Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
сиюминутных потребностей и узких групп интересов (указ Президента Российской Федерации для данных целей является более
закрытым по процедуре принятия документом и позволяет принятие в сжатые сроки в случае «экстренной» необходимости) и
одновременно подвергают содержание закона риску быть искаженным в ходе различных и довольно длительных согласований.
С этой точки зрения закон является менее гибким инструментом
управления и проигрывает по оперативности указу Президента
Российской Федерации. Но содержание закона такого плана предполагает прежде всего наличие юридических норм не столько как
предписаний по должному поведению субъектов, а специфических норм (характерных особенно для конституционной отрасли
права): норм-принципов, норм-целей и норм, отсылающих к регулированию отдельных отраслей. Таким образом, повышенная
стабильность закона будет обеспечивать дополнительную поддержку для формирования устойчивого ценностного поля.
Итак, в целях улучшения качества государственного управления поставлена управленческая задача, для решения которой
предлагается государственно-управленческий документ — доктрина нового типа, совмещающая в себе политический и управленческий характер, содержащая целевые и ценностные положения, их детализацию, механизмы реализации в конкретной
государственно-управленческой практике.
Для превращения доктрины государственной политики в
долгодействующий источник конкретной управленческой практики государства, необходимо решить ряд проблем. Их решение
выводит на структурный макет универсальной доктрины как
управленческого государственного документа нового типа. Его
структура приведена ниже.
Глава 1 «Общие положения». В ней содержатся описание статуса
доктрины, терминология, методология ее формировании и реализации, в том числе ценностный подход, положенный в ее основу.
Глава 2 «Текущее и целевое состояние данной сферы общественных отношений и государственной политики в данной
сфере общественных отношений. Стратегия перехода». Эта глава содержит критическую оценку текущего состояния и задает
принципы переходного процесса и целевые ориентиры развития
России в долгосрочной перспективе.
121
Глава 3 «Состояние данной сферы общественных отношений. Актуальные проблемы и решения». В ней описываются
конкретные основные проблемы и предлагаются решения в
различные сферы управления. Описание проблем и их решений увязано друг с другом и детализировано, указаны правовые формы решений (закон, подзаконный акт), что позволяет
органам исполнительной власти приступить к их принятию и
реализации без промедления. Глава построена так, что позволяет легко понять, почему предложены те или иные управленческие решения и как они связаны с решаемыми проблемами и
поставленными целями.
Глава 4 «Механизм реализации доктрины». В этой главе содержится описание принципов и системы построения органов
государственного управления, основных принципов реализации
государственных функций прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля в государственном управлении данной
сферой общественных отношений, содержит описание основных
требуемых преобразований в государственном управлении.
Глава 5 «Программа реализации доктрины государственной
политики в данной сфере общественных отношений». В ней содержится структурированная по управленческим направлениям
программа реализации предписаний доктрины с указанием ориентировочного срока принятия тех или иных решений, а также
органа, ответственного за их разработку.
3.2. Политико-управленческие аспекты формирования
и реализации государственных политик
Формирование государственных политик, а также принятие отдельных управленческих решений зависит от различных
аспектов управления, объективных и субъективных факторов.
К объективным относятся факторы внешнего воздействия, не находящиеся под прямым контролем (управлением) лица, принимающего решение. К субъективным факторам относятся личные
и групповые интересы лиц, принимающих решения, в том случае,
когда эти интересы находятся в явном или скрытом конфликте с
государственными, т. е. с теми, которые человек должен отстаивать, будучи должностным лицом.
122
Ослабление влияния субъективного фактора при принятии
управленческих решений, в том числе при формировании и реали-
1
зации государственных политик, — проблема очень сложная
. Ее
решение находится в одном ряду с предотвращением коррупции
или регулированием конфликта интересов. Очевидно, что с точки
зрения управления задача может быть сформулирована как предотвращение негативного воздействия субъективного фактора.
Управленческая практика знает достаточно много способов снижения такого воздействия. Это и формализация процедуры принятия решения, и его механизация, введение численных параметров выбора решения, детализация распределения функций и т. д.
Важно отметить, что государственная политика, наделенная
правовым содержанием и подкрепленная мерами ответственности за неисполнение, может сама по себе снижать негативное воздействие субъективного фактора исполнителей, стать способом
контроля административной власти со стороны политической.
Что касается воздействия объективных факторов при реализации государственных политик, то идеальной является ситуация, когда правящая элита имеет возможность точно сформулировать свое видение построения государственного управления с
учетом воздействия большинства из существенных объективных
факторов, и с учетом специфики временнóй перспективы (кратко-, средне — и долгосрочный периоды).
В таком случае политическое содержание деятельности может
задаваться в рамках одного документа, имеющего одновременно как провозглашающий (политический), так и программноуправленческий характер, задающий как общие рамки, так и конкретные цели принятия отдельных управленческих решений.
Это позволяет формировать системную и прозрачную государственную политику в той или иной сфере, и что особенно
важно — в долгосрочной перспективе.
Однако в реальной управленческой практике такая модель
может оказаться под воздействием ряда факторов, в разной мере
учтенных или вообще не учтенных при разработке политики.
1
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н., Цыгичко В.Н. Проблемы эффек-
тивности государственного управления на уровне высшего управленческого
звена // Проблемы формирования государственных политик в России. М.: Научный эксперт, 2006.
123
К ним могут быть отнесены любые факторы, оказывающие значительное воздействие на принятие решений в установленной сфере
и не находящиеся под контролем лиц, принимающих решения. Например, к таким факторам можно отнести неожиданное изменение
цен на нефть при формировании налоговой политики. Последствия
влияния таких факторов могут быть различными: от необходимости
принятия отдельных решений, выбивающихся из целевых установок
государственной политики (например, необходимость снижения
налогового бремени на нефтедобывающие компании для поддержания соответствующего внешнеэкономическим условиям уровня
цен, и повышение налоговых ставок на товаропроизводителей взамен предусмотренного налоговой политикой перераспределения
природной ренты от добывающего к промышленному секторам), до
полной корректировки политики и принятых для ее исполнения решений в связи с «существенным изменением обстоятельств».
Однако и в подобных ситуациях ключевым ориентиром в
управлении выступают специфическим образом сформулированные стратегические цели с учетом ценностных установок
основных социальных групп. Именно они делают возможным
2
«управление по ситуации»
, все чаще применяемое как в корпоративном управлении, так и в государственном управлении не
только в кризисной ситуации, но и в штатном режиме функционирования политической системы.
При кажущейся непредсказуемости воздействия объективных
факторов очень многие из них, особенно оказывающие решающее
воздействие на принятие тех или иных решений или на формирование долгосрочной политики, поддаются оценке, прогнозированию и в результате могут оказаться управляемыми. Так, очевидно,
что не нужно выстраивать долгосрочные экономические отношения со страной, политическая ситуация в которой в соответствии
с оперативной информацией грозит насильственной сменой
правящего режима. В то же время, если этот фактор в должной
мере учтен при выработке политики и принятии конкретных решений, то его негативный эффект может быть в значительной
2
Горшенин В. Ситуационное управление как основа устойчивого развития
государств // Наследие. <http://www. nasledie.ru/oboz/N5–6_97/5–6_02.HTM>;
Поспелов Д.А. Ситуационное управление: теория и практика. М.: Наука, 1986;
и др.
124
степени ослаблен (например, за счет гарантирования финансовых
интересов российской стороны, принятия мер по политической
стабилизации и т. п.). Следовательно, вопрос непредсказуемого
воздействия объективных факторов — это вопрос качества прогнозирования, а если еще шире — то качества разработки политики и конкретного управленческого решения.
Именно формат государственной политики способен в наибольшей степени гарантировать управленческую деятельность
от принятия решений, существенно отличающихся друг от друга,
т. к. он позволяет, во-первых, прогнозировать развитие ситуации
в долгосрочной перспективе, во-вторых, на концептуальном макроуровне заложить принципы формирования политики, в том
числе и принятия решений, позволяющие сами решения делать
более гибкими в зависимости от ситуации, сохраняя при этом заданное политикой направление.
Таким образом, при детальном рассмотрении становится очевидным, что высокое с точки зрения управленческого аспекта
качество разработки государственной политики как доктринального и в то же время управленческого документа, способно значительно снизить риск принятия отклоняющихся от общего направления, а, следовательно, противоречивых, или как минимум
коллизионных с правовой точки зрения решений.
Однако необходимо признать, что элемент форс-мажора всегда
присутствует в государственном управлении. Типичным примером является принятие решений в кризисных ситуациях, которые
сопряжены, как правило, не только собственно с неблагоприятным и неожиданным воздействием внешних факторов, но также и
с субъективными особенностями лица, принимающего решение:
его выдержкой, способностью трезво и быстро оценивать ситуацию и т. п. Очевидно, что и в таких случаях ситуация все равно не
должна выходить полностью из-под контроля, а решения приниматься произвольно, исходя лишь из вынужденных обстоятельств.
Напротив, чем более разработан, оттренирован будет алгоритм
принятия решений в кризисных ситуациях, чем более детально
он будет встроен в принципы осуществления государственной
политики, тем эффективнее будут решения, принимаемые в кризисных ситуациях, и тем меньше будет амплитуда их отклонений
от курса, заданного той или иной политикой государства.
125
Типичным примером является государственная антитеррористическая политика, принятая и на практике реализуемая во
многих государствах. Она на уровне принципов устанавливает
алгоритм действий в тех или иных ситуациях, что позволяет не
только существенно снижать негативный эффект, выражаемый,
как правило, в человеческих жизнях, но и в какой-то мере управлять процессом. Именно на это направлены такие принципы
антитеррористической политики, как невозможность идти на
уступки, а иногда даже на переговоры с террористами. Твердо
зная эти принципы, лицо, принимающее решение в кризисной
ситуации, будет выстраивать свою деятельность с их учетом, что
позволит быстрее определять приоритеты (например, гибель заложников или уступки террористам, спасение жизни экипажа
корабля или сохранение военной тайны и т. п.), а значит, делать
выбор и принимать решения.
3.3. Проект Федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации»
Структура проекта Федерального закона
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона
Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской
Федерации
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 4. Принципы правотворчества в Российской Федерации
Глава 2. Доктринальные правовые акты в Российской Федерации
Статья 5. Общие положения о доктринальных правовых актах
Российской Федерации
Статья 6. Доктрины государственной политики Российской
Федерации
Статья 7. Послания Президента Российской Федерации
Статья 8. Программы развития
126
Статья 9. Государственное прогнозирование развития Рос-
сийской Федерации
Глава 3. Виды правовых актов в Российской Федерации
Статья 10. Виды нормативных правовых актов в Российской
Федерации и осуществление нормативного регулирования по
предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Статья 11. Конституция Российской Федерации
Статья 12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
Статья 13. Международные договоры Российской Федерации
Статья 14. Федеральные конституционные законы
Статья 15. Федеральные законы
Статья 16. Нормативные правовые акты палат Федерального
Собрания
Статья 17. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
Статья 18. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации
Статья 19. Нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти
Статья 20. Нормативные правовые акты иных федеральных
органов государственной власти
Статья 21. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Статья 22. Муниципальные нормативные правовые акты
Статья 23. Локальные нормативные правовые акты
Статья 24. Иные правовые акты, содержащие нормы права
Статья 25. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) до вступления в силу Конституции Российской Федерации
Статья 26. Ненормативные правовые акты
Глава 4. Подготовка и принятие (издание) правовых актов
Статья 27. Планирование правотворческой деятельности
Статья 28. Общие требования к порядку подготовки и принятия правовых актов
127
Статья 29. Основные правила юридической техники (нормо-
графии)
Статья 30. Подготовка проекта нормативного правового
акта
Статья 31. Внесение законопроектов в Государственную Думу
Статья 32. Документы и материалы, подлежащие внесению в
Государственную Думу вместе с законопроектом
Статья 33. Порядок подготовки законопроекта к рассмотре-
нию Государственной Думой
Статья 34. Порядок рассмотрения законопроекта Государ-
ственной Думой
Статья 35. Экспертизы законопроекта
Статья 36. Правовая и антикоррупционная экспертизы зако-
нопроекта
Статья 37. Общественная и научная экспертизы законопроекта
Статья 38. Порядок рассмотрения федеральных законов Со-
ветом Федерации
Статья 39. Подписание федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом Российской Федерации
Статья 40. Подготовка и издание правовых актов Президента
Российской Федерации
Статья 41. Подготовка и издание правовых актов Правительства Российской Федерации
Статья 42. Подготовка и издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Статья 43. Подготовка и издание правовых актов иных федеральных органов государственной власти
Глава 5. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов
Статья 44. Дата правового акта
Статья 45. Источники опубликования (обнародования) правовых актов в Российской Федерации
Статья 46. Порядок опубликования правовых актов
Статья 47. Сроки официального опубликования правовых
актов
Статья 48. Вступление в силу правовых актов
128
Глава 6. Порядок действия и прекращения действия право-
вых актов
Статья 49. Действие правовых актов во времени
Статья 50. Действие правовых актов в пространстве и по кру-
гу лиц
Статья 51. Утрата правовыми актами юридической силы
Глава 7. Коллизии правовых актов
Статья 52. Прямое действие положений Конституции Россий-
ской Федерации в процессе судопроизводства
Статья 53. Разрешение противоречий между правовыми акта-
ми (коллизий правовых актов)
Глава 8. Толкование правовых актов
Статья 54. Общие положения о толковании правовых актов
Статья 55. Официальное толкование правовых актов
Глава 9. Учет и систематизация правовых актов
Статья 56. Учет правовых актов в Российской Федерации
Статья 57. Федеральный регистр нормативных правовых ак-
тов субъектов Российской Федерации
Статья 58. Федеральный регистр муниципальных норматив-
ных правовых актов
Статья 59. Систематизация нормативных правовых актов в
Российской Федерации
Глава 10. Заключительные и переходные положения
Статья 60. Ответственность правотворческих и правоприме-
нительных органов
Статья 61. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 62. О признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Статья 63. Приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
129
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«О ПРАВОВЫХ АКТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон на основе Конституции Российской Федерации устанавливает единую иерархическую систему правовых актов в Российской Федерации, единые требования
к их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию (изданию),
официальному опубликованию, порядку вступления в силу и особенностям действия, толкованию, систематизации, юридической
технике (нормографии), а также определяет способы разрешения
противоречий (коллизий) между правовыми актами.
Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской
Федерации
Законодательство о правовых актах в Российской Федерации
состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, настоящего Федерального закона,
принятых в соответствии с ними других федеральных законов,
указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти, законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,
муниципальных нормативных правовых актов.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие
основные понятия:
правовой акт — официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государственной власти, органом местного
самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений;
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]