Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
ветствующими должностными лицами) правительства субъекта1.
В соответствии с представленной внутренней иерархией они должны размещаться в вертикальной структуре законодательства самого
субъекта Российской Федерации.
В юридической литературе отмечается, что в практике договорного нормотворчества субъектов Российской Федерации законодательно не урегулирован вопрос выбора форм (наименований) актов.
Например, одни субъекты по одному и тому же вопросу заключают
договоры, другие могут заключить соглашения. Можно согласиться
с предложением, что документы, заключаемые от имени субъекта
с другими субъектами Российской Федерации, в которых устанавливаются принципы и общие рамки сотрудничества, включая обязательства сторон, должны именоваться договорами. А нормативные
правовые акты по конкретным областям сотрудничества правительств, министерств и ведомств субъектов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует называть
соглашениями. Поэтому договорные процедуры субъектов Российской Федерации могут быть урегулированы в их законах.
В сфере административного права нормативный характер имеют
некоторые межведомственные договоры и соглашения. Данный вид
актов в настоящее время широко используется в деятельности федеральных органов исполнительной власти. К межведомственным
договорам и соглашениям относятся договоры и соглашения федераль-
ных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств),
не находящихся в отношении власти-подчинения между собой, по
тому же принципу — органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, и нет оснований исключать такой вариант
органов местного самоуправления в одном муниципальном образовании. В межведомственных соглашениях утверждаются нормы
административного права, направленные на регулирование конкретных административных правоотношений. Например, Договор
«О взаимодействии между департаментом здравоохранения г. Москвы, Московским городским фондом ОМС, главным управлением
здравоохранения Администрации Московской области и Московским областным фондом ОМС» ¹ Д.2-17/95 от 23 мая 1995 г.
2
,
утвержденный приказом Правительства г. Москвы от 13 июня 1995 г.
Его предметом является организация взаимодействия указанных
1
Толстик В.А. Óêàç ñî÷. Ñ. 291.
2
Договор «О взаимодействии между департаментом здравоохранения г. Москвы, Московским городским фондом ОМС, главным управлением здравоохранения Администрации Московской области и Московским областным фондом
ОМС» от 23 мая 1995 г. ¹ Д.2-17/95. Утвержден приказом правительства
г. Москвы от 13 июня 1995 г. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
251
органов государственного управления в целях обеспечения реализации прав граждан, проживающих (прописанных) в г. Москве
и Московской области, на получение медицинской помощи по
программам обязательного медицинского страхования за пределами постоянного места жительства (прописки) соответственно на
территории Московской области и г. Москвы.
Институт межведомственных соглашений является одним из источников российского административного права, поскольку соглашения федеральных органов исполнительной власти, находясь
в правовой связи с другими частями системы права, содействуют
решению практических вопросов в различных областях деятельности этих органов.
Следует отметить отсутствие какой-либо существенной законодательной регламентации межведомственных соглашений. Пробел
в теоретическом осмыслении данного вопроса связан именно с отсутствием законодательной регламентации. Практика заключения
межведомственных договоров и соглашений достаточно обширна.
Поэтому можно высказать предложение относительно принятия
федерального закона, регламентирующего порядок подписания межведомственных договоров и соглашений.
Можно отметить ряд проблемных вопросов, связанных с процедурой заключения, реализации, ответственности за неисполнение
условий таких договоров. Но основная проблема связана с доступом к их содержанию. Далеко не все тексты договоров опубликованы в официальных изданиях или средствах массовой информации.
Среди опубликованных можно отметить Соглашение о взаимодействии между Министерством образования России и Министерством
природных ресурсов России1.
Не опубликованы документы Генерального соглашения между
Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по
управлению государственным имуществом и Российским фондом
федерального имущества, утвержденного распоряжением ФУДН
при Госкомимуществе России ¹ 69-р, РФФИ ¹ 196 от 14 октября
1994 г.2, являющегося обязательным для территориальных агентств
1
Соглашение о взаимодействии между Министерством образования Российской
Федерации и Министерством природных ресурсов Российской Федерации от
6 августа 1999 г. 2/ВО-09/3757 // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 1999. ¹ 10.
2
Генеральное соглашение между Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по
управлению государственным имуществом и Российским фондом федерального
имущества. Утвержден распоряжением ФУДН при Госкомимуществе Российской
Федерации ¹ 69-р, РФФИ ¹ 196 от 14 октября 1994 г. Документ опубликован
не был // СПС «Консультант Плюс».
252
Федерального управления, местных отделений Российского фонда,
региональных фондов имущества.
Также не были опубликованы Соглашение о взаимодействии
и обмене информацией между Федеральным агентством правительственной связи информации при Президенте России (ФАПСИ)
и Государственным таможенным комитетом (ГТК России) от 31 декабря 1995 г.1, Соглашения о сотрудничестве Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы от 14 июля 2005 г.2,
Договор о сотрудничестве между Министерством образования России и Министерством труда и социального развития России на
2000—2005 гг.3 и многие другие.
Публичные договоры являются актами особого вида правотворчества («договорного»), содержащего в себе нормы («правила общего и обязательного характера»). Термин «государственный контракт» подчеркивает наличие в правовом режиме данных договоров
публично-правовых элементов, затрагивающих нормативную базу,
цели, предмет, субъектный состав, процедурные вопросы заключения и изменения контрактных условий, односторонний отказ от
обязательств, ответственность сторон. В целом государственный
контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административноправовые элементы
4
.
В разъяснении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в частности, сказано: «…указанные выше договоры не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений»
1
Соглашение о взаимодействии и обмене информацией между Федеральным
агентством правительственной связи информации при Президенте Российской
Федерации (ФАПСИ) и Государственным таможенным комитетом (ГТК России)
от 31 декабря 1995 г. Документ опубликован не был // СПС «Консультант
Плюс».
2
Соглашение о сотрудничестве Федеральной налоговой службы и Федеральной
таможенной службы от 14 июля 2005 г. // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.
3
Договор о сотрудничестве между Министерством образования Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации
на 2000—2005 гг. от 28 марта 2000 г. Документ опубликован не был // СПС
«Консультант Плюс».
4
Ñì.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994. С. 68.
5
Письмо ВАС Российской Федерации «Об отдельных рекомендациях, приня-
тых на совещаниях по судебно-арбитражной практике» от 19 августа 1994 г.
¹ С1-7/ОП-587 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1994. ¹ 4. С. 67.
5
.
253
В юридической литературе упоминаются следующие особенности нормативно-правовых (публичных) договоров: во-первых, сторонами этого договора выступают чаще всего публичные институты
(государство в целом, его отдельные органы, межгосударственные
образования, органы местного самоуправления, общественные объединения и др.); во-вторых, в нормативно-правовом договоре всегда, как правило, проявляется и закрепляется не частная, а общая,
публичная воля — воля его сторон, т.е. субъектов данного договора;
в-третьих, основной целью заключения правового договора является публичная цель, суть которой состоит в адекватном выражении
1
и полном удовлетворении публичных интересов — интересов сторон
.
Правовой основой договоров, обеспечивающих государственные
нужды, служит ряд федеральных и региональных законодательных
и подзаконных актов, среди которых основными являются Гражданский кодекс РФ, федеральные законы РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»2, «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
для государственных нужд»3, «О государственном материальном
резерве»4, «О государственном оборонном заказе»5, региональное
законодательство и др.
Эти законодательные акты (кроме Гражданского кодекса РФ)
являются комплексными, включающими нормы гражданского и
административного права. При этом нормы гражданского права
составляют основу таких договоров, а административные нормы
носят специальный характер, устанавливают изъятия и отраслевые
особенности для данной категории договоров. Иными словами,
общие нормы Кодекса применяются к государственным контрактам,
если иное не предусмотрено законодательством. Предметом правового регулирования данных законодательных актов является административно-публичная деятельность государства для обеспечения
федеральных государственных нужд. Следует отметить, что законодательство об обеспечении государственных нужд, а также его теоретическое обоснование находятся еще на стадии формирования.
1
Ñì.: Марченко М.Н. Источники российского права. С. 16.
2
Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд» от 13 декабря 1994 г. ¹ 60-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1994.
¹ 34. Ст. 3540.
3
Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. ¹ 53-ФЗ
(в ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1994. ¹ 32. Ст. 3303.
4
Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря
1994 г. ¹ 79-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. ¹ 1. Ст. 3.
5
Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г.
¹ 213-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. ¹ 1. Ст. 6.
254
Цели государственных контрактов перечислены в тексте законодательных актов. Так, поставка продукции для федеральных государственных нужд осуществляется в целях формирования государственных материальных резервов, создания необходимого уровня
обороноспособности и безопасности Российской Федерации. В качестве примера можно привести приказ Федерального агентства по
рыболовству «Об утверждении и размещении государственного заказа на выполнение в 2008 г. научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по направлению “Информатизация управления рыбным хозяйством” для нужд федерального агентства по
рыболовству» от 15 августа 2008 г. ¹ 94 1.
Государственные контракты выступают особым средством косвенного управленческого воздействия на экономику, одной из
своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах2.
Аналогичный подход встречается, например, во французской
доктрине административного договора, где договоры на поставку
продовольствия, товаров или движимого имущества, заключаемые
государственной администрацией, могут рассматриваться как административные только в той мере, в какой они отвечают обычным
критериям административного договора, — это наличие в качестве
одной из сторон уполномоченного государственного органа, публичноправовая цель или тесная связь предмета договора с деятельностью
общественных служб, наличие иных элементов, выходящих за рамки
частного права, административно-правовая подсудность споров3.
Подобные договорные формы встречаются и в странах общего
права (англо-саксонская правовая семья). Но в качестве самостоятельного правового института административный договор не выделяется. Однако некоторые договорные формы, обеспечивающие
государственные нужды, имеют особый правовой режим, напоминают режим административного договора во Франции и государственных контрактов в России. Например, в США существует огромное количество так называемых «правительственных контрактов»,
с помощью которых государство осуществляет косвенное регулирование экономики4.
1
Приказ федерального агентства по рыболовству «Об утверждении и размещении
государственного заказа на выполнение в 2008 г. научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по направлению “Информатизация управления рыбным
хозяйством” для нужд федерального агентства по рыболовству» от 15 августа 2008 г.
¹ 94. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
2
Алехин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 68.
3
Ñì.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 183.
4
Ñì.: Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. ¹ 7. С. 42.
255
На основании субъектного критерия государственные контракты подразделяются на федеральные и региональные. По-видимому,
следует нормативно оформить контрактную систему для обеспечения местных нужд, в рамках которой муниципальные органы получат право самостоятельно делать заказы для обеспечения общественных нужд на соответствующей территории.
Таким образом, публичные договоры являются одним из видов
нормативно-правового договора, так как для них характерны все
признаки данного правового акта: государственный контракт представляет собой комплексный правовой акт; цели публичных договоров нормативно определены, имеют публично-правовой характер
(обязательным участником государственного контракта является
государство в лице уполномоченных органов и организаций, именуемых государственными заказчиками) и не являются коммерческими в том смысле, что государство в целом, будучи некоммерческой организацией, реализует публичные, общие для всего социума
интересы и не обусловливает извлечение прибыли в качестве основы для своей деятельности; главной функцией публичного договора
является обеспечение достижения общественно значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие неэффективно1.
Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов.
1. В качестве источника административного права внутригосударственные договоры и соглашения ранее почти не выделялись.
Они рассматривались как побочная форма управленческой деятельности. Интерес к ним возрос в настоящее время. Сегодня роль
нормативного договора как источника права в российской науке
и в юридической практике признается всеми. Возможности использования нормативных договоров в России закреплены в таких актах, как Конституция России 1993 г., Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.
¹ 101-ФЗ и ряде других нормативных правовых актов.
Нормативный договор как источник административного права,
на наш взгляд, следует рассматривать как самостоятельно существующее и юридически оформленное соглашение между двумя или
несколькими субъектами административно-публичных отношений
(государство, административные органы, органы местного самоуправления, должностные лица), регулирующее вопросы административно-публичной деятельности, устанавливающее, изменяющее
или отменяющее нормы административного права.
1
Ñì.: Горшенева Ю.А. Óêàç ñî÷. Ñ. 24.
256
2. В зависимости от статуса субъекта, заключающего договор,
различают координационные договоры, у которых субъекты имеют
формально равный статус (например, договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации, договоры и соглашения между органами местного самоуправления, межведомственные договоры и соглашения и др.), и субординационные договоры между
субъектами, имеющими формально различный статус (например,
соглашения между федеральными органами исполнительной власти
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий и др.).
3. Динамизм управленческих и иных отношений ставит задачу правильного соотношения между законодательным и договорным способом регулирования компетенции органов исполнительной власти. Поэтому следует признать целесообразным подготовку
и принятие федерального закона «О порядке принятия межведомственных договоров и соглашений». В нем следует закрепить процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных договоров, соглашений, ведения реестра, ответственности
сторон. Нужны автоматизированные банки данных о договорах,
соглашениях, государственные реестры соглашений. В федеральный
закон «О нормативных правовых актах и иных источниках права
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» также нужно включить положения о видах, порядке опубликования и вступления в силу межведомственных договоров и соглашений.
257
·Ý˛Ł˛=R=
Ô¦¹²šý˛²¦ž˛¾¦Č=
×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=
ž˛ðþÞþŠ˛²šÝş¹²Ł˛=
RKNK=ϹÞþŁÞŞš=²šþך²¦₣š¹ð¦š=−þŠ¼þŠŞ=
ð=×šĞšÞ¦ć=−×þˇÝšýŞ=¹¦¹²šý˛²¦ž˛¾¦¦=
×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=ž˛ðþÞþŠ˛²šÝş¹²Ł˛=
Правотворчество не может остановиться на определенном этапе
и в силу развития социальных, экономических и политических отношений, требующих правового регулирования, все время находится в развитии. Динамичность системы источников российского административного права, ее изменение и совершенствование, принятие новых нормативных административно-правовых актов, внесение в них изменений, отмена устаревших делают необходимым
приведение всего комплекса действующих административных норм
в определенную, научно обоснованную систему. Поэтому в послед-
нее время в России в условиях формирования новой системы источников российского административного права огромное значение
приобретает систематизация, под которой обычно понимают деятельность компетентных государственных органов по упорядочению
законодательства, по приведению нормативных правовых актов
в целостную, согласованную систему. Систематизация осуществляется законодательными органами власти в текущем законодательном процессе и выражается в деятельности по введению, изменению, прекращению действия отдельных норм или в целом нормативных правовых актов. Ее основная форма — кодификация, направленная на создание новых, сводных или обобщающих актов,
по-иному регулирующих общественные отношения и заменяющих
прежнее законодательство или создающих совершенно неизвестные
акты, отсутствовавшие в правовой системе.
С момента принятия новой Конституции в 1993 г. появилась
потребность обновления всего действующего нормативного адми-
258
нистративно-правового материала, очищения его от большого количества не действующих административных актов, создания новых, в которых будут собраны действующие статьи и положения.
Эффективное применение приемов систематизации позволит
обнаружить и своевременно восполнить пробелы в действующем
административном законодательстве.
В настоящее время ввиду многочисленности и разрозненности
источников, содержащих нормы административного права, многие
ученые-административисты проявляют интерес к вопросу о путях
и формах систематизации и кодификации административного законодательства. Но четких подходов к систематизации и кодификации наукой пока еще не выработано.
Подавляющее большинство ученых считают необходимым проведение упорядочения и систематизации источников административного права. За осуществление систематизации административного законодательства высказываются многие административисты,
в частности Ю.М. Козлов1, Д.Н. Бахрах2, Н.Н. Литягин3 и др.
Действительно, систему нормативных административно-правовых актов необходимо совершенствовать. На сегодняшний день существует огромное количество невзаимосвязанных норм административного права, содержащихся в разных источниках, принятых
органами власти различных уровней. Взаимодействие этих норм не
урегулировано, что часто приводит к их противоречию друг с другом, дублированию.
Основные задачи работы по совершенствованию упомянутой
выше системы заключаются в следующем:
• повышении качества взаимосвязи административных право-
âûõ íîðì;
• усилении роли закона в охране прав граждан, образовании
и функционировании государственной администрации;
• устранении пробелов, противоречивости и дублирования
в административно-правовом регулировании.
Административное законодательство является самым некодифицированным, и этому есть как объективные, так и субъективные
причины.
К числу объективных причин относятся проблемы, возникающие в связи с многопрофильностью и объемностью административного права. Данная отрасль регулирует очень широкий круг об-
1
Административное право: Учебник для вузов по специальности «Юриспруден-
ция» / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 79.
2
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов по специальности
«Юриспруденция». М., 2000. С. 22.
3
Литягин Н.Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство
и право. 2003. ¹ 4. С. 26.
259
щественных отношений и включает в себя огромное число источников, содержащих административно-правовые нормы, которые
нередко противоречат или дублируют друг друга. Количество норм
административного права превосходит по объему другие отрасли
права. Они рассредоточены по многочисленным нормативным правовым актам, изданным в разное время. Постоянные преобразования, связанные с изменчивостью отрасли административного права,
приводят к отсутствию стабильного законодательства.
Проблемным является также вопрос об отграничении норм административного права от других отраслей права — гражданского,
трудового, земельного, финансового, с которыми оно тесно связано. Систематизация источников административного права усложняется тем, что административное и административно-процессуальное
законодательство относится к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов.
Существуют и субъективные причины отсутствия кодификации
норм административного права, связанные с нежеланием чиновников регламентировать свои полномочия в административнопубличной сфере, потому что в случае их законодательного закрепления сложно будет выходить за рамки установленной компетенции. Во многом это объясняется имеющим место противоборством
различных социальных сил. Н.Н. Литягин называет в качестве причины «неупорядоченность правотворческого процесса, его хаотичность, отсутствие в нем системности»1. Нарушение правотворческих
процедур, импульсивность законотворчества препятствуют эффективному строительству правовой системы.
Факт существования проблемы систематизации административного права, сложности на пути ее решения ставят вопрос о выработке современных научных подходов, не связанных устаревшими
теоретическими конструкциями, традиционализмом, неадекватным
категориальным аппаратом. Необходимость проведения упорядочения системы источников административного права выдвигает важную задачу разработки технологий ее осуществления. В научной
литературе в настоящее время активно обсуждается вопрос о систематизации и формах ее осуществления.
Систематизация должна охватить все нормы административного
права, улучшить организацию административных правовых институтов и всего административного законодательного массива в целом: «Каждая имеющаяся правовая норма должна занять свое место
в нормативном акте, а нормативный правовой акт, в свою оче-
1
Литягин Н.Н. Систематизация законодательства как способ его совершенство-
вания // Представительная власть. 2000. ¹ 2—3. С. 39.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]