Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники административного права России и проблемы их систематизации. Монография
.pdf
ях»1, несмотря на то что его ст. 1 и 2 не устанавливают как таковых
норм права (правил поведения), а лишь вводят в действие закон
и признают утратившими силу нормативные правовые акты, относится к нормативным правовым актам.
Формулирование общеобязательных понятий (общих положений) — прерогатива законодателя, предложение определений понятий — сфера теоретиков права2. В этой ситуации неудивительно,
что некоторые российские ученые заявляют: «В отечественной
юридической науке отсутствует общепринятое понятие источника
права. Вместе с тем реализация концепции правового государства
в целях обеспечения устойчивого развития российского общества
в целом предполагает наличие научно обоснованной концепции
источников права»3. Актуально звучат слова И.Б. Новицкого: «Выражение “источник права” имеет двухтысячелетний возраст, однако
и до настоящего времени оно не вполне ясно»4.
Вопрос о понимании термина «источник административного
права» является проблемой не только сегодняшнего дня. Дискуссии
по этому поводу велись издавна и ведутся до сих пор. Существует
традиция определения «источника административного права» через
понятия нормы права и нормативно-правового акта. Понятие «источник административного права» среди советских и современных
ученых-административистов трактуется с двух позиций. Большинство ученых с позитивистских позиций определяет источники административного права как формы выражения юридических норм
в сфере управления. Другие подчеркивают, что источниками административного права могут быть не только нормативные правовые
акты, устанавливающие административно-правовые нормы, но и
изменяющие и отменяющие их.
С точки зрения первой позиции источники административного
права определялись советскими учеными как акты органов государственной власти и управления, которые содержат административноправовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере
управления (Г.И. Петров5 и др.). Так, например, Б.М. Лазарев к источникам административного права относил «те акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые
1
Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. ¹ 196-ФЗ (в ред.
от 26 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. ¹ 1 (ч. 1). Ст. 2
2
Ñì.: Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источники административного права: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 70.
3
Гурова Т.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 5.
4
Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. С. 6.
5
Ñì.: Петров Г.И. Источники советского административного права // Правове-
дение. 1958. ¹ 4. С. 36.
11
нормы»1. А С.С. Студеникин рассматривал источники советского
административного права как «формы выражения юридических
норм, при помощи которых наше государство устанавливает обязательность правил поведения граждан, государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий в области государственного управления»2.
Под источниками административного права большинством современных ученых понимаются используемые государством официальнодокументальные формы выражения и закрепления административно-правовых норм, доведения их до сведения правоприменителей
и иных заинтересованных лиц в целях обеспечения их реального
действия3. Н.М. Конин утверждает, что «источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы»4. Ю.А. Тихомиров определяет источники административного права как «формы «административного
правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм»5. Д.Н. Бахрах под источниками административного права понимает «акты государственных и муниципальных
органов, в которых содержатся административно-правовые нормы»6.
По мнению ряда советских исследователей, определение источника административного права, являющегося результатом правотворческой деятельности органов государственного управления,
должно отражать характер этой деятельности и ее конечный результат, который выражается как в закреплении правил поведения, так
и в их изменении и отмене. В.А. Юсупов и Н.А. Волков считали,
что «правовые акты органов советского государственного управления представляют собой волевые властные действия... которые направлены на установление, изменение или прекращение правовых
7
норм или конкретных правоотношений»
1
Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1979. С. 34.
2
Советское административное право / Под ред. В.А. Власова и С.С. Студеникина.
Ì., 1959. Ñ. 21—22.
3
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 18; Êî-
тельникова Е.А. Административное право: Учеб. пособие для вузов. Ростов н/Д.,
2003. Ñ. 26; Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации:
Учеб. пособие. М., 2005. С. 47; Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник для юрид. вузов. М., 2005. С. 70; Тихомиров Ю.А.
Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 119; Конин Н.М.
Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 42.
4
Конин Н.М. Административное право России: Учебник. С. 42.
5
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 119.
6
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб-
ник для вузов. М., 2004. С. 117.
7
Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР:
Учеб. пособие. Казань, 1972. С. 47—48.
.
12
Некоторыми современными учеными источник административного права также трактуется не только как акт органов государственной власти и управления, содержащий нормы административного права, а еще отменяющий или изменяющий их. П.И. Кононов
под источниками административного права понимает «исходящие
от уполномоченных государственных органов и должностных лиц,
органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства
или муниципального образования, официальные документы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административноправовые нормы»1. А.Л. Бурков источник права определяет как «акт
выражения воли субъекта публичной власти, направленный на установление, изменение, отмену или аннулирование норм права».
Это теоретическое положение он соотносит не с источником административного права вообще, а с актом судебного нормоконтроля
как источником административного права, который он понимает
как «постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в порядке нормоконтроля, признающее несоответствующей(ими) и изменяющее, отменяющее или аннулирующее норму(ы) административного права либо акта в целом»2.
Прежде чем дать определение источникам административного
права, на наш взгляд, следует остановиться на некоторых проблемах, стоящих перед административно-правовой наукой. На современном этапе происходят сложные преобразования системы государственного управления, а правовая наука пока еще не преодолела
возникшее отставание правовой теории от правовой практики. Поэтому возникает необходимость в формировании нового теоретического подхода к некоторым реалиям административно-правовой
теории и практики (в частности, к определению таких правовых
категорий, как «государственное управление» и «исполнительная
власть»). Например, А.С. Сухарев для таких видовых понятий, как
«государственное управление» и «реализация исполнительной
власти», предлагает более общее, родовое понятие подзаконной
государственно-властной деятельности — государственное адми-
3
нистрирование
.
Административное право традиционно рассматривается как одна из ведущих отраслей национального права. Критериями отраслевого деления в праве являются предмет и метод правового регули-
1
Административное право России. Общая часть: Учебник для высш. учеб. заве-
дений / Под ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 53.
2
Бурков А.Л. Акты судебного номоконтроля как источники административного
права: Автореф. дис. … канд юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 16.
3
Сухарев А.С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории админи-
стративного права // Административное право и процесс. 2009. ¹ 3. С. 10—14.
13
рования. Что касается предмета административного права, то при
1
его определении возникают дискуссионные проблемы
. Определения предмета административного права, изложенные в большинстве учебников и учебных пособий, в основном сводятся к следующему: отношения, составляющие предмет административного права,
носят управленческий характер; его нормы регулируют общественные отношения управленческого характера
2
. Ряд авторов определяют предмет административного права как систему общественных
отношений, возникающих при осуществлении властной деятельно-
3
сти публичной администрации
. Нами разделяется точка зрения,
согласно которой предметом административного права являются
общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере
4
.
Административно-публичная сфера — это такая область функционирования государства, в которой формируются и реализуются
три группы общественных отношений, возникающих: во-первых,
в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности как одного из видов властно-публичной деятельности государства с непосредственным участием в них соответствующих административных органов; во-вторых, в процессе разрешения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях; в-третьих, между физическими
лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения
и взаимодействия без непосредственного участия в них админист-
5
ративных органов, но под контролем (надзором) последних
.
Нормы административного права представляют собой установленные государством или с его санкции иным публичным образо-
1
Ñì.: Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного
права // Административное право и процесс. 2006. ¹ 3. С. 13—17; Бельский К.С.
О системе административного права // Государство и право. 1998. ¹ 3. С. 5—11;
Антонова В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские чтения») К 70-летию Б.М. Лазарева / материал
подготовлен В.П. Антоновой // Государство и право. 2000. ¹ 10. С. 13—42; Îíà æå.
Институты Административого права (Третьи «Лазаревские чтения») // Государство
и право. 1999. ¹ 10. С. 5—26; Тихомиров Ю.А. Административное и административно-процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат.
1997. ¹ 6. Ñ. 40—44; Он же. О концепции развития административного права
и процесса // Государство и право. 1998. ¹ 1. С. 5—14; Бекетов О.И. Актуаль-
ные проблемы административного права России // Государство и право. 1999.
¹ 5. С. 80—88 и др.
2
Ñì.: Административное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.,
2006. Ñ. 7.
3
Барах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. М., 2004. С. 67.
4
Ñì.: Административное право России: Учебник для высших учебных заведений /
Под ред. П.И. Кононова. М., 2009. С. 33.
5
Òàì æå. Ñ. 33.
14
ванием общеобязательные, формально определенные правила поведения, регулирующее общественные отношения, которые возникают в административно-публичной сфере и действуют в отношении
1
неопределенного круга субъектов этих отношений
. Особенностями
административно-правовых норм являются: действие их в административно-публичной сфере; регулирование ими не только поведения физических лиц и организаций в административно-публичной
сфере, но и регламентация компетенции, форм, методов и процедур
властной деятельности административных органов; императивный
характер большинства административно-правовых норм.
Ïîä административно-публичной деятельностью следует понимать
«урегулированную нормами административного права деятельность
органов исполнительной власти, иных государственных органов,
в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных
лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных
уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых
формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты
отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере
2
внешнего взаимодействия ее с обществом»
. В зависимости от сферы регулируемых административным правом отношений, в пределах которой осуществляется административно-публичная деятельность, различают внутреннюю административно-публичную деятельность, которая осуществляется внутри административных или
иных государственных органов и органов местного самоуправления
либо их системы и направлена на обеспечение внутреннего властно-публичного управления, и внешнюю административно-публичную деятельность, направленную на обеспечение властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих
3
вне этих органов или их системы
.
В связи с изложенным, на наш взгляд, под источниками адми-
нистративного права следует понимать используемые государством
официально-документальные формы выражения и закрепления (изменения или отмены) административно-правовых норм, исходящие
1
Административное право России: Учебник для высших учебных заведений / Под
ред. П.И. Кононова. М., 2009. С. 61.
2
Òàì æå. Ñ. 8.
3
Òàì æå. Ñ. 23—24.
15
от уполномоченных государственных органов и должностных лиц,
органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства, то
есть Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
или муниципального образования. Понятие источника административного права означает форму общих правил поведения (внешнюю
форму их выражения), регулирующих отношения административного характера.
Для источника административного права характерны следующие
признаки: 1) является письменным документом, обладающим определенной официально-документальной формой выражения содержащейся в нем информации; 2) обладает свойством нормативности
и предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, путем установления, изменения, отмены или аннулирования норм административного права; 3) имеет официальный характер: издается только управомоченными субъектами и в рамках их компетенции, определенной в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных законах, уставах
муниципальных образований, положениях о различных органах
и учреждениях и других официальных документах; 4) обладает общеобязательностью, т.е. официально признан государством, его институтами, которые гарантируют его юридическую защиту; 5) характеризуется формальной определенностью, которая означает конкретность, четкость оформления правовых предписаний, выражение
их внешней формы с указанием на соответствующие права, обязанности, последствия из-за невыполнения; 6) ему присуща общеизвестность, которая является качественным признаком источника административного права, связанного с информированием о существе
правила поведения, сфере и пределах действия; 7) характеризуется
внутренней структурированностью, которая выражается в совокупности устойчивых связей источника административного права,
обеспечивающих его целостность.
В связи с рассмотрением понятия «источник административного права» неизбежно возникает вопрос о «форме административного права».
Понятия «источника права» и «формы права», являющиеся основополагающими в юриспруденции, используются много лет. Любой
анализ правовой материи неизбежно затрагивает вопросы о происхождении права, его источниках и внешнем оформлении. В отечественной юридической литературе сложилась определенная традиция отождествления этих понятий. Однако единой точки зрения на
настоящий момент правоведы не выработали. Социалистическое
государство рассматривалось советскими учеными как единственная
и самодостаточная сила, создающая право в форме нормативных
16
правовых актов. Формирующееся современное правовое государство, которое стремится стать социальным и демократическим, не
может развиваться только на началах юридического позитивизма
и требует обращения к истокам права и его внешнему оформлению.
Прежде чем говорить о том, как современные административисты
решают проблему соотнесения данных понятий, выясним, с каких
позиций рассматривался данный вопрос в отечественной юридической литературе за последние 90 лет.
Некоторые советские ученые полностью отождествляли понятия
«источник права» и «форма права». Во избежание недоразумений
после написания термина «форма права», как правило, в скобках
указывали тождественный этому термин «источник права». В частности, С.Ф. Кечекьян не разделял эти понятия. В работе «Советское социалистическое право и его источники» (1947) он так сформулировал задачу правовой науки: «…осветить вопрос о формах
творчества, об источниках советского социалистического права…»
1
.
Он уравнивал термины «источники» и «формы права». Эта традиция имеет продолжение и в современной правовой науке. Например, М.И. Байтин полностью отождествляет понятия «форма права»
и «источник права»: «Под формой (источником) права понимаются
определенные способы (приемы, средства) выражения государственной воли общества»
2
.
Ряд исследователей выделяют несколько значений источника
и формы права, уравнивая некоторые из них. Остальные значения
изучаемых понятий, по их мнению, не являются идентичными.
А.Ф. Шебанов выделял несколько значений термина «источник
права» — материальный и формальный (юридический) — и уравнивал одно из его значений (юридическое) с термином «форма права».
Он считал, что «сила, причина, определяющая содержание… права, —
это экономический строй общества»3. В формальном смысле источник права представляет собой «форму, благодаря которой правовая норма приобретает общеобязательный смысл»4.
Современная правовая наука придерживается мнения многогранности и многозначности понятия «источник права». Так, например, Н.Л. Гранат утверждает существование двух подходов
и трех смыслов термина «источник права». Он выделяет узкий и широкий подходы к понятию «источник права»: «В широком — как
причины и закономерности правообразования или генезиса права;
в узком — как способ закрепления и существования нормы права
1
Кечекьян С.Ф. Советское социалистическое право и его источники. С. 166.
2
Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на
грани двух веков). Саратов, 2001. С. 67.
3
Шебанов А.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 39.
4
Òàì æå. Ñ. 39.
17
или как источник, из которого юрист или любой другой субъект
права черпает нормы права»1. Н.Л. Гранат считает, что широкий
подход к пониманию источника права представлен двумя разновидностями — материальной и идеологической.
М.Н. Марченко форму права определяет как «способ (прием,
средство) внутренней организации и внешнего выражения права,
а точнее — выражения содержащихся в нормах права правил поведения»2. Этот автор трактует форму права как многогранное и многозначное явление, имеющее несколько аспектов: философский
(«способ существования и выражения содержания» материи); социологический (отражает социальные реалии); филологический; формально-юридический и др. Он полагает, что «в одних отношениях
форма и источник права могут совпадать друг с другом и рассматриваться как тождественные, в то же время как в других отношениях они могут значительно отличаться друг от друга и не могут считаться тождественными»3. М.Н. Марченков пишет: «Совпадение
формы и источника права имеет место тогда, когда речь идет о вторичных, формально-юридических источниках права»4 (в научной
литературе они называются «формальными источниками права»5).
Таким образом, подчеркивается единство формы и содержания источника права. Форма указывает на то, каким образом организовано и выражено вовне юридическое (нормативное) содержание,
а источник — на то, каковы те юридические и иные истоки, факторы, предопределяющие рассматриваемую форму права и ее содержание. Типичным примером может служить закон или любой иной
нормативный правовой акт.
Существует научная позиция, признающая самостоятельность
терминов «форма» è «источник» права. Исследователи выделяют
собственное значение у каждого из них и не допускают замены одного другим.
Так, О.С. Иоффе полагал, что воля социалистического государства является источником гражданского права, а государственные
нормативные правовые акты представляют собою форму, придающую этой воле юридически обязательную силу6. Он усматривал
серьезные различия между сравниваемыми понятиями. Некоторые
современные российские ученые, например В.О. Лучин, также рассматривают данные понятия как полностью несовпадающие друг
с другом: если «форма права» указывает, «как организовано и вы-
1
Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. ¹ 9. С. 6.
2
Марченко М.Н. Источники права. С. 40.
3
Òàì æå. Ñ. 57.
4
Марченко М.Н. Источники российского права: вопросы теории и истории. С. 8.
5
Гурова Т.В. Указ. соч. С. 23.
6
Иоффе О.С. Советское гражданское право. Л., 1958. С. 34.
18
ражено вовне содержание права», то понятие «источник права» охватывает «истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения»1.
В административном праве в концептуальном плане понимание
источников и форм административного права ничем не отличается
от позиций ученых-теоретиков. Так, например, С.С. Студеникин
считал, что источники советского административного права являются формами выражения юридических норм, при помощи которых наше государство устанавливает обязательность правил поведения граждан, государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий в области государственного управления2.
Д.Н. Бахрах утверждал, что «юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения»3. М.Л. Романов полагает, что система источников административного права «всегда отличалась многообразием форм внешнего выражения административно-правовых
норм»4. Р.А. Ромашов рассматривает в качестве формальноюридического источника права форму внешнего выражения и способ юридического закрепления нормы права5. Ю.А. Тихомиров
предлагает под источниками административного права понимать
«формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм»6.
Следует отметить, что ученые-административисты не уделяют
должного внимания данным категориям, поэтому в административно-правовой науке до сих пор не согласованы подходы к определению источников и форм права. В работах современных ученых
происходит путаница в терминологическом определении форм и источников права, а также в соотношении этих терминов с определением самого права. Ю.А. Тихомиров к источникам российского административного права относит нормы Конституции России, консти-
7
туций республик субъектов Российской Федерации
. Он смешивает
понятие источника в идейно-теоретическом (источник — идея,
8
концепция) и формально-юридическом значении
1
Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные
социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 11.
2
Советское административное право / Под ред. В.А. Власова и С.С. Студеники-
íà. Ì., 1959. Ñ. 21—22.
3
Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 16.
4
Романов М.Л. Решения Конституционного Суда России в системе источников
административного права // Административное право и процесс. 2006. ¹ 2. С. 23.
5
Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права //
Административное право и процесс. 2006. ¹ 3. С. 14.
6
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С 119.
7
Òàì æå. Ñ. 120.
8
Òàì æå.
. Ю.А. Дмитриев
19
и Н.М. Конин считают источниками административного права
нормы международного права
1
.
Можно утверждать, что среди ученых-административистов термин «источник права в юридическом смысле» является распространенным по соотнесенности с нормативным актом, в котором содержатся административно-правовые нормы. Употребление этого
термина стало традицией, давно установленной в науке и практике.
Ученые, оперируя данным понятием, поясняют, что они имеют
в виду не силу, придающую праву общеобязательное значение, а форму, способ выражения права. Эта традиция была заложена учеными
советского периода, рассматривавшими источник права в узком —
формально-юридическом — значении, тем самым сводившими его
к понятию формы.
Традиционное понимание тождественности понятий «источник
административного права» и «форма административного права» выражается в определении функций источников административного
права. Во-первых, они воплощают в себе решение правотворческих
органов о создании, изменении или отмене норм административного права, создают новые правовые нормы в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития, в целях отражения общественных интересов. В этом проявляется назначение источника административного права в материальном смысле
как силы, создающей право. Создание источника административного права, обусловленного процессом развития политических, экономических и иных отношений, — основная часть правотворчества,
без которой нормы административного права не могут возникнуть.
Во-вторых, источники административного права являются формой
выражения и структурирования норм административного права
в реальной жизни, несущей знания о действующем административном праве, к которой обычно обращаются при решении конкретных правовых вопросов, возникающих в сфере административного
права. В этом плане выявляется назначение источника административного права в формальном смысле.
На наш взгляд, понятие «источник права» имеет много значений, что обусловлено различными факторами, влияющими на правообразовательный процесс. Но когда речь идет об «источнике российского административного права», то это понятие осознается
только в одном значении — формально-юридическом, рассматриваемом с точки зрения позитивного права. Поэтому для решения
проблемы предлагается считать форму и источник административного права тождественными понятиями, поскольку речь идет о вто-
1
Ñì.: Дмитриев Ю.А. Административное право: Учебник для юрид. вузов. М.,
2005. Ñ. 72—77; Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006.
Ñ. 42—43.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]