Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
зависящее в каждом конкретном случае от места оспоренного нормативного правового акта. Место актов правосудия следует определять местом нормотворческого органа в системе органов государственной власти, нормативный правовой акт которого был предметом
рассмотрения в суде. Такое определение местоположения актов
правосудия в системе источников административного права логично вписывается в сложившуюся систему актов представительных
и исполнительных органов власти и не «объявляет войну источников». Правовое равенство при определенных результатах закона или
иного нормативного правового акта и постановления суда не нарушает иерархичности источников административного права, а напротив, приводит к строгой упорядоченности нормативных правовых актов, к исключению незаконных нормативных правовых актов, нарушающих права человека, из системы источников административного права.
5. Открытость перечня источников административного права
необходима для функционирования системы административного
права России, так как придает всей этой системе гибкость. Акты
судебного нормоконтроля меняют нормативное содержание федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов, приспосабливая правовую систему
к современным условиям общественной жизни. Поэтому их необходимо признать источниками административного права. Но вывод
об отнесении указанных актов к источникам административного
права должен быть не полуофициальным, основанным на мнении
ученых, а законодательно закрепленным в нормативных правовых
актах. Это возможно сделать при совершенствовании Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», ведущих актов регионального законодательства, при
подготовке федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации», федерального закона
«О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
6. Акты судебного нормоконтроля включают решения Европейского суда по правам человека. По нашему мнению, признание
решения Европейского суда, указывающего, какой российский нормативный административно-правовой акт не соответствует Конвенции о защите прав человека и основных свобод, зависит от внесения изменений в российское административное законодательство,
что влечет прекращение действия названных актов полностью или
частично.
221
QKOK=ÍšŽŠ³Þ˛×þŠÞŞš=˛ð²ŞI=¹þŠš×Ž˛ğ¦š=
þˇğš−צžÞ˛ÞÞŞš=−צ޾¦−Ş=¦=Þþ×ýŞ=
ýšŽŠ³Þ˛×þŠÞþłþ=−ײŁ˛I=¦=ýšŽŠ³Þ˛×þŠÞŞÐ=ŠþłþŁþ×=
ð˛ð=¦¹²þ₣Þ¦ð¦=˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=−ײŁ˛=
Конституция России 1993 г. (ч. 4 ст. 15) включила в число источников российского права общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры. Но в ней
нет переченя международных актов, содержащих общепризнанные
принципы и нормы международного права, не определены их признаки, не решены вопрос о соотношении юридической силы международных договоров и общепризнанных принципов и норм, не
определено их место в иерархии источников административного
права России.
В международно-правовой науке понятие общепризнанных принципов четко не определено, а их перечень не является исчерпывающим. Д.Е. Петров считает, что «термин “общепризнанные” применительно к принципам и нормам международного права и международным договорам России означает признание их обязательности для
России не другими государствами (пусть даже большинством),
а нашим обществом в лице представительных законодательных
(и в отдельных случаях — исполнительных) органов государства»
По мнению О.Е. Лапиной, «общепризнанность предопределяется
сосредоточением принципов в документах, имеющих первостепенное значение для мирового сообщества и воспринятых им, и не зависит от правовой оценки конкретного государства. А значит, “общепризнанность” скорее представляет не количественную, а качественную характеристику»
2
.
Понятия общепризнанных принципов и норм международного
права раскрываются в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных
принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. ¹ 53: «Под
общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного
1
Петров Д.Е. Отрасль права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
Ñ. 13.
2
Лапина О.Е. Общепризнанные принципы и нормы международного права
в правовой системе России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17—18.
3
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. ¹ 5 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003.
¹ 12.
1
.
222
права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо… Под
общепризнанной нормой международного права следует понимать
правило поведения, принимаемое и признаваемое международным
сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного».
Общепризнанные нормы международного права могут выражаться как в договорной форме (обычные нормы путем кодификации обретают форму договора), так и в обычной (обычные нормы,
не нашедшие отражения в договорах). Общепризнанные принципы
и нормы имеют международно-правовую природу, но их специфичность позволяет распространять сферу действия и на внутреннюю правовую систему.
Распространена идея, согласно которой к категории общепризнанных следует относить принципы исходя из критерия закрепления их в международно-правовых источниках. Существует мнение,
что общепризнанные принципы и нормы международного права
отражены в отдельных международных документах общего характера
или договорах, в числе которых: Устав ООН1; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (принята 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) на
1833-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН)2; Венская Конвенция о праве международных договоров 1969 г.3; а также
правовые акты в области прав человека и гражданина: Всеобщая
декларация прав человека 1948 г.4; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.5; Международный пакт об
1
Устав ООН от 26 июня 1945 г. (СССР ратифицировал Устав указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 августа 1945 г.). Вступил в силу для СССР
24 октября 1945 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчинкова. М., 1996. T. 1. С. 7—33.
2
Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных
отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом
ООН от 24 октября 1970 г. // Действующее международное право: В 3 т. /
Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчинкова. М., 1996. T. 1. С. 65—73.
3
Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. СССР
присоединился к Конвенции (указ Президиума Верховного Совета СССР от
4 апреля 1986 г. ¹ 4407-ХI). Конвенция вступила в силу для СССР 29 мая 1986 г. //
Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. ¹ 37. Ст. 772.
4
Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН
10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апреля; Права человека: Сб. международных документов. М., 1986.
5
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.
СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г., ратифицировал (указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 ¹ 4812-VIII). Пакт вступил в силу
для СССР 23 марта 1976 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. ¹ 17.
Ст. 291.
223
экономических, социальных и культурных правах 1966 г.1; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.2; Устав ООН от 16 ноября 1945 г. по вопросам образования, науки и культуры3, Декларация ООН «Об основных принципах правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью» от 29 ноября 1985 г.4 и др. Указанные документы представляют собой цельную нормативную правовую базу принципов международного права и регулируют связанные с этими принципами
вопросы правоотношений между суверенными государствами5.
В проблеме классификации общепризнанных принципов заслуживает внимания позиция С.В. Полениной о существовании трех
видов принципов международного права, которая разделяется и другими авторами6: 1) принципы-идеи, которые не порождают правоотношений, но закрепляют представления о должном, тем самым
определяя общее направление регулятивного воздействия; 2) принципы общего характера (например, принцип дипломатической неприкосновенности); 3) основные принципы, которые принято понимать как исторически обусловленные основополагающие обще-
1
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от
16 декабря 1966 г. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г., ратифицировал (указ
Президиума Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. ¹ 4812-VIII). Пакт
вступил в силу для СССР 3 января 1976 г. // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1976. ¹ 17. Ст. 291.
2
Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе
от 1 августа 1975 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Сост.
Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчинкова. М., 1996. T. 1. С. 73—79.
3
Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки
и культуры от 16 ноября 1945 г. Устав был принят и подписан СССР 21 апреля
1954 г. // Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М., 1993. С. 40—43.
4
Декларация ООН «Об основных принципах правосудия для жертв преступле-
ний и злоупотребления властью» от 29 ноября 1985 г. Принята резолюцией 40/34
Генеральной Ассамблеи ООН // СПС «Консультант Плюс».
5
К международным актам, содержащим общепризнанные принципы и нормы,
также относятся: Международная конвенция ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Конвенция ООН о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Конвенция
ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Правила ООН в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов от 20 декабря 1993 г., Конвенция
о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсичного оружия и об их уничтожении от 16 декабря
1971 г., Декларация принципов международного культурного сотрудничества
ЮНЕСКО от 4 ноября 1966 г., Рекомендации ЮНЕСКО о статусе научноисследовательских работников от 20 ноября 1974 г., Декларация о расе и расовых предрассудках от 27 ноября 1978 г. и др.
6
Ñì.: Поленина С.В. Теоретические и практические вопросы реализации в национальном законодательстве положений ст. 15 Конституции Российской Федерации // Российская правовая система и международное право: современные
проблемы взаимодействия. Н. Новгород, 1996. С. 20.
224
принятые нормы, выражающие главное содержание международного права, его характерные черты и обладающие высшей, императивной юридической силой.
Таким образом, общепризнанность характеризует лишь часть
принципов международного права, позволяет рассматривать их
в качестве отправных норм и выделяет их в ряду отраслевых и институциональных. Основные принципы, будучи ядром общего международного права, обладают императивной силой. Они существуют
только как универсальные (по субъектам, видам и областям регулируемых отношений), общепризнанные и общеобязательные. Природа таких принципов связывается с практикой межгосударственного
общения, которая также имеет всеобщий характер.
Некоторые исследователи пытаются найти различия между
принципом и нормой международного права применительно к положениям Конституции России. Нормативного разграничения общепризнанных принципов и норм в международном праве нет. Но,
например, О.Е. Лапина считает: «В контексте конституционной
нормы, содержащейся в п. 4 ст. 15, законодатель, вероятнее всего,
исходил не из противопоставления этих категорий и не их существенного отличия в регулятивном воздействии, а из стремления охватить большую сферу отношений, сближения национальной системы
с мировым сообществом»1. Разграничение этих терминов основано
на признании существования двух разновидностей общепризнанных принципов международного права: принципов-идей (принципов, не закрепленных в официально признанных источниках)
и принципов-норм (принципов, закрепленных в официальных источниках международного права).
Но формальное разделение между принципами-нормами и принципами-идеями в международном праве отсутствует, тем более что
значительная часть правил международно-правового обычая рано
или поздно воспринимается договорами, заключаемыми государствами.
Общепризнанные принципы международного права взаимосвязаны, равны по своей значимости. Принципы международного права, наполненные нормативным содержанием, могут воздействовать
на отношение как непосредственно, так и через конкретные нормы.
Принципы определяют структуру международного права и обеспечивают системную согласованность входящих в него норм. Отмечается взаимосвязанность и взаимообусловленность: принципы проявляются в конкретных правовых нормах, в то же время нормы выражают принципы. По мнению О.Е. Лапиной, «в нормах в большей
степени отражается регулятивное свойство, а следовательно, под
1
Лапина О.Е. Óêàç ñî÷. Ñ. 22.
225
общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным
сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного»1.
Часть 4 ст. 15 Конституции закрепляет приоритет перед законами России норм двусторонних, региональных и многосторонних
договоров, а также общепризнанных норм международного права,
выраженных в договорной форме. Признание юридической обязательности договора в целом или общепризнанного принципа
и нормы международного права в частности является фактором,
обусловливающим эффективность действенности международного
права, а также влияния его на национальное право.
Следует отметить, что в юридической литературе отмечается необходимость осуществления соответствующих процедур, обеспечивающих вхождение норм и принципов международного права во
внутреннее право государства. Отнесение принципов-норм к системе внутреннего права возможно лишь после восприятия их правовой системой, т.е. в результате объективирования и признания за
ними юридической силы.
На наш взгляд, общепризнанные принципы и нормы международного права являются источниками административного права
в том случае, если международные акты, их содержащие, вступили
в силу для России в установленном законодательством порядке.
Поэтому источником административного права будут являться не
общепризнанные принципы и нормы международного права, а международные акты, в которые они включены. Для административного права международно-правовые акты как источники права
имеют наибольшее значение в сфере реализации и защиты прав
человека.
Общепризнанные принципы и нормы международного права
могут быть инкорпорированы во внутригосударственные нормативные административно-правовые акты. В Конституции России упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного
права в связи с признанием и гарантированием прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17); с предоставлением политического
убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1
ст. 63); с гарантированием прав коренных малочисленных народов
(ст. 69). В ч. 2 ст. 67 упоминаются только нормы международного
права в связи с осуществлением юрисдикции на континентальном
шельфе и в исключительной экономической зоне. Общепризнанные принципы и нормы международного права, зафиксированные
в Конституции России, оказывают регулирующее воздействие на
1
Лапина О.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 30.
226
права и свободы человека, обязывают государство привести свое
законодательство в соответствие с международными стандартами
в области прав человека.
В последнее время данные положения Конституции России
в различных вариантах воспроизведены во многих законах и подзаконных актах, объявлены для неукоснительного соблюдения и исполнения всеми субъектами права. В КоАП РФ включение общепризнанных принципов и норм международного права (принципа
гуманизма) усматривается на уровне формулирования задач и принципов (например, зашита личности и охрана прав свобод человека
и гражданина (ст. 1 и 2), обеспечения гуманного и справедливого
административного наказания нарушителей (ч. 2 ст. 3.1).
Некоторые вопросы реализации общепризнанных принципов
и норм международного права находят выражение на законодательном уровне. В законе России «О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства»1 от 25 июня 1993 г. ¹ 5242-1
появилась норма о необходимости руководствоваться при регулировании миграционных процессов общепризнанными принципами и нормами международного права.
На основе общепризнанных принципов международного права
строится не только система законодательства, но и деятельность
судебных и иных правоохранительных органов. Общепризнанные
принципы и нормы международного права реализуются наряду
с законами. Например, Министерство внутренних дел России на
основании Федерального закона «О международных договорах Рос-
2
сийской Федерации» от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ
обеспечивает
выполнение международных принципов и договоров страны в пределах своей компетенции. В первую очередь это касается нормотворческой деятельности МВД России, в рамках которой Министерство издает приказы и инструкции нижестоящим органам. Эти
ведомственные нормативные правовые акты могут содержать различные положения: извещение о вновь заключенном и вступившем
в силу договоре (при условии, если такой договор затрагивает вопросы, находящиеся в сфере деятельности органов внутренних дел),
объявление договора для руководства; разъяснение и толкование
его положений, порядок тех или иных процессуальных действий
1
Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. ¹ 5242-1 (в ред. от 25 декабря
2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
1993. ¹ 32. Ñò. 1227.
2
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от
15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства
РФ. 1995. ¹ 29. Ст. 2757.
227
в связи с договором; приказание обеспечить выполнение, отсылочные нормы к договору.
Принцип международного права «соблюдение прав и свобод
личности» обусловливает приоритетные направления совершенствования деятельности МВД и выполнение основных задач органов
внутренних дел, и в первую очередь задачи «обеспечения охраны
прав личности, ее законных интересов, а также интересов общества
от преступных посягательств». Данное положение имеет правовое
оформление: в п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел
Российской Федерации1 указывается, что основной задачей МВД
России является обеспечение в пределах своих полномочий защиты
прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, положение, зафиксированное в ч. 4 ст. 15 Конституции России, согласно которому международное право является
частью правовой системы России, определяет применение правоприменительными органами в пределах их компетенции норм международного права при разрешении конкретных дел в случаях, определенных законодательством. Так, например, осуществляемая
в соответствии с нормами международного права по защите прав
и свобод граждан правоприменительная деятельность органов внутренних дел будет способствовать качественному изменению деятельности милиции на основе провозглашенных в национальном
законодательстве принципов законности, гуманизма, уважения прав
и свобод человека и их защиты. Кроме того, в правотворческой
деятельности органов внутренних дел осуществляется реализация
общепризнанных принципов международного права.
Благодаря отсылкам нормы международного права обретают
юридическую силу в правовой системе России. Значение отсылок
состоит в том, что они не вводят в национальное право новые материальные нормы, а санкционируют применение норм международного права для регламентации конкретных отношений, возникающих внутри государства. Иными словами, субъектам внутреннего права разрешается применение норм международного права
в решении конкретных правовых вопросов. При этом нормы не
изменяют своей природы, остаются нормами международного права, но действующими в сфере внутреннего права.
Под общепризнанными принципами и нормами международного права следует понимать конкретные идеи, получившие признание большинства государств, предназначенные для использования
1
Óêàç Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних
дел Российской Федерации» об утверждении «Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» от 19 июля 2004 г. ¹ 927 (в ред. от 30 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2004. ¹ 30. Ст. 3149.
228
всеми государствами мира и являющиеся нормативной основой их
взаимодействия. По нашему мнению, источниками администра-
тивного права являются международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, которые регулируют осуществление административно-публичной деятельности,
и вступившие в силу для России в установленном законодательством порядке.
Выделим следующие признаки международных актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права,
как источников административного права России: 1) являются нормативными правовыми актами международного характера; 2) содержат общепризнанные принципы и нормы международного права, которые имеют наиболее общую форму выражения и в силу
своей универсальности могут применяться в различных отраслях
права, в частности в административном праве; 3) вступили в законную
силу в России в установленном законодательстве порядке; 4) регулируют осуществление административно-публичной деятельности.
Общепризнанные принципы, применяемые в административнопубличной сфере, можно разделить на две группы в зависимости от
области правового регулирования:
1) общеобязательные принципы, на которых базируется деятель-
ность административных органов — суверенное равенство и независимость государств; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное
урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; равноправие и самоопределение народов; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств; свободное
согласие и добросовестность; право государства во время чрезвычайного положения в государстве отступать от своих обязательств;
принятие государствами мер, обеспечивающих полное осуществление общепризнанных прав человека; справедливость; реституция;
компенсация; социальная помощь; обязанность государства уважать
и обеспечивать права всем находящимся в пределах его территории
и под его юрисдикцией лицам и др.
2) общеобязательные принципы прав человека — все люди рождаются равными и свободными в своих правах; уважение прав человека и основных свобод; равное для мужчин и женщин право пользоваться всеми гражданскими и политическими правами; право на
жизнь; никто не должен подвергаться пыткам или жестокому бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или
наказанию; право на свободу и личную неприкосновенность; лица,
лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства; каждому, кто законно находится на территории
какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории,
229
право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства; иностранец, законно находящийся на территории какого-либо
государства, может быть выслан только на основании решения суда, вынесенного в соответствии с законом; равенство всех лиц перед судами и трибуналами; каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности; никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь; неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции; свобода мысли, совести и религии; право придерживаться своих мнений; равенство людей перед законом; ограничение прав
только на основании закона; право на участие в культурной жизни;
равный доступ к образованию; уважение достоинства человеческой
личности; отказ от любой доктрины неравенства людей и рас; доступ к правосудию и справедливое обращение; право каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья
и благосостояния; никто не должен содержаться в рабстве; никто
не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию, изгнанию; право на гражданство; право принимать участие в управлении своей страной и др.
Ввиду универсальности общепризнанных принципов международного права они могут рассматриваться в рамках административного права в общем виде. Поэтому выделение общепризнанных
принципов международного права, применяемых в административном праве, является условным, что находит подтверждение в различных нормативных административно-правовых актах, где указывается на необходимость административным органам следовать общепризнанным принципам международного права вообще. Особый
статус общепризнанных принципов и норм международного права
не позволяет их свести к роли отраслевых норм.
Таким образом, источниками административного права являются международные акты, содержащие общепризнанные принципы
и нормы международного права.
В современном международном праве существует огромное количество норм, созданных договорами между государствами. Согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ1, под международным договором России понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией
в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе
1
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»
от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. ¹ 29.
Ст. 2757.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]