Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
полнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
Приказы издаются руководителем органа исполнительной власти,
местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия)
в пределах своей компетенции, установленной законом, уставом
организации (учреждения, предприятия) и другими нормативными
правовыми актами. С их помощью решаются основные вопросы
управления, планирования, производства и труда, социального развития органа исполнительной власти, местного самоуправления,
организации (учреждения, предприятия). В частности, это внутренние приказы руководителей государственных высших учебных заведений. Например, приказ директора Института (филиала) МГЮА
в г. Кирове «О распределении полномочий между заместителями
директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове» от 19 февраля
2007 г. ¹ 08
1
вводит кураторство заместителями директора направлений деятельности и структурными подразделениями Института
(филиала) МГЮА и возлагает на них ответственность за положение
дел в курируемых ими подразделениях Института (филиала).
Распоряжение как источник административного права — ýòî ëî-
кальный нормативный правовой акт, издаваемый всеми должностными лицами и органами исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа
единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
Например, распоряжением вице-президента ОАО «РЖД» «Об организации служебных расследований и учета пожаров и их последствий» от 1 февраля 2006 г. ¹ 177р2 было утверждено «Положение
об организации в ОАО «РЖД» служебного расследования и учета
пожаров и их последствий», которое согласно п. 1 ст. 1 было разработано в соответствии с федеральным законом «О пожарной безопасности».
Все локальные нормативные правовые акты играют важную
роль в совершенствовании управления органов исполнительной
власти, местного самоуправления, организации (учреждения, пред-
1
Приказ директора Института (филиала) МГЮА в г. Кирове ¹ 08 «О распределении полномочий между заместителями директора Института (филиала)
МГЮА в г. Кирове» от 19 февраля 2007 г. Документ опубликован не был.
2
Распоряжение вице-президента ОАО «РЖД» «Об организации служебных расследований и учета пожаров и их последствий» от 1 февраля 2006 г. ¹ 177р.
Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
191
приятия): правовое регулирование их деятельности при помощи
данных актов создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса упорядочения внутриорганизационных отношений.
Локальные акты, по выражения Ю.А. Тихомирова, «как бы замыкают “правовую цепь” от Конституции Российской Федерации
и закона и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной
власти»1. В целях установления единообразия локальных нормативных правовых актов следует законодательно закрепить их виды.
На современном этапе локальный нормативный административно-правовой акт, принятый в органах исполнительной власти,
местного самоуправления, конкретной организации (в учреждении,
на предприятии), является самостоятельным источником (формой)
административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов, содержит общеобязательные
правила поведения (локальные административные нормы права).
В юридической литературе уже высказывалось мнение о самостоятельном характере этих «внутренних документов».
Результаты проведенного исследования делают возможным
формулирование следующих выводов.
1. Локальные нормативные административно-правовые акты —
это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь органов исполнительной власти, местного самоуправления, конкретных организаций, учреждений, предприятий, являющиеся результатом допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности. Они используются в качестве регулятора множества организационных, финансовых и других вопросов. Локальные акты представляют собой достаточно большую часть среди нормативных административно-правовых актов и занимают низшую ступень в их
иерархии. В работе рассматривались локальные акты, которые принимаются преимущественно в органах исполнительной власти, местного самоуправления, иных государственных организациях, учреждениях, на предприятиях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного,
научного и иного процесса.
Все локальные нормативные правовые акты играют важную
роль в совершенствовании управления организацией: правовое регулирование деятельности организации при помощи данных актов
создает условия для юридической защиты и оптимизации процесса
упорядочения внутриорганизационных отношений.
1
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 167.
192
2. Локальный нормативный административно-правовой акт —
это принятый во исполнение нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, в органах исполнительной
власти, местного самоуправления, конкретных организациях, учреждениях, на предприятиях в установленном порядке акт, предназначенный для определенного круга лиц и регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности этих органов или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы
административного права локального действия.
3. Локальные нормативные административно-правовые акты можно классифицировать в зависимости от издавшего их субъекта:
1) локальные акты федеральных органов исполнительной власти;
2) локальные акты органов исполнительной власти субъектов федерации; 3) локальные акты органов местного самоуправления; 4) локальные акты конкретных организаций, предприятий, учреждений.
Используя такой критерий сравнения как вид регулируемых административно-правовых отношений можно выделить следующие локальные нормативные административно-правовые акты: устанавливающие правила пожарной и санитарной безопасности, правила
безопасной эксплуатации транспортных средств; определяющие
порядок действия в организации (учреждении, на предприятии) на
случай пожара; регулирующие размещение заказов для нужд в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; определяющие организацию работ по предупреждению и ликвидации
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.
Исследователями отмечается разнообразие форм локальных
нормативных административно-правовых актов, принимаемых в процессе нормотворчества. Это уставы, учредительные договоры, положения, правила, инструкции, приказы и др. Они предусматриваются как общенормативными актами (законы, постановления Правительства Российской Федерации), так и собственными регламентирующими документами.
4. На современном этапе локальный нормативный административно-правовой акт, принятый в органах исполнительной власти,
местного самоуправления, конкретной организации (в учреждении,
на предприятии), является самостоятельным источником (формой)
административного права, результатом нормотворческой деятельности управомоченных на то субъектов, содержит общеобязательные
правила поведения (локальные нормы).
Органы исполнительной власти, местного самоуправления,
конкретная организация, учреждение, предприятие способны с помощью локальных норм устанавливать свой внутренний правопоря-
193
док, а государство в свою очередь обеспечивает им возможность
осуществлять нормотворческую деятельность, гарантирует им правовую, в том числе и судебную защиту. Но при этом их локальные
акты не должны противоречить действующему законодательству.
Есть основания полагать, что в дальнейшем, с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов,
становлением гражданского общества в России, роль локальных
нормативных правовых актов в сфере регулирования внутриорганизационных отношений будет возрастать. Это объективный процесс,
который вызван реальными потребностями деятельности каждой
отдельно взятой организации (учреждения, предприятия). В Федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации» следует закрепить виды локальных нормативных
административно-правовых актов, а также требования к их содержанию и форме. Юридическую силу локального акта надо определять в соответствии с положением нормотворческого органа муниципального образования.
С целью взаимного соответствия содержания и наименования
локальных нормативных административно-правовых актов в данном законе следует закрепить их модель, которая представляется
нам следующей:
Устав и учредительный договор как источники административного права — основные локальные нормативные правовые учре-
дительные акты, определяющие административно-правовой статус организации (учреждения, предприятия), регулирующие наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность
в административно-публичной сфере, устанавливающие, изменяющие или отменяющие нормы административного права локального
действия.
Положение как источник административного права — локальный
нормативный правовой акт, который достаточно полно и детально
регламентирует какую-либо группу вопросов, касающихся полномочий определенных органов исполнительной власти, местного самоуправления, организаций (учреждений, предприятий), их структур, функций, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
нормы административного права локального действия.
Правила как источник административного права — локальный
нормативный правовой акт, устанавливающий публичный порядок
в области какого-либо вида деятельности органов исполнительной
власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) или публичные правила поведения физических лиц в них,
отражающий специфические аспекты той или иной их деятельности, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права локального действия.
194
Инструкция как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти, местного самоуправления, организацией (учреждением, предприятием) в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права,
устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
Приказ как источник административного права — локальный
нормативный правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
Распоряжение как источник административного права — локальный нормативный правовой акт, издаваемый всеми должностными лицами и органами исполнительной власти, местного самоуправления, организации (учреждения, предприятия) на основе
принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные
вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий административно-правовые нормы локального действия.
195
·Ý˛Ł˛=Q=
ÊÞŞš=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=
×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
QKNK=fiр²Ş=¹³ŠšˇЮюłю=ЮюЧэюрюЮ²ЧюЭČ=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
Ввиду необходимости защиты прав и свобод человека от неправомерных действий государственной администрации и поддержания
правопорядка актуальным является вопрос создания в рамках административного права «нового правового института — института
защиты прав и законных интересов граждан», который включал бы
в себя нормы материального и процессуального права
должен стать судебный нормоконтроль.
Судебным нормоконтролем признается рассмотрение судами дел
по заявлениям граждан, организаций, прокуроров с требованием
о признании нормативного правового акта, принятого и опубликованного в установленном порядке, противоречащим закону полностью или в части. Под судебным нормоконтролем, который осуществляет Конституционный Суд РФ, понимается осуществляемый им
контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых
актов, издаваемых другими ветвями власти (проверка конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов). Судебный нормоконтроль — это не решение спора сторон,
а содержательное сопоставление конституционных нормативных
текстов, текстов иных источников права и текстов норм в актах бо-
2
лее низкого уровня
.
Существует еще косвенный судебный нормоконтроль, под которым понимается установление несоответствия нормативного правового акта закону и нарушения им субъективных прав и интересов
1
Ñì.: Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере
административной деятельности милиции: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.,
1997. Ñ. 15.
2
Ñì.: Яценко В.Н. Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании
нормативных правовых актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2004.
¹ 4. С. 22.
1
. Его центром
196
конкретного лица при рассмотрении судом различных гражданских,
уголовных или административных дел. Судебный нормоконтроль
обеспечивает баланс исполнительной, законодательной и судебной
властей, а также является гарантией правопорядка.
С принятием Конституции 1993 г. и федерального конституци-
онного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
1
îò 21 èþëÿ 1994 ã. ¹ 1-ÔÊÇ
граждане получили право на обращение в Конституционный Суд России с заявлением о проверке конституционности законов.
В постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г.
2
¹ 19-П
и от 27 января 2004 г. ¹ 1-П
, от 11 апреля 2000 г. ¹ 6-П3, от 18 июля 2003 г. ¹ 13-П4
5
была высказана позиция, комментирующая смысл ст. 125 Конституции России, согласно которой решения иных судов, кроме Конституционного, не могут признавать
нормативный правовой акт не соответствующим Конституции России, соответственно, утратившим юридическую силу.
Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ6
конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации могут создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов и других актов, издаваемых в субъектах Российской Федера-
1
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской
Федерации» от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ.
1994. ¹ 13. Ñò. 1447.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации» от 16 июня 1998 г. ¹ 19-П // СЗ РФ. 1998. ¹ 25. Ст. 3004.
3
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу
о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 ФЗ
«О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда
Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г. ¹ 6-П // СЗ РФ. 2000. ¹ 16.
Ст. 1774.
4
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу
о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26,
251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1, 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан
и Верховного Суда Республики Татарстан» от 18 июля 2003 г. ¹ 13-П // СЗ РФ.
2003. ¹ 30. Ñò. 3101.
5
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о про-
верке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1, ст. 27, частей первой,
второй и четвертой ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК Российской Федерации в связи
с запросом Правительства Российской Федерации» от 27 января 2004 г. ¹ 1-П //
СЗ РФ. 2004. ¹ 5. Ст. 403.
6
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) // СЗ РФ.
1997. ¹ 1. Ñò. 1.
197
ции, конституциям (уставам) этих субъектов, а также для толкования конституций (уставов). При этом Конституционный Суд РФ
в организационном плане не является вышестоящим судом для
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, последние обращаются в федеральный Конституционный Суд, подобно судам общей юрисдикции.
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не являются федеральными судами, а именуются судами субъектов Российской Федерации.
Решения названных конституционных (уставных) судов являются, исходя из их юрисдикции, источниками права, но источниками
лишь регионального действия, причем в силу характера разрешаемых вопросов решения каждого суда являются автономными. Решения конституционных (уставных) судов в иерархии источников
субъектов Российской Федерации занимают второе место после
конституции (устава) соответствующего субъекта федерации.
Несмотря на прямое закрепление в АПК РФ от 24 июля 2002 г.
1
(ст. 29) права арбитражных судов рассматривать в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных
правовых актов, нарушающих права и законные интересы заявителя
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществление арбитражными судами нормоконтроля находится в зависимости от наличия специального федерального закона, относящего рассмотрение конкретного нормативного правового акта к компетенции арбитражных судов (п. 1 ч. 1 ст. 29, ч. 3
ст. 191 АПК РФ).
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства
России, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 34 АПК РФ).
2
В ст. 26 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. ¹ 138-ФЗ
установлено
право верховного суда республики, краевого, областного суда, суда
города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа на оспаривание нормативных правовых актов
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан
и организаций. В ст. 27 закреплено право Верховного Суда РФ на
оспаривание нормативных правовых актов Президента и Правитель-
1
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.
¹ 95-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3012.
2
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября
2002 г. ¹ 138-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 46. Ст. 4532.
198
ства России и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан
и организаций.
Подвижность системы источников административного права,
которая задается изменениями в правовой и организационной
системе государства, обусловливает необходимость решения проблемы определения места и роли новых источников административного права. С введением в систему органов государственной
власти новых органов, в частности Конституционного Суда РФ,
возникает потребность определения правовой природы принимаемых ими актов.
Отсутствие официального и нормативного признания актов судебного нормоконтроля источниками российского права приводит
к их неоднозначной трактовке в научной литературе. Некоторые
ученые-административисты изменили свою точку зрения на систему административно-правовых источников, а другие остались на
прежних позициях.
Среди ученых, признающих правотворческое и нормативное
значение актов судебного нормоконтроля, не выработано единой
позиции. Р.А. Ромашов, например, к источникам административного права относит прецеденты толкования или нормативные интерпретационные акты (постановления Президиума Верховного Суда,
интерпретационные акты Конституционного Суда РФ). Он полагает, что эти акты обладают признаками нормативности, но не являются самозначимыми и действуют до тех пор, пока действует акт,
с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты
1
.
Ю.А. Тихомиров к источникам административного права относит
решения судебных органов (Конституционного Суда Российской
Федерации применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — к спорам административного характера, в будущем — решения органов административной юстиции)
мировых судей, имеют право на осуществление нормоконтроля
2
. А.Л. Бурков полагает, что все суды, за исключением
3
.
Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов считают, что источниками административного права являются: во-первых, акты судов
общей компетенции (в том числе военных) и арбитражных судов,
которые могут признать подзаконные акты не соответствующими
закону или решениям вышестоящих органов вплоть до постановле-
1
Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права //
Административное право и процесс. 2006. ¹ 3. С. 15.
2
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. 1998. С. 120.
3
Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источники административного
права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 4.
199
ний Правительства России; во-вторых, акты правосудия, которые
признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда РФ
1
.
П.И. Кононов полагает, что в качестве источников административного права в России могут выступать не любые акты органов
судебной власти, а только те из них, которые принимаются по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых
актов, регулирующих отношения в административно-публичной
сфере, Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, а также федеральным законам и законам Российской Федерации и влекущие прекращение действия названных
актов полностью или частично. Такие судебные акты, по его мнению,
прекращают действие административно-правовых норм и, следовательно, имеют силу источников административного права
2
.
Другая группа ученых высказывает мнение, согласно которому
отнесение к системе источников административного права актов правосудия недопустимо. Так, Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева и С.М. Петров убеждены, что правовые акты судебной системы Российской
Федерации не носят нормативного характера: «Решения Конституционного Суда Российской Федерации и других судов, признающие
подзаконные нормативно-правовые акты не соответствующими
Конституции Российской Федерации или другим законам … не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы
административного права влекут за собой последствия в виде прекращения такого акта в целом или его части»
3
. Ряд авторов, таких
как Н.Ю. Хаманева, А.П. Алехин, А.А. Крамолицкий, М.Б. Смоленский, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров и др., не рассматривают акты судебного нормоконтроля не рассматривает в качестве источников административного права
4
.
В юридической литературе выделяют три формы влияния актов
судебной практики на нормативную базу: прецедент, разъяснения
по вопросам судебной практики (постановления Пленумов Верхов-
1
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб-
íèê. Ì., 2008. Ñ. 121.
2
Административное право России: Учебник для высших учебных заведений /
Под ред. П.И. Кононова. М., 2009. С. 49—50.
3
Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник
для юрид. вузов. М., 2005. С. 81.
4
Ñì.: Административное право: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой.
М.: Институт государства и права РАН, 2008; Административное право России:
Учебник для вузов / Отв. ред. А.П. Алехин. Т. 1. М., 2009; М.Б. Смоленский. Административное право: Учебник для вузов по специальности «Юриспруденция».
Ростов н/Д, 2005; Административное право: Учебник для вузов по специальности «Юриспруденция» / Отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2008.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]