Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
административного законодательства — это совпадение структурных и функциональных связей, поскольку основными структурами
законодательства являются горизонтальная и вертикальная, а горизонтальное и вертикальное построение нормативных правовых актов определяются их функциональными взаимосвязями — субординацией и координацией.
В заключение следует отметить, что в настоящее время сформировалась система источников административного права, состав которой зависит от особенностей современного государственного развития. Динамический аспект является важнейшей стороной системы административного права, он определяет внутреннюю организацию источников административного права, их функциональность,
упорядоченность и целостность всей системы.
Резюмируя изложенное, можно сделать следующие выводы.
1. Все источники административного права являются единым
целым, наполняющим его систему конкретным нормативным содержанием. Системность и иерархичность источников административного права являются основой эффективного функционирования
системы административного права, что позволяет упорядочить общественные отношения в сфере управления.
2. Принятие Конституции России еще более подчеркнуло значение иерархического начала в структуре российского административного законодательства. Однако в ней определено иерархическое
соотношение лишь отдельных разновидностей форм права. Вместе
с тем необходимо нормативно решить (закрепить) иерархию всех
источников административного права. Иерархия есть одно из важнейших свойств не только системы источников административного
права, но и системы источников российского права в целом, поэтому представляется необходимым закрепление вопросов иерархического построения источников российского права в федеральном
законе «О нормативных правовых актах и иных источниках права
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Без учета требований иерархии немыслима и систематизация административного законодательства, выступающая как постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы.
3. Синергетические свойства системы источников административного права указывают, что ее развитие определяется не столько
внешними факторами, сколько процессами, происходящими внутри
системы. Внешние факторы могут только моделировать систему
источников административного права, а способность выполнить
социальный заказ зависит от ее внутренних свойств. В переходный
период система российского административного права не утратила
41
своей целостности и функциональных возможностей, а лишь изменила свою целевую ориентацию и в соответствии с ней обновляет
свою структуру. Следовательно, состав и тенденции развития отдельных видов источников административного права находятся в непосредственной зависимости от их системных качеств и свойств. Поэтому признание или исключение новых видов источников административного права должно рассматриваться через призму их системно-функциональных связей.
4. Система источников административного права должна обеспечивать свободный и быстрый доступ к нормам права и наделять
их юридической силой. Если потребности правового регулирования
обеспечены нужными нормами соответствующих источников административного права, то система административного права сохраняет
стабильность и находится в состоянии покоя. Если правовая система начинает испытывать дефицит в нормах определенного свойства
или общественные отношения требуют иного правового воздействия, то возникает так называемая «точка системного напряжения».
Из этих «точек напряжения» и образуются основные тенденции
развития системы источников административного права1.
5. В теоретико-методологическом и практическом плане в процессе исследования источников современного административного
права значение имеют выявление и рассмотрение основных тенденций их развития.
В настоящее время можно выделить следующие основные направления, по которым идет развитие российской системы административного права: во-первых, радикальная качественная новеллизиция
административного права; во-вторых, интенсификация законотвор-
ческой деятельности; в-третьих, налаживание субординационных
и координационных связей между имеющимися видами источников
административного права — законами, подзаконными актами, нормативными правовыми актами субъектов и подзаконными нормативными правовыми актами муниципальных образований (развитие
по данному направлению привело к упорядочению субординационных связей, составляющих основу иерархии источников административного права, закрепленную в Конституции России); â-÷åò-
вертых, плюрализация источников (форм) права, т.е. увеличение
многообразия источников административного права в связи с невозможностью урегулирования общественных отношений с использованием прежних форм права (система источников административного права в последнее время развивается и за счет нетрадиционных источников, таких как международные акты, содержащие
общепризнанные принципы и нормы международного права, и меж-
1
Ñì.: Гаджинова Ф.М. Источники права и их система в современном россий-
ском праве: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.
42
дународный договор Российской Федерации, внутригосударственный нормативный договор, а также акты судебного нормоконтроля); в-пятых, унификация административного законодательства.
NKPK=Ëݲ¹¹¦½¦ð˛¾¦Č=¦¹²þ₣Þ¦ðþŁ=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
Для последующей характеристики системы источников административного права необходимо обозначить критерии выделения ее основных элементов, а также общие принципы их взаимодействия.
В качестве формально-юридического источника права, как правило,
рассматриваются форма внешнего выражения и способ юридического закрепления нормы права. При этом к источникам права
в формально-юридическом значении (применительно к системе
романо-германского права) причисляют в основном нормативный
правовой акт, нормативный договор, юридический обычай. К числу
источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах,
относятся юридический прецедент и общие принципы права. Некоторые ученые выделяют и другие источники права, например юридическую доктрину
типа правовой системы и конкретно-исторических условий общества.
В ряде случаев расхождения при описании источников права
объясняются характером издания, особенностями авторской позиции и необходимостью учета различий правовых систем. Также
имеющиеся расхождения вызваны некоторыми трудностями выделения отдельных источников права, дискуссионностью вопроса об
их реальном существовании (например, доктрина). Не случайно и применение рядом авторов выражения «основные источники права».
Под этим понимается то, что некоторые источники права (например, законы) имеют широкое распространение и закрепились как
эффективный инструмент правового регулирования.
Учитывая конкретные способы выражения и закрепления формально-определенных правил в качестве обязательных, а также придания им официального характера, в российском праве выделяют
три основных источника права: нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай. Все они связаны с государством,
так как возникли вследствие правотворческой деятельности. Можно
сделать вывод о том, что изучение и обобщение правовой жизни,
проводимое в сравнительном плане, дает возможность освещения
соответствующей темы не только в научно-познавательном плане, но
1
Ñì.: Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Вопросы
и ответы. М., 2000. С. 102—106.
1
. Набор и соотношение источников зависит от
43
и в плане прикладном, направленном на формирование национальной системы разнообразных источников права.
Разнообразие источников права не может быть искусственным,
так как оно опирается на немалое число объективных факторов,
которые обычно суммируются в определенных традициях. Поэтому
возникает вопрос: насколько оправданно исключать из поля зрения
элементы права, которые относятся к исторически накопленным
ценностям социальной и правовой культуры России? По существу
своему это вопрос о расширении «палитры» источников права
в юридическом смысле как форм объективации юридических
норм или, иначе говоря, о признании принципа плюрализма. Согласно данному принципу правовая система не должна искусственно отвергать тот или иной источник права, а должна исходить из их
возможного сосуществования и максимального использования их
технической специфики. С этих позиций, продемонстрированных
мировым опытом разнообразия источников права, целесообразно
рассмотреть и источники административного права современной
России. Обобщенную картину в этом отношении создает, конечно,
в первую очередь учебная литература.
Административно-правовая наука, как и общая теория права,
в целом достаточно едина в определении круга источников административного права. Каждый из них представляет собой созданную
или санкционированную определенную типовую правовую форму.
Ввиду многообразия правовых форм источников административного
права возникает проблема их классификации. Большинство советских авторов классифицировали источники административного
права либо по видам нормативных правовых актов, содержащих
административно-правовые нормы, либо по видам органов государственной власти, издающих административно-правовые акты.
Например, Т.И. Козырева, опираясь на субъектный критерий,
выделяла следующие виды источников советского административного права: Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик; общесоюзные кодексы, нормативные указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов
Верховных Советов союзных и автономных республик; совместные постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР; нормативные акты Советов министров СССР, союзных и автономных
республик; нормативные приказы и инструкции министерств, государственных комитетов и ведомств; решения местных Советов
народных депутатов; совместные постановления Совета министров
СССР и ВЦСПС1.
1
Ñì.: Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова.
Ì., 1981. Ñ. 16—19.
44
Другие ученые за основу деления источников административного права брали иной критерий — вид нормативных правовых актов.
Так, источниками советского административного права, по мнению
С.С. Студеникина, являлись: Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик; Законы СССР, союзных и автономных республик; указы Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик;
постановления и распоряжения Совета министров СССР, советов
министров союзных и автономных республик; приказы и инструкции министров, начальников самостоятельных главных управлений,
председателей комитетов и комиссий при советах министров; постановления и распоряжения советов народного хозяйства экономических административных районов; решения и распоряжения
Советов депутатов трудящихся, их исполнительных и распорядительных органов1.
Представленные классификации подтверждают вывод о том, что
для советских ученых-правоведов государство являлось единственной
самодостаточной силой, создающей право исключительно в форме
нормативных правовых актов, исходящих от государственных органов. Концепция позитивного права исходит из идеи порождения
и обеспечения права только государственным авторитетом, а в представлениях советских ученых-правоведов понятия «право» и «закон»
сливаются. Для административистов советского периода, придерживающихся позитивистских взглядов, было характерно отождествление понятий источника и формы права. Данные понятия ассоциировались с понятием нормативного правового акта.
В настоящее время вопрос об общей классификации источников права стал весьма актуальным. В административном праве используются классификации по различным отдельным основаниям
(«формальному результату», субъектам правотворчества, территории
действия и т.д.), если это оправдывается целями исследования. Следует отметить, что классификации источников конкретных отраслей
права ориентированы в первую очередь на удобство изложения материала, а не на раскрытие сущности их видов, что является прерогативой теории права. Теория права же неизбежно обращается
к главным сущностным характеристикам источника права — способу выражения (объективации) норм права и способу придания правилам общеобязательной силы. Данные характеристики являются
многозначными и «сложносоставными», а потому достаточно сложными для использования в качестве оснований классификации. Тем
не менее вопрос о том, по какому критерию выделять источники
1
Ñì.: Советское административное право / Под ред. В.А. Власова и С.С. Студе-
никина. М., 1959. С. 22—24.
45
административного права, современными учеными-административистами решается неоднозначно.
Ю.А. Тихомиров предлагает оригинальное деление всех источников административного права в зависимости от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. К первой группе источников (так называемых «собственных источников
административного права») он относит источники «только административного права», которые создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами
(например, КоАП, федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации, акты Правительства РФ и мини-
1
стерств)
. Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично (например, федеральные законы
об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть
административно-правовые нормы о компетенции исполнительных
2
органов и др.)
.
К первой подсистеме (собственно источники административного права) Ю.М. Тихомиров причисляет административно-правовые
идеи и концепции; правовые акты органов исполнительной власти
Российской Федерации и ее субъектов, в том числе акты правительств, администраций и ведомственные акты; правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; административные договоры или управленческие соглашения; технико-юридические нормы; административный обычай.
Вторую подсистему источников административного права, по его
мнению, составляют нормы Конституции Российской Федерации,
конституций республик, уставы областей и иных субъектов Российской Федерации; законы Российской Федерации и ее субъектов; указы Президента РФ и акты президентов, глав республик
и др.; решения судебных органов (Конституционного Суда РФ —
применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного
Суда РФ — к спорам административного характера, в будущем —
решения органов административной юстиции); международноправовые акты3.
Современными учеными предпринимаются попытки классифицировать источники права по самым различным критериям. Традиционное деление источников административного права по видам
1
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 120.
2
Òàì æå.
3
Òàì æå.
46
нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые нормы, и по видам органов государственной власти, издающих
административно-правовые нормы, сохраняет свою актуальность.
В научно-юридической литературе существует классификация источников по их территориальному признаку, т.е. по распространению действия нормативного правового акта на территорию того
государства, государственно-территориального образования и т.д.,
органами которого он издан. При этом учитывается иерархия источников административного права и федеративное устройство
России. Согласно данной классификации все источники административного права можно разделить на федеральные, федеральнорегиональные, региональные, регионально-местные и местные. На
основании такого критерия, как юридическая сила, можно выделить подсистему законов (подсистемы конституционных и обычных, или текущих законов) и подсистему подзаконных актов, формирующих в результате своей взаимосвязи и взаимодействия систему
административного законодательства1.
Д.Н. Бахрах выделяет такие виды источников административного права: российские акты (акты федеральных органов, акты субъектов Российской Федерации); союзные акты (акты органов бывшего СССР); международные акты2. Позже, использовав другой
критерий (вид органов государственной власти, издающих административно-правовые нормы), он разработал следующую классификацию источников административного права: акты, принятые на основе референдумов, и акты законодательных органов власти (в том
числе федеральные законы Верховного Совета РСФСР и СССР);
акты Президента России; акты государственной администрации;
акты муниципальных органов; публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
только между федеральными органами, только между органами
субъектов Российской Федерации, между государственными органами и муниципальными и др., нормативные общефедеральные
соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России и аналогичные трехсторонние соглашения на уровне субъектов Российской Федерации
между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Российской Федерации); акты правосудия (а именно акты
судов, которые могут признать не соответствующими закону или
решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до по-
1
Ñì.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право:
Учебник для юрид. вузов. М., 2005. С. 86.
2
Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1999. С. 17—18.
47
становлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов
субъектов); административные обыкновения (под которыми понимаются прежде всего правила деятельности в отдельных государственных организациях, то есть локальные нормы)1.
В зависимости от вида нормативного правового акта, содержащего административно-правовые нормы, к числу источников административного права Ю.А. Дмитриев относит: Конституцию Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; законы
(федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы Российской Федерации и РСФСР,
СССР), а также законы субъектов Российской Федерации; указы
Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты
глав субъектов Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации и нормативные правовые акты правительств (администраций) субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления,
которым переданы государственно-властные полномочия, и других
уполномоченных государством органов и организаций2.
Р.А. Ромашов предлагает нетрадиционный подход к систематизации и классификации источников права. В системе источников
права в формально-юридическом ключе он выделяет основные и производные источники, а также источники первичного и вторичного характера. Р.А. Ромашов считает, что основным и вместе с тем первичным
источником российской правовой системы является нормативноправовой акт (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера). Система нормативно-правовых актов образует систему
национального законодательства. К числу производных источников
он относит прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда РФ,
интепретационные акты Конституционного Суда РФ). Эти акты
обладают признаками нормативных, но «не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты»3. Вторичными источниками он считает международные акты, нормативные
договоры, правовые обычаи. По мнению исследователя, «вторичность источника следует понимать в том смысле, что статус акта
в качестве источника национального права России закрепляется на
1
Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 18—22.
2
Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Указ. соч. С. 72—77.
3
Ромашов Р.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 15.
48
уровне первичного источника — нормативно-правового акта»1.
В частности, в ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы». Обычай делового оборота признается источником гражданского права в ст. 5 Гражданского кодекса РФ и т.д.
На наш взгляд, источники административного права в зависимости от происхождения можно разделить на внутригосударственные (нормативные административно-правовые акты, внутригосударственные договоры, акты судебного нормоконтроля) и международные (международные акты, содержание общепризнанные принципы и нормы международного права, и международный договор).
В контексте нашего исследования актуальной будет классификация источников административного права на основании критерия
признания традиционности источника административного права
для российской системы источников административного права.
Для системы источников современного административного права, так же, как и для системы источников советского административного права, традиционным является нормативный правовой акт.
В Конституции Российской Федерации прямо говорится об издании
многих нормативных правовых актов различного уровня, в первую
очередь федеральных законов, являющихся источниками административного права (ч. 1 ст. 105).
Положительной тенденцией в развитии нормативных правовых
актов в современной России является конституционное закрепление верховенства закона в системе источников административного
права, а также развитие на основе федерального законодательства
правотворчества как в субъектах Российской Федерации, так и на
уровне муниципальных образований. Следует отметить, что установлению такого положения предшествовала конкурентная борьба
между законами и подзаконными актами, например указами Президента РФ в 1990-е гг., и заключение договоров между Российской
Федерацией и ее субъектами в начале 1990-х гг., что привело
к противоречиям в системе федерального и регионального законодательства.
Нормативный договор как источник административного права,
на наш взгляд, не является традиционным. В советский период существовали такие разновидности нормативных договоров, как договоры государствообразущего характера, договоры, заключаемые государственными организациями, и международные договоры. Но
нежелание признать нормативный договор источником админист-
1
Ромашов Р.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 15.
49
ративного права и ограниченное его использование в рассматриваемый период объяснялись существованием неравноправных субъектов правотворчества, доминирующей ролью государства. Международный договор традиционно включался в систему источников
советского административного права, но его приоритет над национальным законодательством не был закреплен конституционно.
Широкое распространение в системе источников современного
административного права получил нормативный договор. В Конституции России 1993 г. закреплен приоритет международных договоров над внутригосударственным правом (ч. 4 ст. 15). Кроме международных договоров, источниками административного права являются и внутригосударственные договоры: Федеративный договор,
договор о разграничении предметов ведения между федеральными
органами власти и органами субъектов Российской Федерации (ч. 3
ст. 11), соглашения о передаче полномочий, заключаемые между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78),
договоры (соглашения) между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения между
органами государственной власти края или области и органами государственной власти автономного округа (ч. 4 ст. 66), договоры
между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, публичные договоры
и др. Отсутствие какой-либо существенной законодательной регламентации правового положения данного источника административного права объясняет пробел в теоретическом осмыслении данного вопроса.
Восприятие актов судебного нормоконтроля в качестве источников административного права в советский период затруднялось
тем, что таковым признавался только нормативный правовой акт.
Для постсоветского периода характерно увеличение значения актов
судебного нормоконтроля. В первую очередь это акты Конституционного Суда РФ об отмене административно-правовых норм, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также решения Верховного Суда России, Высшего Арбитражного Суда РФ
и иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, прекращающие действие норм административного права. Конституция
Российской Федерации 1993 г. прямо не называет акты судебного
нормоконтроля в качестве источников права, но ч. 6 ст. 125 создает о них представление как об источнике права.
Таким образом, по проведенной нами классификации на основании критерия традиционности традиционным источником административного права является нормативный правовой акт. Нетра-
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]