Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Источники и основания государственных политик в России. Монография
.pdf
мирования и реализации. Граждане не должны улавливать содержание этой политики в отдельных действиях власти, не должны
полагаться только на мнения различных экспертов и аналитиков,
пытающихся угадать какая тактика или стратегия кроется в тех
или иных действиях высших эшелонов власти. Они должны ясно
видеть это в специальных политических документах, одинаково
80
понимаемых всеми и совпадающих с практикой
.
Требуется выработка аксиологических основ государственной
политики81, четкое обозначение объема интеллектуальных и организационных возможностей правящей элиты в осуществлении
ценностного выбора. Причем этот выбор должен основываться
на конвергенции ценностных установок максимального числа
социальных групп (именно для этого созданы представительные
институты государственной власти), способствующей наилучшему выбору целей развития страны. Инструменты для такого подхода могут быть использованы самые разные — формирование
национальной идеи, усиление прозрачности и интуитивной понятности механизмов формирования и реализации ценностных
установок и т. п. Акторы (граждане) в этом случае могут стать более активными участниками политического процесса, а не только
его инертными созерцателями. Вероятнее всего, указанные меры
не увеличат возможностей политического участия, но заставят
институты государственной власти преодолеть управленческий
отрыв от остальных акторов политического процесса и перейти
на новый уровень государственного управления — ценностный.
Доктринальные документы — государственная политика,
стратегия, доктрина, концепция, должны провозглашаться явно
и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком
ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их достижения. Конкретизированное содержание государственных
политик должно по возможности пронизывать всю управленческую деятельность, служить основой для разрешения управлен-
80
Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Обще-
ственные науки и современность. 2006. № 5. С. 75–82.
81
Иглхарт Р. Постмодерн: Меняющиеся ценности и изменяющиеся обще-
ства // Полис. 1997. № 4. С. 6–32; Иванов В.Н. Утверждение нового политического мышления // Социологические исследования. 1991. № 2. С. 3–12; Бойков В.Э.
Ценности и ориентиры общественного сознания россиян // Социологические
исследования. 2004. № 7. С. 46–51; и др.
101
ческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — основой для управленческих инициатив.
Чем выше будет уровень и надежность провозглашения государственной политики, тем более восприимчивыми к ней окажутся государство, общество и внешняя для страны среда.
Чем выше будет юридическая сила государственной политики, тем устойчивее и результативнее станет государственное
управление.
Безусловным ценностным источником при этом должны
стать положения Конституции Российской Федерации, а основными органами, провозглашающими государственную политику, — Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание
Российской Федерации. Целевые установки в среднесрочном периоде должны вытекать из волеизъявления граждан на выборах
Президента Российской Федерации и депутатов Государственной
Думы. Основная форма воплощения государственной политики — принятие нормативного правового акта.
При решении проблемы конституирования государственных
политик неизбежно столкновение с отвечающими ей проблемами их формирования и реализации, которые составляют соответственно вторую и третью группы интегративных проблем.
Рассмотрим содержание этих дополнительных интегративных
проблем подробнее.
2.5.1. Единство государственной политики
Современная государственная политика в России по своему
существу реализует цели, зачастую оторванные от прозрачного
механизма их установления. Часто остается неясным откуда и зачем эти цели берутся.
Государственная политика должна была бы быть отражением
государственной идеологии, избранной и понятной стране, однако Конституция Российской Федерации содержит запрет на государственную идеологию. П. 2 ст. 13 Конституции Российской Федерации гласит «Никакая идеология не может устанавливаться в
качестве государственной или обязательной».
На формирование и реализацию государственной политики
оказывают влияние существующие в настоящий момент конкрет-
102
ные проблемы в управлении. По факту происходит заимствование чуждых политико-экономических традиций в управлении
без учета национальных особенностей, усиливается влияние
наднациональных интересов на внутренние процессы. Перемены
продолжают носить радикальный характер, механизмы мягкой
модернизации в должной степени не используются.
Сложно говорить о стабильности и совершенстве государственной политики при неустойчивости самой системы федеральных органов исполнительной власти. Закрепляемая не законом, а более легко изменяемым указом Президента Российской
Федерации, она подвержена частым ситуационным изменениям.
Изменение структуры органов исполнительной власти нередко
приводит к необходимости изменения законов «во исполнение»
указов Президента Российской Федерации. Ситуация становится
обратной по отношению к нормальной субординации (рис. 4).
Рис. 4. «Нормальный» вид системы законодательства и политической
нормативистики в России
Для решения этих и других проблем несовершенства механизмов государственных политик можно предложить определенный
набор управленческих действий.
103
Во-первых, для того чтобы государственная политика полностью отражала потребности личности, общества и государства,
необходимо сформулировать систему ценностей, ценностных
ориентиров и закрепить их на конституционном уровне путем
внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской
Федерации. При этом речь не идет о кардинальном пересмотре
ценностного ряда, изложенного в Конституции Российской Федерации. Речь идет об уточнении и актуализации, о формировании
четких и явных критериев ценности (например, «социальное государство», «правовое государство» и т. п.). Проблема отсутствия
механизма формирования целей управления на основе и с учетом этих ценностей может быть решена посредством закрепления такого механизма в законотворческой процедуре, в которой
участвуют все ветви власти в пределах своей компетенции. Для
этого необходимо принятие Федерального закона «О правовых
актах в Российской Федерации», который должен содержать нормы, обеспечивающие развернутое и обоснованное формулирование управленческих задач в средне-, кратко — и долгосрочных
программных документах — посланиях Президента Российской
Федерации, программных документах Правительства Российской Федерации, доктринах. Закрепленные ценностные ориентиры в итоге должны быть донесены до общества, например, путем
пропаганды этих ориентиров в средствах массовой информации,
причем на системной и программной основах. Возможна реализация целевой программы с условным названием «Национальная
идея России».
Во-вторых, проблема отсутствия при смене электоральных циклов преемственности целевых и ценностных установок в формировании государственной политики также может быть решена с
использованием законодательных методов регулирования. Речь
идет об установлении на законодательном уровне (в избирательном законодательстве или иным путем, в том числе на уровне
специального федерального конституционного закона) нормы,
обязывающей кандидата на пост Президента Российской Федерации составлять предвыборную программу в такой форме, с таким
определением задач и основных концептов их решений, которое
позволило бы утвердить эту программу действий указом сразу после вступления в должность. Это позволило бы создать прямой ме-
104
ханизм политической трансформации воли народа: избиратель, голосуя на выборах, выбирает определенную программу действий на
ближайший четырехлетний период. Утверждение этой программы
указом Президента Российской Федерации создавало бы правовые
условия для ее реализации. Для совершенствования правовой составляющей такого механизма потребуется внесение изменений
в законодательство о выборах, где будет закрепляться, что предвыборная программа — обязательный документ для регистрации
кандидата на пост президента, подлежащий обязательному опубликованию и разъяснению в ходе предвыборной кампании.
В-третьих, для достижения большей стабильности системы и
структуры органов государственной власти необходим более высокий уровень ее закрепления, а также более четкое установление статуса других конституционных органов, не относящихся ни к одной
из традиционных ветвей власти. Для этого следует разработать и
принять федеральный закон о структуре и системе федеральных
органов исполнительной власти, а также внести изменения в федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» и «О прокуратуре Российской Федерации».
При формировании государственной политики следует учи-
82
тывать национальные политико-экономические традиции
. Для
этого необходимо обеспечить участие различных экспертных сообществ на всех этапах формирования государственной политики в различных формах: от простого участия в обсуждении до
обязательной экспертизы. Проблема состоит в том, что на сегодняшний день научное экспертное сообщество не ориентировано
на осуществление подобных задач, а государственный механизм,
предполагающий привлечение федеральными органами государственной власти общественных экспертных сил, коррумпирован
настолько, что фонды на научные исследования и разработки, которыми располагают министерства, по существу, превратились в
дополнение к фонду заработной платы чиновников.
Поэтому в России просто назрели свои «Фабрики мысли» и
соответствующие работоспособные механизмы83.
82
Политическая традиция в России (материалы круглого стола) // Русское
воскресение. <http://www. voskres.ru/idea/sobinfo7.htm>.
83
Подробнее о соответствующем исследовании, проведенном в Центре про-
блемного анализа и государственно-управленческого проектирования, и его
105
2.5.2. Возможные подходы к формированию государственных
политик
Формирование государственных политик в российском политическом дискурсе, как показано ранее, представляет собой
сложный и противоречивый процесс.
Для устойчивого состояния политической системы подобные
недостатки должны соответствующим образом активно компенсироваться. Например, в политической системе США преобладает подход к самоуравновешиванию интересов на уровне органов законодательной власти путем плюралистического процесса
выражения интересов. На законодательном уровне разработаны
процедуры перераспределения влияния групп интересов при
разработке и реализации государственных политик на основе
схем лоббирования
84
. Прошедшие законодательные барьеры решения «фильтруются» на соответствие национальным интересам
на уровне институтов исполнительной власти. Российская же государственная система не может похвастаться существенными
достижениями. Причина этого может скрываться прежде всего
в неотлаженности механизмов работы системы государственного управления, так и не нашедшего своей специфики в процессе
многочисленных реформ.
Обвинять только государственную систему в отсутствии
стройности политики на государственном уровне было бы нелогично. Свою лепту вносят и разнообразные группы интересов, перетягивающие одеяло государственной политики на себя
в целях привлечения как можно большего числа государственных ресурсов и в первую очередь легитимного государственного
принуждения85. В результате единая государственная политика,
четко выражающая цель, задачи, структуру управления государством, позволяющая прочитать перспективы развития государственной системы не сформирована. Этот недостаток прогрессирует при декомпозиции единой системы государственных
результатах см.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука
и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009.
84
Холл Р. Лоббизм как субсидия законодательной власти. 1998: University of
Michigan.
85
Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики //
Полис. 2006. № 2; Семененко И.С. Трансформация критериев самоидентификации в социокультурном политическом пространстве // Полис. 2000. № 3; и др.
106
интересов на заложенные в отдельных государственных политиках, зачастую очень слабо взаимосвязанных между собой. Именно в результате этого часть государственных инициатив в России
начинается «как лучше», а заканчивается «как всегда». Можно привести множество примеров: административная реформа, задача двукратного роста ВВП, поставленная Президентом
Российской Федерации, преобразование России в глобальную
энергетическую сверхдержаву и, наконец, некоторые тенденции
86
реализации национальных проектов
. Указанные инициативы
в общем-то идеологически взвешены, имеют вполне отчетливо
очерченные целевые и ценностные установки, вполне соответствуют национальным интересам. В чем же причина неудач в
реализации этих проектов?
Одна из главных причин лежит на поверхности — это раздробленность и несогласованность государственной политики. Бросается в глаза то, что при единстве целевых установок в
управленческом смысле реализация одного проекта ослабляет
возможности осуществления другого. Административная реформа, запущенная как процесс совершенствования государственного управления, превратилась в механизм формирования
самодостаточных групп интересов, раскалывающих пространство государственного управления в собственных интересах по
линиям отдельных национальных проектов, обеспечения роста
ВВП и другим направлениям ресурсных потоков87. В результате
единой государственной стратегии не достигается, что способствует ее разделению на многочисленные противоречивые «политики». Основная причина этих явлений заключается в неопределенности статута, вернее в отсутствии единого документа,
устанавливающего общую государственную политику на долгосрочную перспективу. С одной стороны, институты государственной власти регулярно принимают различного рода планы
и стратегии развития экономики в целом, ряда отраслей, но это
лишь фрагментарные направления отдельных «политик». Посла-
86
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-
управленческих решений // Труды центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. 2.
87
Чуклинов А.Е. Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры: К вопросу о понятиях и явлениях // Социальногуманитарное и политологическое образование. <http://www. humanities. edu.
ru/db/msg/33309>.
107
ние Президента Российской Федерации, декларирующее связь
между некоторыми государственными политиками, задающее
систему оценок, зачастую имеет характер PR-мероприятия для
палат Федерального Собрания и других государственных деятелей, не обязательного к исполнению и принятию в расчет, что на
практике реально и происходит.
Может быть необходимые процедуры заложены в регламенты Правительства Российской Федерации и федеральных министерств, ответственных за разработку государственных стратегий и программ? Частично механизмы межведомственного
согласования в разработке необходимых документов в регламентах присутствуют и были рассмотрены выше. Но их значимость снижается из-за того, что разработанные федеральными
министерствами, службами и агентствами стратегии и программы не обязательны к исполнению даже на уровне федеральных
органов-разработчиков. Единственным примером создание стратегий в наиболее адекватной форме можно назвать разработку
энергетической и транспортной стратегий, но и они не нашли
полноценной поддержки в исполнении на уровне системного государственного управления. В результате бюджетные ресурсы и
ресурсы сторонних групп интересов уходят на создание планов и
государственных политик, которые могут даже не исполняться.
Примером может служить Программа промышленной политики
1997 г., как и многие другие документы.
В результате следует констатировать, что в современной России так до сих пор не принята действительно единая стратегия
развития на долгосрочную перспективу, которая бы определяла
среднесрочное и текущее планирование и управление. Есть отдельные мотивы и интересы, ценные для властвующей элиты, но
они не могут претендовать на стратегический характер, хотя и исполняются с завидной тщательностью. Например, стабильность
государственного устройства, обеспечиваемая через формирование механизмов передачи власти. Несмотря на стратегический
характер для государства, это всего лишь интерес, а не комплексное стратегическое решение. Хотя в современной ситуации властвующая элита прилагает к реализации этого интереса усилий и
ресурсов больше и регулярнее, нежели по отдельным стратегическим направлениям, обозначенным Президентом страны.
108
Опыт развития Европейского Союза и США показывает, что
существование комплексных документов доктринального стратегического типа необходимо. Европарламент и Еврокомиссия
регулярно принимают документы, очерчивающие круг стратегических интересов не только стран Европы, но и сопредельных
государств. Также принимаются примерные целевые планы развития отдельных европейских стран, отраслей экономики и т. п.,
которые потом становятся официальной позицией Евросоюза,
чему способствует процедура публичного обсуждения и статус
указанных документов. В российской практике подобные инструменты не применяются.
Разрешение проблемы видится в утверждении формата единой государственной политики, закрепленной в одном стратегическом документе как устойчивой, повторяющейся политической
практики (политического института) с длительностью, перекрывающей электоральные циклы. Можно предложить разные формы и методы решения этой проблемы — от изменений в Конституции Российской Федерации, направленных на появление
нового института до принятия отдельного федерального закона,
посвященного учреждению этой практики. Формы учреждения
также могут варьировать от создания специальных экспертных
структур по разработке комплексной политики до наделения отдельных должностных лиц полномочиями по формированию и
озвучиванию программ, обязывающих отдельные федеральные
органы исполнительной власти к действиям по их реализации.
Главное — сформировать механизм устойчивой политической
практики формирования и озвучивания единой государственной
политики, сопряженной с определенной мерой ответственности
за реализацию декларируемых положений.
Предлагаемый новый концепт политической практики разрешает и второй комплекс причин отсутствия единства пространства формирования и реализации государственных политик — зачастую их декларативность и популистский характер.
Собственно, указанные проблемы можно назвать «болезнью»
демократического государственного устройства, т. к. выборность
большинства государственных должностей обязывает политических деятелей к популистским шагам, направленным на сохранение властных полномочий. Несоответствие действительных
109
целей государственной политики (которые должны отражаться
в стратегических документах) картине политической «реальности», формируемой средствами массовой информации и политической пропаганды, как раз и вынуждает создавать популистские
и во многом декларативные политические программы для установления связей с электоратом.
Преодолеть эту декларативность можно двумя способами —
адекватным описанием действительных целей и задач государства (что практически трудно в силу нелинейности политики по
ее природе) или созданием доктринальных документов, отражающих единые правила игры для политиков, государственных деятелей и населения страны, причем более длительного действия, чем
электоральный цикл. Второй путь намного предпочтительнее,
т. к. не будет вызывать отторжения в среде политической элиты и
будет способствовать формированию четких ценностных правил
игры, обязательных к исполнению хотя бы для бюрократического
аппарата государства.
2.5.3. Проблемы реализации государственных политик
На этапе реализации государственных политик имеется ряд
задач, среди которых выделяются упорядочение нормативных
правовых актов органов государственной власти по юридической
силе (субординации), стандартизация управленческих процедур,
повышение степени открытости информации о деятельности
органов государственного управления, введение официальной
публичной отчетности о реализации программ развития и иных
политико-управленческих документов, установление более эффективного контроля реализации государственной политики и
ужесточение ответственности за недостатки ее проведения.
Формирование иерархии нормативных и ненормативных
правовых актов возможно осуществить путем принятия единого федерального закона, который выявил бы их место в системе
правовых актов, нормативно закрепил базовые принципы коллизионного права, а также определил место в системе российского законодательства такого специфического вида актов, как
доктринальные правовые акты (см. разделы 3.3 и 3.4). К ним относятся послания Президента Российской Федерации, доктрины,
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]