Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
го законодательства по проблеме кодификации административного
законодательства показывает, что исторически сложившимися
в отечественной практике формами кодификации административного законодательства являются: основы, законы, кодексы, уставы,
положения, правила, инструкции и т.п.
2. Большинство современных ученых считает всеобщую кодификацию норм административного права невозможной. Кодификация традиционно проводилась в нашей стране путем создания самостоятельных кодификационных актов по отдельным отраслям
и сферам административно-публичной деятельности. Эта тенденция
наблюдается и сейчас, и в дальнейшем целесообразно придерживаться тематической направленности кодификации административного законодательства по отдельным сферам административнопубличной деятельности и отдельным правовым институтам.
3. Кодификационные акты неоднородны и могут быть классифицированы по различным основаниям. Все кодификационные
формы в зависимости от юридической силы можно разделить на
два вида: законы и подзаконные акты. Юридическая сила нормативного правового акта определяется объектом правового регулирования, характером компетенции, положением субъекта правотворчества и его местом в системе органов государства.
4. Вопрос о формах кодификации административно-правовых
норм законодательно не урегулирован. Поэтому федеральные и региональные правотворческие органы пользуются широким правом
выбора между несколькими путями правового регулирования.
В целях реализации одной из центральных задач кодификационной
деятельности, которая заключается в законодательном закреплении
за каждым субъектом правотворчества перечня кодификационных
актов, установления их четкой иерархии как в федеративной, так
и в вертикальной структурах законодательства, что должно обеспечить повышение уровня системности и качества административного
законодательства, следует включить в федеральный закон «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» положения, в которых должны быть четко определены формы кодификации, используемые федеральным центром,
и формы кодификации, которыми могут пользоваться субъекты
Российской Федерации.
Кодификация административного законодательства должна основываться на четком разграничении нормотворческой компетенции по конкретным сферам правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
291
Федеральное законодательство следует кодифицировать в форме
основ, законов, кодексов, уставов, положений, правил, регламентов, инструкций и т.п. За субъектами Российской Федерации следует закрепить следующие формы кодификации административноправовых норм: законы, уставы, положения, правила, регламенты,
инструкции и т.п. Закрепление за ними права на создание основ
и кодексов нецелесообразно. Кодекс достаточно полно регулирует
определенную сферу общественных отношений. Из-за неясности
в соотношении аналогичных по тематике актов неизбежно могут
возникнуть повторы и юридические коллизии.
RKPK=Ì×þˇÝšýŞ=ðþŠ¦½¦ð˛¾¦¦=¦=−ךŠÝþŽšÞ¦Č=
−þ=¹þŁš×ĞšÞ¹²ŁþŁ˛Þ¦ć=×þ¹¹¦Ð¹ðþłþ=
˛Šý¦Þ¦¹²×˛²¦ŁÞþłþ=ž˛ðþÞþŠ˛²šÝş¹²Ł˛=
В настоящее время в российской юридической науке обозначился
комплекс проблем, связанных с проведением кодификации административного законодательства.
Первоочередной проблемой является приведение системы источни-
ков административного права в соответствие с Конституцией России 1993 г., конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, потому что именно Конституция Российской Федерации, ее
основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательства (в соответствии с принципом конституционности и законности).
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. повлекло за собой отмену советского административного законодательства
и создание основы для издания новых нормативных административно-правовых актов. Естественное право в определенной мере
было воспринято разработчиками конституционного проекта и является частью правового сознания. В конституционных нормах отражены некоторые исходные начала естественного права: положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), об охране государством
достоинства личности (ч. 1 ст. 21), о праве на жизнь (ч. 1 ст. 20), на
частную собственность и ее наследование (ст. 35). Они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность
административных органов.
Н.П. Колдаева считает Конституцию Российской Федерации
объективным фактором, который определяет систему законодательства: «Ее (Конституции) основные нормы и принципы должны ле-
292
жать в основе любой системы законодательства»1. Ю.А. Дмитриев
отмечает, что нормы Конституции России и некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления, создают стабильную основу для
начала работы по систематизации нормативных правовых актов административного законодательства2.
Конституция России является правовой базой для формирования стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти,
упорядочения обильного массива действующих административноправовых норм различного уровня. Необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие
с Конституцией России. В первую очередь это относится к ст. 2
главы 1 Конституции России, где указано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Глава 2, посвященная конкретизации данного положения,
подчеркивает, что гражданин России «находится в устойчивой политико-правовой связи с государством, которая выражается во взаимных правах и обязанностях»3. В ст. 18 главы 2 сказано: «Права
и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Данное положение
Конституции России представляет собой базу для дальнейшей его
регламентации и законодательного оформления.
Но ничего подобного среди источников административного
права мы не находим. Кроме того, замечает Н.П. Колдаева, «регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финансового,
земельного, экологического права и т.д.»4. В оценке А.И. Бобылева
парадоксально следующее: более трети статей Конституции России
посвящено обеспечению прав и свобод человека и гражданина, но
в научной среде нет «четкой позиции… о формировании такой отрасли права, как “права человека”»5. Поэтому в целях воплощения
принципа демократизма было бы целесообразно всю группу норм,
1
Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства
Российской Федерации // Государство и право. 2003. ¹ 2. С. 13.
2
Ñì.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 88.
3
Колдаева Н.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.
4
Òàì æå. Ñ. 14.
5
Бобылев А.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24.
293
регулирующих административно-правовой статус граждан, выделить
в самостоятельный раздел и издать единый кодифицированный акт,
посвященный данной тематике — федеральный закон «Об административно-правовом статусе граждан Российской Федерации».
Следует отметить еще одну новацию Конституции Российской
Федерации, закрепленную п. 4. ст. 15: «Общепризнанные принципы
и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это положение трактуется российскими учеными по-разному и требует дальнейшего
официального разъяснения для того, чтобы уяснить вопрос о пределах использования этой группы источников, определить их место
в системе источников административного права, а также способ
включения норм международного права в систему административного права. В этой связи следует законодательно оформить включение такого источника права, как общепризнанные принципы
и нормы международного права и международный договор Российской Федерации, в систему права с помощью закрепления правового положения его в федеральном законе «О нормативных правовых
актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований».
Таким образом, принятие Конституции Российской Федерации
создало основу для издания новых нормативных административноправовых актов и приведения в соответствие с ней существующих.
Второй важной проблемой является определние соотношения ко-
дификации материальных и процессуальных норм административного
права. Данный вопрос был поставлен в административно-правовой
науке в 1950—1960 годы, когда началась разработка теории административного процесса и административного права. По вопросу было
выработано два противоположных мнения.
Одни ученые считали, что различие между материальными
и процессуальными нормами административного права не может
служить причиной и основанием для их самостоятельной кодификации, полагали, что административно-процессуальные и материальные нормы необходимо кодифицировать вместе в рамках одних
и тех же нормативных правовых актов. На необходимость одновременной кодификации материальных и процессуальных норм административного права указывали Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева1.
1
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 159—
160; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 54.
294
Другие ученые (В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, В.А. Лория1) придерживались мнения о возможности раздельной кодификации материальных и процессуальных норм административного права. Имеющиеся существенные разногласия по проблеме кодификации административного права не позволили разработать и принять единый
общесоюзный кодифицированный административной акт.
В настоящее время большинство ученых-административистов
склоняются к тому, что кодификация административно-процессуальных и материальных норм административного права должна
осуществляться раздельно. М.Я. Масленников, А.П. Коренев,
М.В. Костенников, Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева2 полагают, что
в ближайшие годы необходимо создать и принять Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации, так как «различия между материальными и процессуальными нормами и регулируемыми ими общественными отношениями определяют необходимость кодифицировать их раздельно»3. Кроме того, опыт ряда
зарубежных стран, таких как Польша, Венгрия, Чехословакия,
Югославия, Австрия, США, показывает возможность кодификации процессуальных норм административного права в отдельную отрасль.
Положение, закрепленное в п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации 1993 г. (административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов), может служить основой для
разделения и самостоятельной кодификации процессуальных и материальных норм административного права в самостоятельные отрасли. Статья 76 Конституции закрепляет право принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
1
Ñì.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 227—
237; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С.
126—141; Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-
процессуального права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, 1976. С. 26—27,
44—53.
2
Ñì.: Масленников М.Я. Административно-процессуальный кодекс – это ре-
ально // Юрист. 2001. ¹ 9. С. 13—18; Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 166—170;
Тихомиров Ю.А. Административное и административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат. 1997. ¹ 6. С. 44; Îí æå.
О концепции развития административного права и процесса // Государство
и право. 1998. ¹ 1. С. 13—14; Салищева Н.Г. К концепции административно-
процессуального кодекса Российской Федерации // Государство и право. 1998.
¹ 8. С. 27—28 и др.
3
Костенников М.В., Куракин А.В. К вопросу о кодификации норм администра-
тивного права России // Государство и право. 2002. ¹ 4. С. 27.
295
Часть 2 ст. 118 Конституции России закрепляет положение, согласно которому судебная власть в России осуществляется посредством административного судопроизводства. Поэтому некоторыми
учеными-административистами высказывается предложение о разработке федерального закона «Об административном судопроизводстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений»1. Конституционное закрепление основ административного
судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия
является закономерным этапом в развитии судебного порядка разрешения публично-правовых споров. Но конституционные положения не получили необходимого развития в законодательстве. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации2 и закон
Российской Федерации «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.
¹ 4866-13 регулируют публично-правовые споры одного вида,
а именно дела по жалобам граждан на незаконные решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, должностных лиц и государственных служащих.
В настоящее время в судах общей юрисдикции рассматриваются
следующие публично-правовые споры: споры о соответствии законов субъектов Российской Федерации и актов местного самоуправления федеральному законодательству, споры органов власти и
управления между собой, споры между органами государства и органами местного самоуправления, споры в связи с исполнением
административных договоров и соглашений и др.
Гражданско-процессуальное законодательство не соответствует
потребности в разрешении публично-правовых споров. Поэтому
следует законодательно закрепить круг субъектов публичноправовых споров, разновидности дел данной категории, возникающих из государственных, административных, финансовых правоот-
1
Ñì.: Хаманева Н.Ю. Общетеоретические вопросы административного права //
Институты Административного права (Третьи «Лазаревские чтения») / материал
подготовлен В.П. Антоновой // Государство и право. 1999. ¹ 10. С. 7; Ñàëè-
ùåâà Í.Ã. К проблеме разработки проекта Кодекса об административном судопроизводстве // Институты Административного права (Третьи «Лазаревские
чтения») / материал подготовлен В.П. Антоновой // Государство и право. 1999.
¹ 10. С. 20—21.
2
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.
¹ 138-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 46. Ст. 4532.
3
Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866-1 (в ред. от
14 декабря 1995 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. ¹ 19. Ст. 685.
296
ношений, урегулировать специфические процессуальные правила
судебного рассмотрения данной категории дел.
Специфика административного судопроизводства состоит в сле-
дующем:
1) предметом судебного разбирательства являются публичноправовые отношения, которым, в отличие от частноправовых отношений, присущи императивный (властный) характер, участие
государства в лице его различных органов и должностных лиц;
2) споры имеют публично-правовой характер, означающий неравное правовое положение их участников, наличие у одного из
них властно-управленческих полномочий (данный субъект наделен
властными полномочиями и лишен возможности действовать по своему усмотрению, так как его воля связана нормами закона и публичным интересом);
3) результатом рассмотрения и разрешения публично-правового
спора является вынесение решения, согласно которому определяется дальнейшая судьба правового акта иди действия (бездействия)
субъекта публичной власти.
Поэтому при создании кодекса об административном судопроизводстве необходимо предоставить судам право отменять незаконные административные акты органов государственной власти и должностных лиц. Вынесение решения об исключении незаконных нормативных правовых актов из действующего законодательства и обязательное опубликование в официальных изданиях этих судебных
решений будет способствовать упорядочению системы источников
административного права.
Таким образом, поскольку создание единого сводного акта (Административного кодекса) вызывает затруднение, на наш взгляд,
нужно кодифицировать административное материальное право путем подготовки и принятия Административного кодекса Российской
Федерации и комплекса статутных и тематических законов на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время возникла необходимость более широкого и эффективного использования правозащитных процедур, в том числе судебных. Поэтому необходимо
разработать и принять два кодекса: Административно-процессуаль-
íûé и Кодекс административного судопроизводства в Российской Фе-
дерации. При этом следует доработать КоАП Российской Федера-
ции, включив в него дополнительный вид государственно-правовой
ответственности для должностных лиц и коллегиальных органов
государственной власти и управления, или подготовить Дисципли-
нарный кодекс Российской Федерации.
По мнению ученых-правоведов, при формировании названной
концепции следует особое внимание уделить кодификации законо-
297
дательства о различных административно-правовых режимах, о лицензировании, о жалобах, об организации и деятельности различных управленческих структур и юрисдикционных органов. Административные процедуры, представляющие собой правила, которые
определяют порядок совершения различных управленческих действий неюрисдикционного характера, являются элементом материального административного права. Разделение административного
права на материальное и процессуальное не решает вопроса о дополнительном урегулировании административных процедур. Поэтому заслуживает внимания и дальнейшей разработки идея формулирования единых принципов и правил построения процедурных
взаимоотношений между государственными (муниципальными) органами и гражданами.
Третьей важной проблемой является разграничения федерального
и регионального административного законодательства. В соответст-
вии со ст. 72 Конституции 1993 г. (п. «к») административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению России и образующих ее субъектов. Это означает,
что в российском административном законодательстве выделяются
два уровня: федеральный и региональный. По любому из вопросов
совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество как федерального парламента и правительства, так
и представительных органов субъектов Российской Федерации и их
исполнительных органов.
Субъекты Российской Федерации, получив по Конституции
широкие полномочия на собственное правовое регулирование, через принятие собственных законов начали процесс формирования
собственной правовой системы, в том числе и в правовом регламентировании ответственности за административные правонарушения. В настоящее время принцип законности соблюдается не всегда, некоторые правотворческие органы власти субъектов Российской Федерации выходят за рамки своей компетенции, издают правовые акты по предметам ведения федерального центра.
В связи с этим возникает вопрос о соотношении федерального
и регионального административного законодательства. Процесс децентрализации системы законодательства за счет нормотворчества
субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, должно
строиться в соответствии с федеральным законодательством, не
только позволяет реально поднять статус субъекта Российской Федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной
правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей.
До сих пор не получила законодательного оформления системная связь различных актов по уровням в соответствии с федератив-
298
ным устройством государства, что объясняется противоречивым
толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов. Кроме того, ситуация усложняется необходимостью исключения из общего объема полномочий России и составляющих ее субъектов полномочий исполнительных органов.
В настоящее время активно обсуждаются вопросы, связанные
с необходимостью внесения изменений и дополнений в Конституцию России, касающиеся разграничения федерального и регионального административного законодательства, распределения масштабов регулятивного воздействия и структурированности соответствующего нормативного административно-правового материала.
Принимая во внимание федеративный характер нашего государства,
следует разработать основные принципы закрепления правотворческой компетенции федеральных и региональных органов власти
и процедуру разрешения коллизий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектами.
Для законотворчества субъектов Российской Федерации необходимо определить, «во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская его превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых,
обеспечить самостоятельное правовое регулирование области по
предметам ее исключительного ведения; в-третьих, нужно стремиться более полно и равномерно охватывать сферами законодательного регулирования важнейшие стороны экономического и экологического развития областей»1.
Попыткой урегулировать сложившуюся ситуацию является издание Президентом России Указа «О дополнительных мерах по
обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. ¹ 14862», а также принятие на его
основе Постановления Правительства России «Об утверждении
положения о порядке ведения федерального регламента нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»3 от 29 ноября 2000 г. ¹ 9041.
Формирование законов субъектов Российской Федерации в области административного и административно-процессуального за-
1
Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Рос-
сийской Федерации // Государство и право. 1997. ¹ 1. С. 14.
2
Óêàç Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа
2000 г. ¹ 1486 (в ред. от 19 июня 2003 г.) // СЗ РФ. 2000. ¹ 33. Ст. 3356.
3
Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении поло-
жения о порядке ведения федерального регламента нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. ¹ 904 // СЗ РФ. 2000.
¹ 49. Ст. 4826.
299
конодательства будет более четким, если на уровне Российской Федерации будут изданы законодательные акты, конкретизирующие
положения Конституции РФ. Исходя из принципа федерализма,
предполагающего достижение диалектического единства интересов
Российской Федерации и ее субъектов, необходимо разработать
и принять федеральный закон «О разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, проблемы, возникающие в сфере правотворчества России и ее субъектов, непосредственно связаны с отсутствием
федеральных законов, регламентирующих правовой статус субъекта
Российской Федерации, принципы и механизмы разграничения
предметов ведения и полномочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения с учетом опыта федеративного устройства России. Должна быть законодательно оформлена системная связь различных актов по уровням в соответствии
с федеративным устройством государства. В связи с этим, предлагается издание федеральных законов «О нормативных правовых актах
и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и «Об актах
государственного управления в Российской Федерации».
Нормы законов часто нарушаются и игнорируются, вследствие
чего четвертой актуальной и значимой проблемой является соотно-
шение закона, подзаконного акта и административного усмотрения.
Возникают коллизии и между нормативными административноправовыми актами федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, иногда подзаконными актами
регулируются отношения, подлежащие регулированию законами.
Противоречия между законами и иными нормативными административно-правовыми актами становятся привычными. Это благодатная почва для произвола властей, нарушения прав и свобод граждан, ущемления хозяйственных и социальных интересов предприятий. В конечном итоге все это ведет к хаосу. Особенно острый
характер приобрела проблема внутренних противоречий в административном законодательстве. Поэтому создание стройной, логически связанной системы административного законодательства является необходимым звеном достижения стабильности и порядка
в обществе.
Конституция России недостаточно четко конкретизирует круг
общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При отсутствии регламентации открывается возможность для административного усмотрения в деятельности орга-
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]