Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
рядке проведения публичных мероприятий на территории объектов,
являющихся памятниками истории и культуры в Кировской области» от 8 ноября 2005 г. ¹ 47/261
1
, которым был утвержден порядок
проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры в Кировской области.
Правительство может принимать постановления, регулирующее издание своих правовых актов (например, Постановление правительства Кировской области «Об утверждении положения о порядке подготовки, принятия и издания постановлений и распоряжений пра-
2
вительства Кировской области» от 11 января 2009 г. ¹ 158/560
).
Издание нормативных правовых актов исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации в основном сводится к осуществлению административного нормотворчества, а также заключению договоров и соглашений. С их помощью осуществляется реализация задач административно-публичной деятельности,
повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным
и административно-политическим строительством.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации активно
участвуют в формировании системы нормативных правовых актов
этих субъектов, принимая свои собственные акты. Следует отметить, что в действующем законодательстве существуют нормы,
предписывающие органам исполнительной власти субъектов федерации издавать инструкции, правила, положения, порядки, нормы,
тарифы, перечни и т.п. Но так как виды внешних форм, в которых
могут приниматься нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, ограничиваются региональными конституциями (уставами) и законами, то инструкции, правила и другие акты утверждаются и наделяются юридической силой
указами, постановлениями, распоряжениями и приказами. О несамостоятельности данного вида правовых актов пишет М.С. Студеникина, указывая на то, что это всего лишь конкретно-тематическое
наименование самих постановлений3.
Примерами нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть: приказ
1
Постановление правительства Кировской области «О порядке проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры в Кировской области» от 8 ноября 2005 г. ¹ 47/261 (в ред. от
13 марта 2009 г.) // Вести. Киров. 2005. 15 ноября (¹ 82 (846)).
2
Постановление правительства Кировской области «Об утверждении положения
о порядке подготовки, принятия и издания постановлений и распоряжений
Правительства Кировской области» от 11 января 2009 г. ¹ 158/560 // Сборник
основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2009. 20 февраля (¹ 1 (121)). Ч. 2.
3
Ñì.: Систематизация законодательства Российской Федерации / Под ред.
А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 118—121.
151
департамента образования Кировской области «Об утверждении
порядка приема в государственные образовательные учреждения
среднего профессионального образования Кировской области» от
17 мая 2005 г. ¹ 5-3331, решение правления региональной службы
по тарифам Кировской области «О тарифах на электрическую
энергию, поставляемую ООО “Русэнергосбыт” в 2009 году» от
24 ноября 2008 г. ¹ 46/72, распоряжение департамента здравоохранения Кировской области «Об утверждении положения о порядке
подготовки, принятия и издания решений, распоряжений департамента здравоохранения Кировской области, приказов главы департамента здравоохранения Кировской области» от 4 февраля
2008 г. ¹ 2-рп3.
Закрепление в законодательстве наименований, в которых могут
издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной
власти субъектов Федерации, могло бы сыграть положительную
роль в повышении их эффективности и способствовать укреплению
законности.
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти
субъектов Федерации должны соответствовать Конституции России,
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
нормативным правовым актам Президента и Правительства России,
федеральных министерств и ведомств, региональным конституциям
(уставам) и законам, нормативным актам иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, нормативные административно-правовые акты
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются необходимым элементом правовой системы Российской Федерации. Они регулируют обширную область
общественных отношений, конкретизируют и детализируют действие законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Субъектами Российской Федерации издается значительное количество нормативных
административно-правовых актов. При их реализации возникают
1
Приказ департамента образования Кировской области «Об утверждении порядка приема в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования Кировской области» от 17 мая 2005 г. ¹ 5-333. Документ
опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
2
Решение правления региональной службы по тарифам Кировской области «О тари-
фах на электрическую энергию, поставляемую ООО “Русэнергосбыт” в 2009 году» от
24 ноября 2008 г. ¹ 46/7 // Вятский край. 2008. 10 декабря 2008 г. (¹ 226 (4354)).
3
Распоряжение департамента здравоохранения Кировской области «Об утверждении положения о порядке подготовки, принятия и издания решений, распоряжений департамента здравоохранения Кировской области, приказов главы
департамента здравоохранения Кировской области» от 4 февраля 2008 г. ¹ 2-рп.
Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».
152
такие проблемы, как соотношение актов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, а также соотношение законов
субъектов РФ и федеральных законов, актов исполнительных органов субъектов РФ и Президента и Правительства Российской Федерации. Решение данных проблем будет способствовать правильному установлению уровня взаимосвязи законодательных и исполнительных органов.
Резюмируя изложенное, можно сделать следующие выводы.
1. После принятия Конституции России 1993 г. в нашей стране
стала формироваться четырехуровневая система источников административного права: первый уровень — Российская Федерация;
второй уровень — ее субъекты; третий уровень — муниципальные
образования; четвертый уровень — организации, учреждения, предприятия. Характерными признаками административного законодательства субъекта Российской Федерации являются относительная
самостоятельность и системность.
2. На федеральном уровне регламентация порядка определения
предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного
ведения Российской Федерации и ее субъекта предметов исключительного ведения субъекта Российской Федерации недостаточна.
В силу этого важной является разработка концепции разграничения
компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Необходимо научно обосновать и законодательно закрепить критерии
распределения компетенции между Российской Федерацией и ее
субъектами, которые могли бы быть применены при разработке
нормативных правовых актов. В целях законодательного закрепления критериев разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо принятие федерального закона
«О разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации». Принятие этого федерального
закона поможет распределить масштаб регулятивного воздействия
и структурированности соответствующего нормативного административно-правового материала.
3. Право на издание нормативных правовых актов органами го-
в Конституции РФ, федеральном и региональном законодательстве.
Конституция РФ не определяет формы законодательных актов, которые могут принимать субъекты Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению. Она лишь содержит положение,
согласно которому субъекты Федерации в этой сфере осуществляют
собственное правовое регулирование, включая принятие законов
и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).
153
При этом на сам субъект правотворчества возложен выбор уровня
законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм.
4. Административное законодательство субъектов Федерации
включает законы и подзаконные нормативные правовые акты этих
субъектов.
Закон субъекта Российской Федерации как источник админист-
ративного права — это нормативный правовой акт, юридическая
сила которого производна от Конституции России и федеральных
законов, принятый в особом порядке законодательным органом
государственной власти или непосредственно народом субъекта
Российской Федерации, в пределах совместной компетенции Российской Федерации и ее субъекта в ее составе либо по предметам
ведения субъекта РФ, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской
Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий,
изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Законы субъектов Российской Федерации подразделяются на
основные, т.е. конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе) и обычные.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов субъектов Российской Федерации: об администрации (правительстве субъекта Федерации); иных органах исполнительной власти субъекта Федерации;
государственной службе; административной ответственности; нормативных правовых актах и др.
Представительные органы субъектов Федерации могут издавать
не только акты законодательного характера, но и подзаконные нормативные правовые акты (постановления, регламенты, положения).
Подзаконный нормативный правовой акт субъекта Российской
Федерации — это основанный на законодательстве России и законе
субъекта РФ односторонний официальный письменный акт, изданный в установленном порядке органом исполнительной власти
субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в
отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни данного субъекта или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды подзаконных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации: определяющие
154
структуру администрации (правительства субъекта Федерации); утверждающие положения о комитетах, департаментах и иных органах исполнительной власти субъекта Федерации; регулирующие
порядок проведения публичных мероприятий; регламентирующие
порядок принятия и издания правовых актов правительств субъектов Федерации; утверждающие тарифы на электрическую энергию;
определяющие порядок приема в государственные образовательные
учреждения среднего профессионального образования и др.
К подзаконным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации относятся: нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов федерации), нормативные правовые акты высших исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств субъектов федерации), нормативные правовые акты иных
органов исполнительной власти субъектов РФ (инструкции, правила,
положения, порядки, нормы, тарифы министерств, департаментов,
управлений и т.п., если их издание предусмотрено законодательством соответствующих субъектов РФ).
5. Ввиду разнообразия правотворческой практики субъектов
Российской Федерации, которые самостоятельно определяют виды
нормативных правовых актов, а также в целях обеспечения единообразного правового регулирования на всей территории Российской
Федерации необходимо принятие федерального закона «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В законе нужно определить виды нормативных правовых
актов, которые могут принимать различные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и других источников
права субъектов Российской Федерации, их юридическую силу
и соотношение между собой, порядок принятия и толкования, основные требования к юридической технике. Издание кодексов на
уровне субъектов Российской Федерации не рекомендуется.
6. На наш взгляд, следует отказаться от практики двойной формы нормативных правовых актов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Юридическую силу этих актов
следует определять не только в соответствии с положением соответствующего нормотворческого органа, но и с их формой. В целях
создания единой и согласованной системы административного законодательства России и упорядочения нормотворчества субъектов
Российской Федерации в Федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации» предлагается установить следующую модель нормативных административно-правовых
155
актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая в зависимости от юридической силы актов представляется нам следующей.
Во-первых, óêàç высшего должностного лица субъекта федера-
ции как источник административного права — нормативный правовой акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных
высшему должностному лицу (главе) субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной
деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по
отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или
отменяющий нормы административного права.
Во-вторых, положение как источник административного права —
кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) высшим должностным лицом или правительством субъекта федерации, детально регламентирующий правовой статус,
структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи
того или иного органа исполнительной власти субъекта Федерации,
устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Право издания (принятия) положений следует
закрепить за высшим должностным лицом и правительством субъекта Федерации.
В-третьих, регламент как источник административного права —
кодифицированный нормативный правовой акт, принимаемый правительством субъекта федерации, определяющий порядок деятельности правительства и иных органов исполнительной власти субъекта федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий
нормы административного права. Право принятия регламентов сле-
дует закрепить за правительством субъекта Федерации. Регламенты
могут принимать также представительные органы субъекта Федерации.
В-четвертых, постановление как источник административного
права — нормативный правовой акт, принимаемый правительством
субъекта федерации в случае необходимости решения определенного вопроса в административно-публичной сфере, устанавливающий,
изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Следует законодательно закрепить, что постановления могут приниматься правительством, а не иным органом исполнительной власти субъекта федерации, и всегда иметют нормативный характер.
Представительным органом субъекта Российской Федерации также
принимаются постановления, но они могут носить индивидуальный (ненормативный) характер, устанавливающий конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права.
Юридическая сила иных нормативных правовых актов зависит
от органа исполнительной власти субъекта Федерации или должностного лица, их издавших.
156
В-пятых, как источник административного права — норматив-
ный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти
субъектов Федерации в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа, или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права,
устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
В-шестых, правила как источник административного права —
нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной
власти субъектов Федерации, содержащий процедуру осуществления отдельных видов деятельности этих органов, их должностных лиц
в административно-публичной сфере, последовательность и содержание такой деятельности, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или отменяющий или нормы административного права.
В-седьмых, решение как источник административного права —
основной нормативный правовой акт, издаваемый руководителем
органа исполнительной власти субъекта Федерации в целях разрешения наиболее важных вопросов в административно-публичной
сфере, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы
административного права.
В-восьмых, приказ как источник административного права —
нормативный правовой акт руководителя органа исполнительной
власти субъекта Федерации, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
В-девятых, распоряжение — индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти субъекта Федерации на основе
и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере. Распоряжение
не имеет нормативного характера, поэтому не является источником
административного права.
7. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(президент республики, губернатор края, области и др.) должно получить право издавать указы, правительство субъекта Федерации —
постановления. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты (правила, инструкции и др.). Руководители органов исполнительной
власти субъекта Федерации могут издавать приказы и решения.
157
Постановления (законодательного органа субъекта Федерации),
распоряжения, приказы и решения могут носить индивидуальный
(ненормативный) характер, устанавливающий права и обязанности
для конкретных субъектов права. Издание нормативных правовых
актов губернаторами края, области в форме постановлений не рекомендуется, поскольку право на издание данного вида нормативного правового акта следует закрепить за правительствами субъектов Российской Федерации.
8. В целях установления единообразия в издании правовых актов следует внести изменения в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ и ограничить перечень актов, которые вправе издавать высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации, указами и распоряжениями.
PKOK=Îþ×ý˛²¦ŁÞŞš=−ײŁþŁŞš=˛ð²Ş=
ý³Þ¦¾¦−˛ÝşÞ޼=þˇ×˛žþŁ˛Þ¦Ð=
Конституция России 1993 г. закрепила систему народовластия на
новых концептуальных положениях, которые включают не только
«горизонтальное» разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и «вертикальный» срез разделения системы организации публичной власти:
государственная власть Российской Федерации, ее субъектов, а также
муниципальная власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособленно от системы органов государственной власти (ст. 11 и 12). В силу
данного конституционного положения ставится вопрос об отнесении к источникам административного права также актов муниципальных образований. В развитие конституционного принципа местного самоуправления был принят Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.1
Новый федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 г.2 содержит ряд тех положений, которые касаются проблем
муниципального правотворчества и, следовательно, нуждаются в научном осмыслении.
1
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995.
¹ 35. Ст. 3506.
2
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (в ред. от 7 мая
2009 г.) // СЗ РФ. 2003. ¹ 40. Ст. 3822.
158
Аналогичные или близкие законы о местном самоуправлении
1
приняты в большинстве стран СНГ
. Законодательством России
предусматривается взаимодействие и порядок разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, условия и основания наделения последних
государственными полномочиями.
Для некоторых ученых конституционное положение о том, что
местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, является основанием для невозможности признания нормативных правовых актов муниципальных образований источниками права, так как они исходят не от государства
в лице его правотворческих органов2. По мнению других, к нормам
права следует относить не только исходящие непосредственно от
государства и охраняемые им общие правила поведения, но и общеобязательные правила поведения, исходящие от иных субъектов.
При этом государство должно закрепить за ними нормотворческую
компетенцию, а издаваемые в результате осуществления ими нормотворческих полномочий акты следует обеспечивать мерами государственного принуждения.
В ст. 3 Конституции России указано, что народ является носителем суверенитета, который осуществляет принадлежащую ему
власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу данного положения
нормы, издаваемые органами местного самоуправления и местным
сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают
свойством общеобязательности и гарантированности со стороны
государства, т.е. свойствами правовых норм.
А законодательное закрепление нормотворческой компетенции
органов местного самоуправления, собственных предметов ведения,
юридических гарантий обязательности нормативных правовых актов местного самоуправления для исполнения всеми субъектами,
находящимися на территории муниципального образования, делает
возможным отнесение правовых актов местного самоуправления,
содержащих нормативные предписания, к источникам права.
Таким образом, органы местного самоуправления имеют право
издавать нормативные правовые и правоприменительные акты.
Правотворчество является особой формой реализации публичной
власти в России и реализуется в двух видах: государственном (на
федеральном и региональном уровнях) и муниципальном. Под правотворческой компетенцией муниципального образования следует
1
См., например: Ведомости Рады Украины. 1997. ¹ 24. Ст. 170.
2
Ñì.: Лепешкин А.И., Махненко А.Х., Щетинин Б.В. О понятии, предмете
и источниках государственного права // Правоведение. 1965. ¹ 1. С. 31.
159
понимать совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъек-
тов Российской Федерации и уставом муниципальных образований
полномочий (прав и обязанностей) муниципального образования
по принятию нормативных правовых актов по вопросам местного
значения и переданных органам местного самоуправления отдель-
1
ных государственных полномочий
.
В результате этого многоуровневого правотворческого процесса
создается внутренне согласованная система нормативных правовых
актов, основанная на сложных иерархических связях с выделением
относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.
В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (далее — Федеральный закон от 6 октября
2003 г.) дается следующее определение: «Муниципальный правовой
акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее
индивидуальный характер».
По нашему мнению, муниципальный нормативный администра-
тивно-правовой акт — это односторонний официальный письмен-
ный документ, принятый в установленном порядке населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления для регулирования вопросов местного значения или по вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, признанный и охраняемый государством, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности
в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Можно выделить следующие признаки актов муниципальных
образований как источников административного права: 1) являются
односторонними официальными письменными документами; 2) их
1
Ñì.: Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации:
Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 99—100.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]