Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической
области не могут быть приняты без апробации на выбранной по
рекомендациям ученых и законодательно утвержденной математической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы
населения.
Реализация программы действий приводит к определенным
результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу изменчивости средовых условий или неточности управленческих решений. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты
с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная
база мониторинга реализации государственной политики.
В случае расхождения запланированных результатов с реальными требуется корректировка управленческих действий и программы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см.
рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных документах, которые по замыслу должны содержать механизмы собственной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексивности к результатам, текущей корректировки, адекватности к
объекту управления должны быть представлены в обязательном
порядке.
1.2. Политические и правовые формы существования
государственных политик в Российской Федерации
Одним из условий развития правового государства в Российской Федерации является необходимость формирования целостного политико-правового пространства, обеспечивающего
стабильность и легитимность публично-правовых институтов
власти. Существенным условием его формирования является согласованность и непротиворечивость издаваемых в стране правовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив,
образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и динамичное развитие.
Одной из ключевых проблем создания целостного политикоправового пространства в России является неурегулированность
системы формирования и реализации государственных политик.
Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посред-
11
ством издания документов программного характера
(различных
посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые принимаются Президентом Российской Федерации, Правительством
Российской Федерации и другими органами государственной власти. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых
должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.
На федеральном уровне по вопросу системного планирования
действует пока только один документ — Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации», который имеет
статус «для служебного пользования». Документ был разработан
при участии Совета Безопасности Российской Федерации и издан одновременно со Стратегией национальной безопасности
Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента
Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 537
2
). Указ определяет
основы стратегического планирования во взаимосвязи с задачами обеспечения национальной безопасности в России, вводит новые документы — стратегии (концепции) развития федеральных
округов3. Но оценка данного документа представляется довольно
проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.
В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на
общественное обсуждение проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании»4. Законопроект
предусматривает отмену действующего в настоящее время Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации»5, т. к. предмет законопроекта
значительно шире и включает в себя отношения, регулируемые в
настоящее время указанным законом. Законопроект предлагает
подробную (в определенных моментах даже чрезмерно услож-
2
СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2444.
3
Дмитриев М. В ожидании перспектив // Российская Бизнес-газета. 2009.
№ 727 (43). 10 нояб.
4
Текст законопроекта см.: <http://www. economy. gov.ru/wps/wcm/myconnect/
economylib/mert/welcome/economy/strategyandinnovation/stratplandirect/
doc1256739311504>.
5
СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2871.
12
ненную) систему документов стратегического планирования, но
и он не лишен некоторых недостатков.
В первую очередь это касается предмета регулирования
(ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту,
государственное стратегическое планирование включает в себя
государственное стратегическое планирование и социальноэкономического развития, и обеспечения национальной безопасности. При этом проект не регулирует отношения по государственному стратегическому планированию национальной
безопасности.
Определенным минусом является то, что в рамках предложенной законопроектом модели статус посланий Президента Российской Федерации остались за скобками. В проекте предусматривается, что Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации разрабатывается с учетом послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации — на основе бюджетного послания Президента Российской
Федерации (ст. 20). Не очень логичным выглядят краткосрочные
(принимаемые ежегодно) документы в качестве основы для долгосрочных (принимаемых раз в 6 лет на 12 лет). Скорее следовало бы указать на необходимость их корректировки с учетом
послания и бюджетного послания Президента Российской Федерации. К тому же разработанный законопроект не учитывает
наработок действующего законодательства в сфере социальноэкономического планирования субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований.
Анализ законопроекта показывает, что последующий стратегический контроль сводится к опубликованию сводного годового
отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации
Основных направлений деятельности Правительства Российской
Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип
ответственности участников процесса государственного стратегического планирования (ответственность за эффективность
решения задач и осуществление мероприятий по достижению
целей) остается фактически нереализованным.
По уже сложившейся практике решающая роль в системе формирования и реализации государственных политик принадлежит
13
Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу
нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полномочия входит обеспечение согласованного функционирования
и взаимодействия всех органов государственной власти, а также определение основных направлений внутренней и внешней
политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими
положениями Конституции Российской Федерации, Президент
Российской Федерации определяет приоритетные направления
развития страны и указывает их в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании,
а также в других программных документах, юридическая сила
которых, однако, в соответствии с действующим законодательством, представляется не вполне ясной.
Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Президента Российской Федерации определяются основные направления развития российского государства, намечается тенденция
усиления их роли в формировании государственных политик.
Причем в политических кругах данный вид документа рассматривается как конституционно-правовое основание формирова-
6
ния стратегии правового развития Российской Федерации
.
Кроме того, в Конституции Российской Федерации упомина ется еще один специфический вид документа — доктри на
(под робнее о существующих в настоящее время видах програм мно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот термин ис пользуется при перечислении полномочий Президента
Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской
Федерации, предусматривающем утверждение им военной доктрины. Правовое толкование этой нормы было дано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от
31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные
положения военной доктрины Российской Федерации …являются составной частью концепции безопасности Российской
Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам… Основные
положения военной доктрины Российской Федерации не со-
6
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. // <http://www.
council. gov.ru/lawmaking/report/index. html>.
14
7
держат нормативных предписаний»
. Особое внимание обратим на концовку фразы — «не содержит нормативных предписаний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом
содержание доктрины в принципе может стать предметом государственного управления. Вполне очевидно, что может и не
стать. Таким образом программируется неработоспособность
доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необязательно.
Следовательно, доктринальные документы в качестве нормативных правовых актов оказались непризнанными судебными
органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демонстрирует распространение практики принятия доктринальных
документов.
Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации выразили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это
следующим образом.
В Основных положениях военной доктрины преобладают
нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само
по себе характерно для актов конституционного права
8
.
Этот акт имеет нормативный характер, потому что его ему
придает реализация Президентом Российской Федерации полномочия, предусмотренного ст. 83 (п. «з») Конституции Российской
7
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля
1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента
Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября
1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
8
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Н.В. Витрука // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.
15
9
Федерации
. То есть утверждение указом Президента Российской
Федерации того или иного документа (доктрины, положения,
программы и т. п.) означает признание его официальным общеобязательным актом.
Основные положения военной доктрины содержат различные,
в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению и предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение
10
.
Однако в соответствии с приведенной правовой позицией
Конституционного Суда Российской Федерации, суды могут отказать в правовой защите актам, содержащим основные направления государственной политики, обосновав свое решение не
только и не столько тем, что по юридической силе такие акты
(нормативный правовой акт — указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации,
приказ федерального министерства; или ненормативный правовой акт — распоряжение Правительства Российской Федерации)
в иерархии занимают позиции ниже федеральных законов и не
должны им противоречить, но и простым отсутствием общеобязательного нормативного характера данных актов. В силу такого
подхода к политико-правовым доктринальным документам суды
могут отказать в рассмотрении дел об установлении соответствия
им признанных видов нормативных правовых актов. Здесь, очевидно, возникает разрыв в цепочке формирования государственных политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины.
Роль доктрин в обеспечении прозрачности и предсказуемости
государственной политики из-за этого существенно снижается,
как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики.
Данная группа актов напрямую адресована только исполнительным органам власти на федеральном, региональном и отчасти муниципальном уровнях. Иные, не исполнительные, органы
9
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Л. Кононова // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.
10
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
В.О. Лучина // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
от 31 июля 1995 г. № 10-П.
16
государственной власти формально не связаны обязанностью совершенствовать порядок осуществления своих функций в соответствии с направлениями развития, определенными политикоправовыми документами, несмотря на то, что последние иногда
11
напрямую касаются их деятельности
.
Выстраиванию системной (стройной) и непротиворечивой
государственной политики препятствует также несбалансированность отражения федеральных и региональных интересов
при разработке концептуальных документов. В законодательстве
Российской Федерации не предусмотрена обязанность ни Российской Федерации, ни субъектов Российской Федерации согласовывать стратегии регионального развития и при их разработке
и для уже внедряемых региональных программ с общефедеральными программами модернизации и развития12.
Кроме того, для создания системы управления экономическим и социальным развитием страны необходимо осуществление долгосрочного государственного прогнозирования, правовые основы которого заложены в Федеральном законе от 20 июля
1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее — Закон).
Этот Закон определяет, что первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он
обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации,
должно содержать специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В данном разделе характеризуется состояние
экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики
государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, при-
11
Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы
России» на 2007–2011 годы, утвержденную распоряжением Правительства
Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 1082-р.
12
Доклад губернатора Красноярского края А.Г. Хлопонина на заседании Государственного Совета 21 июля 2006 г. «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» // <http://
www. kremlin.ru/text/appears/2006/07/109212.shtml>.
17
водятся важнейшие целевые макроэкономические показатели,
характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. При этом, в соответствии с Законом, Правительство Российской Федерации
при разработке программ социально-экономического развития
на среднесрочную перспективу ориентируется на положения, содержащиеся в послании Президента Российской Федерации.
Вместе с тем, Правительство Российской Федерации должно
обеспечивать разработку государственных прогнозов социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы
разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики. На основе
прогноза социально-экономического развития на долгосрочную
перспективу Правительство Российской Федерации организует
разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Однако в нарушение требований данного Закона концепция
социально-экономического развития на долгосрочный период
длительное время не разрабатывалась и не утверждалась. Возможно, это было вызвано тем, что положения Закона не закрепляют порядок разработки и требования к содержанию долгосрочных программ (в отличие от краткосрочных и среднесрочных),
а лишь содержат отсылку к постановлениям Правительства Российской Федерации. Такая бланкетная норма является одним из
ключевых препятствий для формирования и реализации данного
направления государственной политики, а также еще и создает
предпосылки для неисполнения Закона федеральными органами
исполнительной власти.
В 2009 г. разработана и введена в действие Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Прави-
13
тельства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р)
.
С утверждением данной Концепции все еще сложно говорить о
наличии действенной системы планирования на долгосрочную
перспективу. Концепция разрабатывалась в течение двух лет
(в со от ветствии с поручением Президента Российской Федера-
13
СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
18
ции по итогам заседания Государственного совета Российской
Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.) на волне роста основных экспортных составляющих российской экономики и проблемы кризисного спада российской экономики в ней практически
не нашли своего отражения. В результате, издававшиеся позже
документы программного характера хоть формально и декларировали на практике свою взаимосвязь с Концепцией, но по сути
ставили уже цели и задачи, сообразные реальной ситуации. Таким образом, системное долгосрочное планирование в России на
данный момент сложно считать реализованным.
В результате в настоящее время в России более или менее полноценно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное
прогнозирование и программирование. Вместе с тем полномасштабная и ответственная реализация государством своих функций по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к
плановой экономике, она необходима для системного построения
комплексной государственной политики на длительную перспективу. Долгосрочная перспектива, перекрывающая по временнóй
глубине электоральные циклы федеральных органов государственной власти и определенная в виде нормативного акта, могла
бы снизить субъективный фактор приходящих и уходящих руководящих персон или партий, привнести искомую предсказуемость и устойчивость государственных политик России.
Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей
системе формирования и реализации государственных политик.
Так, он недостаточно ясно закрепляет правовой статус концепций социально-экономического развития, содержит некоторые
коллизии с бюджетным законодательством.
В конечном счете неопределенность нормативно-правовой
базы по вопросам формирования и реализации государственной
политики, отсутствие комплексного подхода в государственном
прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предсказуемой и прозрачной государственной политики.
Для решения указанных проблем необходимо определение
статуса политико-правовых актов, повышение ответственности
органов исполнительной власти за их разработку, согласование
и реализацию. Помимо этого, следует закрепить статус концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более
19
высокого уровня для придания им большей юридической силы,
что обеспечит государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в целом большую устойчивость
и будет способствовать созданию стабильной системы принятия
управленческих решений. На конец 2009 г. статус российских
программно-доктринальных документов еще не был определен.
1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых
и политических документов государственного управления
Цели создания и легитимизации доктрин в российском законодательстве, т. е. их имплементации в законодательное и государственно — управленческое пространство России, могут заключаться в:
упорядочении, управленческой организации, обеспечении −
обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных
действий государственных властей по управлению развитием государства;
определении и нормативно-правовом закреплении самих −
целей, как согласованных в обществе и в государстве ценностей развития, в их связи с общими конституционными
императивами, общим государственным строительством и
иными государственными политиками, как более высокого
уровня, так и иными частными политиками;
создании системы (публичного механизма) управления эко- −
номическим развитием страны, отличающейся прозрачностью и устойчивостью в условиях изменчивости политической конъюнктуры.
При правовом закреплении обязывающих норм и их реализации, доктрины могут утверждаться федеральным законом или
указом Президента Российской Федерации. В таком случае она
будет являться нормативным правовым актом и станет актом,
обязательным к исполнению для всех органов государственной
власти и местного самоуправления, юридических и физических
лиц, включая нерезидентов.
Доктриной должны устанавливаться цели, задачи, принципы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия,
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]