Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
можно. Единого определения доктрины в законодательстве нет,
но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции
отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования
13
определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития.
Военная доктрина
14
уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические,
военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки15 рассматривается как система
взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости
и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности,
которыми руководствуются органы государственной власти и
научные учреждения.
Как видно, эти определения различаются по содержанию.
Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской
науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом
обязательность для органов власти и научных учреждений.
Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные
положения Военной доктрины Российской Федерации являются
составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты
жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд
Российской Федерации отметил, что основные положения Воен-
13
Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г.
№ 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» //
СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.
14
Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852.
15
Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки» // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3005; 2003, № 31,
ст 3106; 2004, № 35, ст. 3614; 2006, № 9, ст. 988.
51
ной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных
предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом.
16
Такая позиция Конституционного Суда еще больше
запутала статус доктрин.
Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое
определение доктрины.
Всего было принято десять доктрин, из которых действуют
девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской
Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от
30.01.2010 г. № 120
17
), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г.
№ Пр–189518), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г.19),
Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5.02.2010 г. № 14620), Военная доктрина (Указ Президента
Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 — утратил силу),
Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента
Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая
доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Национальная доктрина образования (утв. постановлением Правительства
16
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля
1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента
Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне
осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября
1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской
Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3424.
17
СЗ РФ, 2010, № 5, ст. 502.
18
Российская газета. 2000. № 187. 28. сент.
19
Текст доктрины размещен на сайте <http://www. president. kremlin.ru>.
20
СЗ РФ, 2010, № 7, ст. 724.
52
Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751
21
), Экологическая
доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р22), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г.
протокол № 20).
Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом
Российской Федерации, две — в форме актов Правительства Российской Федерации и одна — органом исполнительной власти.
Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные
сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе
доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые
описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных
документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ
декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда
документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных
реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления
Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.
2.2.3. Программы
Программы — это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей.
Всего было принято около 400 различного рода программ (без
учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно
выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В за-
21
СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.
22
СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510.
53
конодательстве присутствуют определения только федеральных
целевых программ и федеральных программ развития субъектов
23
малого и среднего предпринимательства
.
Обобщив все виды программ можно реконструировать, что
программа — это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации,
направленные на достижение единой цели.
Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого
вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.
Президентская программа. В законодательстве Российской
Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом.
Президентская программа — это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая
план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.
Этот вид документа присутствовал в российской практике с
1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»
24
Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 122025) и «Российский
народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от
11 января 1995 г. № 3126). Последняя президентская программа
датирована 2001 г.27, а сам Указ утратил силу в 2004 г.28 За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те
программы, инициатором которых был Президент Российской
23
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и сред-
него предпринимательства в Российской Федерации».
24
СЗ РФ, 1994, № 10, ст. 1117.
25
СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4904.
26
СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 172.
27
Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы» // СЗ РФ, 2001, № 47, ст. 4444.
28
Указ Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об
утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской
Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542.
.
54
Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в
Центре президентских программ Администрации Президента
Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и
неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать
президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не
принималось.
Федеральная целевая программа (ФЦП) — это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не
только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее
полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859–1 «О поставках продук-
29
ции и товаров для государственных нужд»
. В 1994 г. он утратил
силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря
1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»30. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня
1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых
программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее — Постановление № 594)31. Кроме того, Федеральный
конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской
Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточ-
29
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации, 1992, № 27, ст. 1558.
30
СЗ РФ, 1994, № 34, ст. 3540; 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 12, ст. 1381; 1999,
№ 19, ст. 2302; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 32, ст. 4121.
31
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г.
№ 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изменениями от 23 апреля, 1 июля, 13 сентября 1996 г., 1, 8 июля 1997 г., 2, 18 февраля, 21 июля 1998 г., 25 января 1999 г.,
22 апреля 2002 г., 20 марта 2003 г., 25 декабря 2004 г., 28 июля 2005 г., 20 февраля,
14 декабря 2006 г., 26 мая 2008 г., 14 ноября 2009) // СЗ РФ, 1995, № 28, ст. 2669;
1996, № 28, ст. 3383; № 38, ст. 4443; 1997, № 27, ст. 3236; № 28, ст. 3453; 1998, № 32,
ст. 3876; 1999, № 5, ст. 681; 2002, № 17, ст. 1682; 2003, № 12, ст. 1140; 2004, № 52,
ст. 5506; 2006, № 9, ст. 1016; 2008, № 22, ст. 2573; 2009, № 47, ст. 5665.
55
няет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной
Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых
программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на
32
1996 г.»
.
Постановление № 594 содержит определение данного вида
программ, в соответствии с которым ФЦП — увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных
и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение
системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки
ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной
ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.
В общей сумме с 1992 г. было принято около 200 ФЦП. Очевидно, что такого числа приоритетных направлений развития быть
не может. Статус целевого механизма поэтому девальвировался,
программы существенно недофинансировались и соотнести этот
факт с приоритетностью никак нельзя. Означает это только то,
что федеральные целевые программы в нынешнем виде управленческой задачи не решают. На практике из такого массива продолжает реализовываться 51 ФЦП и 34 из них в ближайшие два
года должны уже завершиться33, но могут быть продлены еще на
год в рамках антикризисной программы Правительства Российской Федерации.
Особенностью этого вида документов является форма принятия — постановление Правительства Российской Федерации.
Кроме того, именно ФЦП обычно предусматривают конкретные меры по реализации программных положений и объемы
финансирования с распределением расходов по мероприятиям.
32
СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4138.
33
Добавили год // Ведомости. 2009. № 214 (2484). 12. нояб.
56
Таким образом, можно утверждать, что ФЦП принимаются по
комплексным межотраслевым проблемам, решение которых невозможно с помощью исключительно рыночных механизмов.
Кроме того, зачастую ФЦП принимаются по вопросам развития
какой-либо территории. Всего таких ФЦП принято около 20 (для
Чечни, Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Псковской, Брянской,
Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части
таких программ принципиально не отличается от управленческой части других ФЦП. Единственная особенность — указание
более конкретных мероприятий по реализации программы. Например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских
34
островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы»
предусматривает такие мероприятия, как: строительство автодороги Малокурильское — Крабозаводское, строительство бухты на
о. Шикотан, реконструкцию детсада в поселке Рейдово и т. д. Но
даже в такого рода ФЦП, ориентированных на конкретный регион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП
«Социально-экономическое развитие Курильских островов…»
предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников
нетрадиционной энергетики на Курилах, приобретение морозильного оборудования для районных больниц и т. д. При этом
не указано ни какие виды источников энергетики надо развивать,
ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы
оборудование, какие характеристики должны быть у оборудования и т. д.
Не понятен принцип, по которому отбираются регионы. Представляется необходимым установить критерии и порядок отбора
регионов.
Государственная программа. Принято более 30 таких программ. Первые государственные программы были приняты еще
Верховным Советом Российской Федерации, а с 1993 г. чаще всего принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, но встречаются и указы Президента Российской
34
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г.
№ 478 «О федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» (с изменениями от 2 июня, 7 ноября 2008 г., 4 февраля 2009) // СЗ РФ, 2006, № 34,
ст. 3671; 2008, № 23, ст. 2713; № 47, ст. 5481; 2009, № 7, ст. 839.
57
Федерации. Дефиниция и правовое регулирование данного вида
документов отсутствует.
Можно реконструировать понятие государственной программы как программы, не содержащей паспорта программы, принимаемой, как правило, Президентом или Правительством Российской Федерации, направленной на достижение определенных в
ней целей.
В качестве примера государственных программ можно назвать. «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006–2010 годы» (постановление Правительства Рос-
35
сийской Федерации от 11 июля 2005 г. № 422
), «Государственная
программа защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» (постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля
1998 г. № 78536), «Создание в Российской Федерации технопарков
в сфере высоких технологий» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р).
Как и большинство других нынешних программных документов государственная программа не имеет своего правового регулирования. Несмотря на его отсутствие, на практике особенностями этого вида документов является регулирование отдельных
вопросов других программных документов. Например, в 2000 г.
были приняты «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утратила силу) и «Военная доктрина Российской Федерации», а в их исполнение в 2002 г. принята «Государственная программа вооружения на 2001–2010 г.».
Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность законодателя. Существуют две государственные программы, которые регулируют самостоятельные и актуальные сферы общественных отношений. Речь идет о постановлении Правительства
Российской Федерации от 14 июля 2007г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования
рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы»37 и Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе
приватизации государственных и муниципальных предприятий
35
СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3064; 2006, № 47, ст. 4907.
36
СЗ РФ, 1998, № 32, ст. 3870.
37
СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4080.
58
38
в Российской Федерации»
. Эти документы по своему смыслу и
сферам регулирования должны были бы быть ФЦП или концепциями.
Федеральная программа. Всего принято около 40 федеральных программ, причем последняя была принята в 2002 г. Определение федеральных программ полностью совпадает с определением государственных программ.
Практически все программы приняты постановлениями Правительства Российской Федерации и лишь несколько указами
Президента Российской Федерации. Особняком стоит Федераль-
ный закон от 10 апреля 2000г. № 51-ФЗ «Об утверждении Феде-
39
ральной программы развития образования»
. Это единственная
действующая на данный момент федеральная программа и один
из редчайших случаев принятия программного документа в форме федерального закона.
В период использования федеральных программ был непонятен не только их статус, но и их необходимость, учитывая наличие значительного числа других программных документов такого
же характера (государственных программ, ФЦП). Так же, как и у
государственных программ, у федеральных программ, за редчайшим исключением40, отсутствовал паспорт программы.
Ведомственная целевая программа (ВЦП) — еще один вид
программы, который имеет свое правовое регулирование. При-
нятие постановления Правительства Российской Федерации от 19
апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке,
утверждении и реализации ведомственных целевых программ»41
(далее — Постановление № 239) в некоторой степени определило
статус ВЦП. Вслед за Правительством Российской Федерации ведомственные акты должны были принять все органы власти, однако немногие органы утвердили такие акты. Одним из достоинств
38
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994,
№ 1, ст. 2; СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3538; 2003, № 13, ст. 1229; № 32, ст. 3172; № 47,
ст. 4520; 2004, № 34, ст. 3540; 2007, № 18, ст. 2185; 2008, № 12, ст. 1112.
39
СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1639; 2007, № 27, ст. 3213.
40
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г.
№ 697 «О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы» // СЗ РФ, 1998,
№ 28, ст. 3355.
41
СЗ РФ, 2005, № 17, ст. 1571.
59
этого вида документов нужно признать наличие паспорта программы и конкретного ответственного органа. Кроме того, Постановление № 239 определило требования к содержанию очень
схожие с теми, которые предъявляются к ФЦП. Однако, в отличие от Постановления № 594, Постановление № 239 не содержит
дефиниции ВЦП, выделяя два ее вида — аналитическая (указывает цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).
Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП —
утверждаемый федеральным органом исполнительной власти
комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед данным
органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами,
либо направленных на анализ определенной сферы деятельности
органа власти и на подготовку отчетов о результатах деятельности этого органа.
Специальные программы. Обобщив все виды существующих
спецпрограмм реконструировать само понятие «специальная
программа» можно следующим образом. Это программа, принятие которой обусловлено специальными федеральными законами, направленная на достижение определенных в федеральных
законах целей.
В Российской Федерации существуют три вида специальных
программ: программы социально-экономического развития Российской Федерации (далее — программа развития), реабилитации радиационно загрязненных участков (далее — программа
реабилитации), развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Все эти виды урегулированы отдельными феде-
42
ральными законами
.
Программа реабилитации определенна в законе как программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых
операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных
реакторов.
42
Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской
Федерации»; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных
экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии
малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]