Правовое положение и структура
органов исполнительной власти субъектов РФ влияет на систему
и виды их актов. Отсутствие единообразия приводит к противоречиям между нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат
нормативной базой для развития всего текущего административного
законодательства субъекта РФ. Во многих конституциях и уставах
субъектов федерации содержатся нормы о конкретизации и детализации положений основных законов субъектов федерации. Так, например, в ч. 8 ст. 27 Устава Калужской области указано, что порядок деятельности правительства Калужской области определяется
законом области. А в ст. 83 Конституции Республики Башкортостан
сказано, что продолжительность пребывания одного и того же лица в должности президента республики устанавливается законом
о президенте Республики Башкортостан. Статья 37 Устава Брянской
области устанавливает, что структура администрации области определяется законом области.
Таким образом, конституция республики и устав края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа занимают свое, особенное место в системе источников административного права Российской Федерации. Эта особенность
определяется тем, что конституция и устав РФ, являясь основным
законом своей территории, одновременно входят в систему источников административного права Российской Федерации. Эти акты
138
по правилам о юридической силе должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам в предусмотренном Конституцией России порядке.
Конституция и уставы субъектов Российской Федерации обладают верховенством, большей юридической силой, чем нормы республиканских, краевых, областных законов, подзаконных актов;
являются актами прямого действия, т.е. порождают конкретные
правоотношения; служат нормативной базой для развития всего
текущего административного законодательства субъекта Федерации.
Актами меньшей юридической силы, по сравнению с конституцией и уставом субъекта Федерации, являются законы этих субъектов. Региональный закон — важнейший акт, занимающий центральное место (после конституций и уставов) в системе нормативных правовых актов субъектов федерации. Теория закона разработана в отечественной науке достаточно полно и обстоятельно
1
, однако законам субъектов Федерации уделяется недостаточно внимания. Понятие «закон субъекта Российской Федерации» законодательно закреплено многими субъектами федерации, но эти определения не носят объективный характер.
Законы обычно принимаются в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта РФ. Законы, являющиеся источниками административного права, определяют на основе конституций и уставов
субъектов Федерации систему и организацию функционирования
административных органов, образуемых этими субъектами, а также
регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов Федерации по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов субъектов Российской Федерации: об администрации (правительстве субъекта федерации), иных органах исполнительной власти субъекта; государственной службе, административной ответственности, нормативных
правовых актах и др.
Например, Закон Калужской области «О Правительстве Калужской области» от 26 сентября 1996 г. ¹ 51
2
в главе 2 устанавливает
структуру, состав и вопросы ведения правительства области. Закон
1
См. например: Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М., 2002. С. 102; Золотухина Т.А. Закон субъекта Российской
Федерации как источник права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д,
2004. Ñ. 12—13.
2
Закон Калужской области «О Правительстве Калужской области» от 26 сентября 1996 г. ¹ 51 (в ред. от 30 апреля 2009 г.) // Весть. 1996. 1 октября (¹ 215).
139
г. Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга» от 30 ок-
1
тября 2003 г. ¹ 642-87
в ст. 5 закрепляет состав правительства города, в ст. 8 фиксирует его функции, в ст. 9 регулирует вопросы
формирования правительством иных исполнительных органов государственной власти г. Санкт-Петербурга. В ст. 11 данного Закона
указано, что решения правительства принимаются большинством
голосов от присутствующих членов правительства. Во Владимирской области принят закон «О структуре администрации Владимирской области (высшего исполнительного органа государственной власти Владимирской области)» от 27 октября 2005 г.
¹ 152-ОЗ
2
.
Системы исполнительных органов государственной власти субъектов федерации закреплены в законах, также являющихся источниками административного права. Например, Закон Воронежской
области «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» от 30 сентября 2008 г. ¹ 76-ОЗ
3
в ст. 1
устанавливает систему исполнительных органов государственной
власти Воронежской области, которую составляют правительство
Воронежской области и сформированные им исполнительные органы государственной власти Воронежской области. В ст. 4 Закона
закреплены направления деятельности, по которым происходит
формирование исполнительных органов государственной власти
Воронежской области.
Закон Брянской области «О системе исполнительных органов
государственной власти Брянской области» от 12 апреля 2006 г.
¹ 23-З
4
в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г.
¹ 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и уставом Брянской области устанавливает систему органов исполнительной власти Брянской области. В систему исполнительных органов государственной
власти Брянской области входят администрация Брянской области
и органы исполнительной власти Брянской области, формируемые
администрацией Брянской области (ст. 1). Согласно ст. 3 Закона,
1
Закон Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга» от 30 октября
2003 г. ¹ 642-87 (в ред. от 21 ноября 2008 г.) // Вестник Администрации СанктПетербурга. 2003. ¹ 11.
2
Закон «О структуре администрации Владимирской области (высшего исполнительного органа государственной власти Владимирской области)» от 27 октября
2005 г. ¹ 152-ОЗ (в ред. от 23.07.2008) // Владимирские ведомости. 2005. 29 окт.
3
Закон «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» от 30 сентября 2008 г. ¹ 76-ОЗ (в ред. от 27 марта 2009 г.) // Молодой коммунар. 2008. 30 сентября.
4
Закон Брянской области «О системе исполнительных органов государственной
власти Брянской области» от 12 апреля 2006 г. ¹ 23-З // Информационный
бюллетень Брянской областной Думы. 2006. 17 апреля (¹ 14).
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]