Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
реконструкции аэропорта г. Сочи; обеспечение соответствующего современным требованиям уровня связи; обеспечение надежного энергоснабжения; проведение комплекса природоохранных
мероприятий, минимизирующих отрицательное воздействие на
окружающую среду.
В приведенном примере хорошо прослеживается подмена, о
которой говорилось выше. Учитывая, что ФЦП предусматривает
два варианта развития (в зависимости от наличия или отсутствия
права на проведение Олимпиады), целями должны были бы быть
обеспечение условий для проведения Олимпиады (если г. Сочи
получит это право) и повышение уровня жизни населения г. Сочи.
А указанные в ФЦП цели — шаги по достижению целей.
Из приведенных выше примеров видно, что цели практически полностью игнорируются, хотя именно они должны служить
основой любого программного документа.
Встречаются ФЦП, в которых вообще отсутствуют задачи, что,
естественно, недопустимо, т. к. приводит к неясности действий
исполнителей, например ФЦП «Старшее поколение на 2002–
64
2004 годы»
.
Документы, не имеющие своего отдельного правового регулирования, устанавливают цели и задачи в произвольном порядке. Нужно сказать, что практически в каждом документе в той
или иной форме присутствуют цели и задачи. Однако эти цели
сформулированы общими фразами, что приводит к сложностям
при определении конкретных целевых индикаторов, по которым
определяется успешность реализации программы. Например,
Концепция развития Севера65 ставит целью повышение уровня социально-экономического развития региона, но при этом
не содержит никаких конкретных подцелей. Понятно, что такие
общие цели имеют крайне оценочный характер и не учитывают
объективные факторы, которые могут влиять на развитие региона и быть не связанными с Концепцией, например иностранные
инвестиции.
64
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2002 г.
№ 70 «О федеральной целевой программе «Старшее поколение» на 2002–
2004 годы» // СЗ РФ, 2002, № 6, ст. 578.
65
Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г.
№ 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» // СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.
81
Как уже отмечалось, недостатком программных документов
является провозглашение в них в основном целей-задач при практически полном игнорировании целей-ценностей. Последние часто присутствуют лишь в документах, регулирующих наиболее
важные и социально полезные сферы деятельности (особенно в
доктринах). Безусловно, имеют место исключения, но они носят
редкий характер.
Представляется логичным установить обязанность разработчиков программных документов провозглашать как целиценности, так и цели и задачи, которые должны быть конкретными и в итоге способствовать достижению целей-ценностей.
2.3.4. Финансирование. Сроки и этапы
Порядок финансирования законодательно установлен только
для ФЦП и ВЦП, но на практике, как правило, все программные
документы, которые содержат раздел, посвященный финансированию, предусматривают стандартные источники. К ним относятся бюджеты всех уровней, внебюджетные средства, которые
могут формироваться за счет взносов заинтересованных организаций, иностранных инвестиций (в порядке долевого участия),
целевых кредитов. Ведомственные целевые программы финансируются за счет средств, выделенных соответствующему органу из федерального бюджета (аналитическая ВЦП) или за счет
средств федерального бюджета (утверждаемая ВЦП). Все программы, финансируемые из бюджета, включаются в приложения
к федеральному бюджету. До 2001 г. часть программ финансировалась за счет Государственного фонда занятости населения, однако после его ликвидации на федеральном уровне источником
финансирования остался только бюджет. Для финансирования
проектов могут создаваться специальные фонды. Это положение, существующее в законодательстве, к сожалению, не часто
66
применяется
, хотя является общемировой практикой.
66
Например, постановление Правительства Российской Федерации от
11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение
различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)» // СЗ РФ, 2001, № 43, ст. 4100; 2004,
№ 50, ст. 5072; 2006, № 26 ст. 2850.
82
Постановление № 594 закрепляет, что финансирование вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации
и ее субъектов, осуществляется в основном за счет средств субъекта Российской Федерации. Это положение вызывает удивление,
т. к. большинство социальных вопросов отнесено к вопросам совместного ведения, а практически все самые доходные налоги Налоговый кодекс Российской Федерации отнес к федеральным. В такой
ситуации лишь немногие «регионы-доноры» могут на достаточном
уровне софинансировать ФЦП, а в остальных регионах все программы будут простаивать, ожидая субсидий из федерального
бюджета. Указанная проблема ведет к несвоевременности финансирования программ, дополнительным бюрократическим проволочкам, коррупционности системы органов власти.
Программные документы декларативного характера обычно
не содержат разделов, посвященных финансированию, особенно
если они предусматривают принятие дополнительного акта для
своей реализации.
Вопросы о сроках и этапах реализации программных документов решаются в каждом конкретном случае. Большинство
документов в своем названии содержат указания на сроки реализации. В конце 2000-х годов наметилась тенденция к созданию
долгосрочных программных документов, разделение которых на
этапы необходимо. Но все-таки большинство принимается на
три-пять лет, т. е. на среднесрочную перспективу. Обычно программы со сроком реализации до трех лет не разделяются на
этапы, все, у которых он выше, чаще всего делятся на два этапа
67
(крайне редко на три
). Обычно цель первого этапа — подготовка
и создание условий для выполнения основных целей и задач документа или выполнения быстрореализуемых проектов на основе уже имеющейся материальной базы68. Деление документов,
имеющих долгосрочный период реализации, на два этапа представляется не совсем целесообразным. Реализация комплексных
67
Например, Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации
на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 г. N 1265-р // СЗ РФ, 2003, № 36, ст. 3557; 2008, № 30,
ст. 3682.
68
Например, постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. № 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007–2011 годы» // СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 883; № 51, ст. 6361.
83
проектов должна оцениваться по достижению поставленных в
документе конкретных целей-задач, которых должно быть достаточное число для такой оценки. Поэтому для более тщательного
контроля за реализацией положений программных документов
и возможности их своевременной корректировки целесообразно
разделять документ на большее число этапов.
2.3.5. Управленческая составная часть документов
Основной составной частью любого документа должна быть
управленческая часть, т. е. та, в которой определяются программа
действий, механизмы реализации, ответственные исполнители,
порядок контроля и т. д.
Далеко не все виды программных документов содержат все
пункты управленческой части. Так, доктрины и стратегии крайне редко указывают на ответственных за их реализацию лиц и
конкретные механизмы. Как правило, все пункты управленческой части содержат только программы. Нужно сказать, что программные документы 2000-х годов претерпели серьезные изменения по сравнению с документами 1990-х годов. Особенно это
касается стилистики документов и их объемов. Более новые документы стали значительно суше по содержанию и в то же время значительно объемнее. При этом, если основной «болезнью»
документов 1990-х годов было их неисполнение, то современные
документы зачастую содержат расплывчатые формулировки, которые можно толковать, исполнять и оценивать результаты совершенно по-разному. В целом необходимо заметить, что документы 1990-х годов содержали больше статистики и конкретных
данных, другое дело, что исполнение этих документов часто шло
вразрез с их содержанием.
Обычно в одном из первых пунктов любого нормативного
правового акта содержится указание на область регулирования
и статус документа. Однако, к сожалению, это общее правило не
распространяется на программные документы. Практически отсутствуют документы, которые бы определяли свой статус или
хотя бы очерчивали сферу регулирования. Кроме того, ни одно из
двух постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих ФЦП и ВЦП, не содержит указания на такой пункт
84
в тексте этих документов. Российские документы практически
всегда начинаются с характеристики проблемы и ее значимости,
переходя затем к вопросам реализации. В итоге складывается ситуация, при которой область регулирования должна угадываться
из названия. Может быть, это приемлемо для некоторых документов, но далеко не для всех.
После описания проблемы, определения целей и задач следует
раздел, посвященный мероприятиям по реализации документа.
Этот раздел присутствует во всех типах программных документов с разной степенью конкретизации. В декларативных документах обычно указаны наиболее общие мероприятия, например,
такие, как укрепление границ (Военная доктрина). В программах
же указываются более конкретные программы действий. Однако
и здесь возникают серьезные вопросы. Дело в том, что большинство программных мероприятий описано неопределенно.
Для примера рассмотрим ФЦП «Социальное развитие села
69
до 2010 года»
. В этой ФЦП все мероприятия разбиты на 13 разделов по сферам общественных отношений (образование, здравоохранение и т. д.). В каждом из разделов содержится перечень
планируемых мероприятий, однако за редким исключением эти
мероприятия совершенно не раскрыты. Например, для раздела
«образование» предусмотрены следующие мероприятия: всесторонняя подготовка учащихся и развитие профильного обучения в старших классах; реструктуризация сети образовательных
учреждений в сельской местности с учетом демографических факторов и изменений в системе расселения; создание гибких форм
дошкольного, дополнительного, начального профессионального
образования в сельской местности, развитие центров довузовской подготовки обучающихся; стимулирование привлечения
инвестиций частных и некоммерческих структур в развитие образования на селе; более полное удовлетворение потребностей образовательных учреждений в квалифицированных кадрах. Далее
в качестве конкретизации мер ФЦП отсылает к своему приложению, где расписаны мероприятия и объемы их финансирования.
69
Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от
3 декабря 2002 г. № 858 // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4887; 2005, № 19, ст. 1813; 2006,
№ 16, ст. 1734; 2007, № 39, ст. 4674; 2008, № 12, ст. 1127; № 23, ст. 2713; № 47,
ст. 5481; 2009, № 8, ст. 966.
85
Но и здесь все указано, мягко говоря, не очень конкретно.
Так, приложение предусматривает пять различных исследований и лишь два инвестиционных мероприятия. Это создание
определенного приложением числа учебных мест школьного
и дошкольного образования. Казалось бы, все понятно, но при
этом не указаны ни регионы, где эти места будут создаваться, ни
распределение мест внутри регионов. Таким образом, все вышеперечисленные вопросы будут решать Минобрнауки России и
субъекты Российской Федерации, что явно не совсем правильно
для федеральной программы. Но и это еще не все. Дело в том, что
в списке мероприятий значатся такие, как развитие довузовской
подготовки и формирование профильного обучения. Но в списке приложения, где как раз указываются объемы финансирования, этих мероприятий нет. Рассмотренный пример лишь один из
многих, позволяющих сделать вывод, что зачастую даже список
программных мероприятий не соответствует инвестиционному
плану этой же программы, не говоря уже про реализацию.
Следующим вопросом управленческой части является механизм реализации положений программы. Несмотря на то, что это
самая важная часть, ей уделяется не очень много внимания, не говоря о том, что в большинстве декларативных документов он присутствует в совсем слабом виде (соотношение видно из табл. 4).
Для целей настоящей работы, под механизмом понимаются предусмотренные документом средства и методы реализации документов. Слабый механизм — наличие декларативных положений, не
предусматривающих четкого, пошагового планирования действий
в самом документе. Отсутствие механизма — полное игнорирование раздела или только упоминание без отдельных положений.
Обобщая можно выделить два вида создания механизма реализации программных мероприятий. Это передача всех полномочий заказчику-координатору программы или создание специального государственного унитарного предприятия (учреждения).
В большинстве случаев применяется первый способ. При этом
способе все полномочия по реализации программных мероприятий отходят к профильному министерству, выступающему координатором программы и несущему за нее ответственность. В документе может быть предусмотрено создание координационного
совета из представителей заказчика-координатора.
86
Таблица 4
Механизм реализации программных документов
Название
документа
Доктрина
Программа
Концепция 259 50 47 3
Стратегия 36 45 55 —
Основные
направления
Политика 22 82 18 —
* Цифры в скобках — доля наличия механизма данного документа в их
общем числе (в%). Цифры округлены для удобства чтения.
** Без учета ВЦП. Число документов подсчитано по СПС «Гарант»,
«Консультант», «Кодекс».
Общее число
документов
9
405**
85 31 69 —
Наличие механизма реализации (в %)
отсутствует слабый сильный
62*
5896
38 —
При втором способе создае тся специальное юридическое лицо,
которое несет всю ответственность за реализацию программы, а
также от лица государства координирует реализацию всех программных мероприятий. Этот способ, пожалуй, предпочтительнее, но ввиду сложности и затратности используется только для
высокобюджетных и наиболее значимых проектов70.
Таким образом, при реализации программы, ответственный
за нее полностью свободен в выборе механизмов реализации.
Ограничением его свободы являются обязанности предоставить
план механизмов реализации в Минэкономразвития России и
ежегодно корректировать механизмы реализации, исходя из
объемов финансирования. Однако на практике эти ограничения
не действуют, т. к. корректировка производится исполнителем
самостоятельно, а изменения в план механизмов обычно быстро
согласовываются.
70
Например, постановление Правительства Российской Федерации от 20
февраля 2006 г. № 100 ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в
2006–2012 годах» // СЗ РФ, 2006, № 9, ст. 1020; 2007, № 35, ст. 4311; 2008, № 23,
ст. 2713; № 30, ст. 3630; 2009, № 9, ст. 1104; постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г. № 357 ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта 2006–2014 годы».
87
И, наконец, еще одним небесспорным положением является
право ответственного исполнителя программы передавать часть
обязанностей (в том числе право отбора исполнителей программных мероприятий) организациям любой организационноправовой формы. Кроме того, заказчик заключает договоры на
выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
При этом ни в одном программном документе не установлены
предельные цены и иные регуляторы для таких договоров. Поэтому ограничение для исполнителя одно — бюджет программы.
А учитывая, что размещение государственного заказа является
одним из наиболее коррупционных мероприятий, понятно, что
такая ситуация — питательная почва для расцвета коррупции
(что подтверждается, например, коррупционными скандалами
Минздравсоцразвития России по поводу обеспечения льготников лекарствами по программе дополнительного лекарственного
обеспечения).
Все вышеперечисленные разделы посвящены достижению
определенных целей, провозглашенных в документе. Для оценки
достижения поставленных целей используются так называемые
целевые показатели. В ФЦП они обычно именуются показателями результативности и ожидаемыми результатами реализации
программы. В декларативных документах эта часть отдельно не
выделяется, но всегда присутствует в той или иной форме. Сложность рассматриваемого раздела состоит в том, что он не урегулирован в Постановлении № 594. В нем лишь говорится о том,
что ФЦП должна содержать целевые индикаторы, но требования
к ним не установлены.
В программах вопросы оценки результативности программы
решаются с различной степенью успеха. Так, ФЦП «Развитие су-
71
дебной системы на 2007–2011 годы»
содержит достаточно четкие критерии, такие, как численность новых рабочих мест, увеличение площади судебных помещений и т. д. Но, к сожалению,
далеко не все программы имеют четкие целевые индикаторы.
Например, ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы
до 2016 года» содержит требования к приведению всех СИЗО
71
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября
2006 г. № 583 // СЗ РФ, 2006, № 41, ст. 4248; 2007, № 16, ст. 1916; 2008, № 7, ст. 602;
2009, № 12, ст. 1437.
88
в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации. Понятно, что такого рода формулировки без конкретных критериев не могут быть применены для эффективного контроля. Декларативные документы обычно не выделяют отдельно
раздел, посвященный целевым индикаторам, называя их среди
целей и используя при этом самые общие формулировки. Они
обычно содержат только предположительные результаты. А в
принимаемом во исполнение декларативных документов плане
мероприятий не указывается никаких целевых индикаторов. Получается, что весь контроль сводится к установлению сроков, в
течение которых должно быть выполнено конкретное программное мероприятие.
Подводя итоги, необходимо отметить, что большинство программ содержат размытые и неконкретные целевые индикаторы
и лишь малая их часть определяет четкие индикаторы и способствует установлению эффективного контроля.
Для нормального функционирования любого проекта, а тем
более того, в который вкладываются значительные денежные
средства, требуется механизм эффективного контроля. В российской практике необходимо выделять контроль декларативных документов и планов по их реализации и контроль программ. Эти
виды содержат различные механизмы контроля, но при этом оба
механизма явно недостаточно эффективны. Остановимся подробнее на каждом из них.
Как уже отмечалось, в декларативных документах редко имеется раздел, посвященный управлению реализацией проекта, а
если он и присутствует, то содержит лишь самые общие положения. Так, в Концепции «Создание системы персонального учета
72
населения Российской Федерации»
указано, что ответственный
орган исполнительной власти должен разработать план мероприятий по реализации Концепции, нормативные правовые акты, регулирующие поставленные вопросы, и т. д. Но, во-первых, непонятно какой орган власти является ответственным, а, во-вторых,
получается, что этот орган самостоятельно создает эту систему,
а потом и контролирует сам себя. Кроме того, непонятно какие
нормативные правовые акты должен разработать орган власти
72
Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня
2005 г. № 748-р // СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2414.
89
(постановление правительства или ведомственный акт). Если
это ведомственный акт, то складывается ситуация, при которой
полностью пропадает механизм административного контроля, а
остается лишь контроль судебный.
Еще одна проблема контроля декларативных документов состоит в том, что план мероприятий, принимаемый во исполнение,
содержит только мероприятия, срок выполнения и исполнителя,
в нем ничего не говорится об уровне исполнения и не детализируется порядок исполнения заданий, зачастую весьма неконкретных. И, самое главное, ввиду отсутствия правового регулирования декларативных документов механизм отчетности остается на
усмотрение конкретного акта. К сожалению, далеко не в каждом
документе предусмотрены сроки и порядок отчетности (в среднем его содержит каждый четвертый документ).
Для примера рассмотрим план мероприятий по реализации
Концепции государственной политики в области здорового пита-
73
ния населения Российской Федерации на 2004–2005 годы
. В этом
плане предусмотрено пять мероприятий: анализ структуры питания; исследование объемов производства и потребления продуктов, обогащенных микронутриентами; мероприятия по профилактике дефицита микронутриентов; совершенствование критериев
безопасности продуктов; анализ практики применения актов Правительства Российской Федерации в сфере питания населения.
Установление перечисленных мероприятий имеет чисто декларативный характер, т. к. не предъявлено никаких требований
к их реализации, не поставлены конкретные задачи. Например,
мероприятие по анализу структуры питания не предусматривает
ни регионов, в которых проводится анализ, ни возрастных групп,
хотя понятно, что структура питания как по регионам, так и по
возрастным группам разная. Для профилактики дефицита микронутриентов вообще непонятно какие должны быть мероприятия. В итоге получается, что ответственные исполнители просто
ставят галочки, а контроль исполнения невозможен ввиду отсутствия конкретных требований в самом документе. Понятно, что
подобная ситуация никак не улучшает положение дел в регулируемой сфере общественных отношений.
73
Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря
2003 г. № 1891-р // СЗ РФ, 2004, № 1, ст. 55.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]