Правовые основы транспортной деятельности. Учебное пособие
.pdfРеспубликанские автомобильные дороги закреплены на праве хозяйственного ведения за шестью унитарными предприятиями (автодорами): РУП «Минскавтодор-Центр», РУП «Бреставтодор», РУП «Витебскавтодор», РУП «Гомельавтодор», РУП «Гродноавтодор», РУП «Могилевавтодор». Независимый технический надзор за работами на республиканской сети дорог осуществляет РУП «Белорусский дорожный инженерно-технический центр» («Белдорцентр»). РУП «Белдорцентр» является ведущей научно-производ- ственной организацией Республики Беларусь в области строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог и мостов и выступает головным предприятием Министерства транспорта и коммуникаций по разработке и внедрению информационных технологий, анализу и прогнозированию экономических параметров, диагностике, инженернотехническому сопровождению и внедрению современных технических систем управления функционированием дорожного хозяйства.
В системе дорожного хозяйства функционируют подрядные организации, которые выполняют работы по капитальному ремонту, возведению и реконструкции дорог и сооружений на них в соответствии с договорами строительного подряда, и предприятия науки (ГП «БелдорНИИ»), проектирования (ГП «Белгипродор»), связи (РУП «Белдорсвязь»), обучения (ГУО «Белдорстрой») и платных дорог (ГУ «Белавтострада»).
Географическое положение Беларуси предопределило ее роль в качестве транзитной дорожной державы: республика находится на перекрестке основных транспортных маршрутов, связывающих государства Западной Европы с Востоком, регионы Черноморского побережья со странами Балтийского моря. Территорию Беларуси пересекают два трансъевропейских транспортных коридора, определенных по международной классификации под номером II (Запад – Восток) и под номером IX (Север – Юг) с ответвле-
íèåì IXÂ.
Автомобильная дорога М-1/Е 30 Брест – Минск – граница Российской Федерации является участком трансъев-
ропейского транспортного коридора II Берлин – Варшава – Минск – Москва – Нижний Новгород, соединяющего Германию, Польшу, Беларусь и Россию. Этот транспортный
141
коридор определен Европейским союзом как высший приоритет среди трансъевропейских транспортных коридоров в связи с важным значением проходящих по нему торговых потоков между Востоком и Западом. Протяженность его по территории республики составляет 610 км. Интенсивность движения на отдельных участках этой автомобильной
дороги достигает 8500–10 000 автомобилей в сутки. Автомобильная дорога М-8/Е-95 граница Российской
Федерации – Витебск – Гомель – граница Украины пересекает территорию республики с севера на юг, имеет протяженность 456 км и является участком трансъевропейского транспортного коридора IX, который соединяет Финляндию, Литву, Россию, Беларусь, Украину, Молдову, Ру-
мынию, Болгарию и Грецию. Ответвление этого коридора
IХВ Гомель – Минск – Вильнюс – Клайпеда – Калининград имеет протяженность по территории Беларуси 468 км и обеспечивает выход грузовладельцев из областей Восточной Украины и Центральной России к специализированным морским портам Клайпеды, Вентспилса и Калининграда.
На участках трансъевропейских транспортных коридо-
ров, проходящих по территории республики, имеется сеть объектов дорожного сервиса. Согласно ст. 1 Закона
«Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» к таким объектам относятся здания и сооружения, расположенные в пределах полосы отвода и предназначенные для участников дорожного движения в пути следования (гостиницы, в том числе мотели и хостелы, кемпинги, станции технического обслуживания, автозаправочные станции, торговые объекты, объекты общественного питания, поч- товой связи, электросвязи, оказания страховых и иных услуг, пункты медицинской помощи, мойки, иные здания
èсооружения). Расширению объема и повышению качества оказываемых услуг государство уделяет особое внимание, а приоритетом в данной области является строительство комплексов с полным набором сервисных услуг. Министерство транспорта и коммуникаций обеспечивает реализацию разработанного Межправительственным советом дорожников Протокола о международных автомобильных дорогах СНГ, в котором сформулированы основные принципы
èподходы к формированию и развитию сети международ-
142
ных автомобильных дорог Содружества, определены меры, направленные на интеграцию автодорог СНГ в европейскую
èазиатскую системы автомобильных дорог и транспортных коридоров, на создание современной сети объектов дорожного сервиса и оказания услуг международным автоперевозчикам, а также на организацию взаимодействия дорожных администраций.
Âусловиях массовой автомобилизации, роста транспортных перевозок грузов в транзитном сообщении, улуч- шения качества сервисного обслуживания к объектам придорожного сервиса предъявляются повышенные требования в отношении качества обслуживания. При этом для соблюдения вышеуказанных требований на первый план выдвигается постулат о том, что дорожное хозяйство – одна из важнейших отраслей экономики Беларуси, поскольку развитие торговых, туристических и других связей напрямую зависит от состояния и надлежащей работы автодорог
èпридорожного сервиса1.
Придорожный сервис имеет решающее значение для развития сети автомобильных дорог, поскольку он может оказывать огромное воздействие как на восприятие пользователей автодорог, так и на развитие населенных пунктов, расположенных вдоль автодорог. Но не всегда при развитии объектов придорожного сервиса учитывается природоохранная составляющая, а также защита прав и интересов землепользователей2.
В Республике Беларусь насчитывается достаточно большое количество объектов придорожного сервиса, ведется реконструкция и строительство ряда таких объектов. На республиканских автомобильных дорогах функционируют автозаправочные станции, газозаправочные пункты, гостиницы, мойки, охраняемые стоянки, предприятия торговли, пункты питания и пункты технического обслуживания.
1Дворниченко, В.В. Придорожный сервис: правовое регулирование, проблемы и перспективы / В.В. Дворниченко // Транспортный комплекс Республики Беларусь; под общ.ред. Т.В. Луцевич. Минск: Редакция газеты «Транспортный вестник», 2016. 166 с.
2Хотько, О.А. Организационно-правовые аспекты развития придорожного сервиса в свете его влияния на использование и охрану земель
èобеспечение прав землепользователей / О.А. Хотько // Вестн. Полоцкого гос. ун-та. Сер. D. Экон. и юрид. науки. 2016. ¹ 14. С. 184–190.
143
На эффективное развитие придорожного сервиса обращается внимание на самом высоком уровне. В частности,
âцелях создания благоприятных условий для развития придорожного сервиса на республиканских автомобильных дорогах, обеспечения эффективного использования транзитных возможностей Республики Беларусь Указом Президента Республики Беларусь от 15 мая 2008 г. ¹ 270 «О мерах по развитию придорожного сервиса» установлено, что строительство объектов придорожного сервиса и инженерной инфраструктуры к ним осуществляется без возмещения потерь сельскохозяйственного и (или) лесохозяйственного производства, вызванных изъятием сельскохозяйственных земель и земель лесного фонда для целей, не связанных с ведением сельского и лесного хозяйства. Кроме того, данным Указом установлено, что не требуется предварительное согласование места размещения земельных участков для строительства объектов придорожного сервиса, местоположение и размер которых определены решением Президента Республики Беларусь, программой, утвержденной Президентом Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь, либо схемой землеустройства соответствующего района. В вышеназванном Указе и Особенной части Налогового кодекса закреплено, что освобождаются от земельного налога земельные участки, предоставляемые для строительства объектов придорожного сервиса и инженерной инфраструктуры к ним,
âтечение периода проведения проектных работ и осуществляемых в пределах нормативных сроков, определенных
âпроектной документации, строительных работ, а также земельные участки, занятые объектами придорожного сервиса, в течение двух лет после ввода таких объектов в эксплуатацию.
Статья 15 Кодекса Республики Беларусь о земле ¹425-З от 23 июля 2008 г. закрепляет, что земельные участки предоставляются в постоянное пользование юридическим лицам Республики Беларусь – для строительства и (или) обслуживания объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и объектов придорожного сервиса, за исключением случаев строительства объектов придорожного сервиса
âпригородных зонах г. Минска и областных центров.
144
Актуальной проблемой при развитии транспортной инфраструктуры является охрана земель, недопущение их загрязнения. Одной из главнейших задач видится разработка организационных мероприятий и правовых положений по предупреждению загрязнения автотранспортными средствами земель и почв. На сегодняшний день вопросы уменьшения отрицательных последствий автомобилизации на окружающую среду решаются еще слабо. Остается много проблем, которые требуют научно обоснованных и взвешенных с правовой точки зрения подходов к их устранению. Учитывая необходимость охраны земель от негативного воздействия, следует закрепить в Законе Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» норму о необходимости установления вокруг объектов придорожного сервиса санитарно-защитных зон, на которых должен быть введен специальный режим использования земельных участков.
Основными приоритетами развития придорожного сервиса в Республике Беларусь являются:
1)стабильность и постоянство существующей норма- тивно-правовой базы, которая позволит создать условия для эффективной работы местных исполнительных и распорядительных органов и организаций Государственного комитета по имуществу при выделении земельных участков для строительства объектов придорожного сервиса. Только прозрачность и неизменность правил осуществления хозяйственной деятельности предприятий и предсказуемость ситуации на рынке оказания услуг придорожного сервиса позволят привлечь дополнительное количество инвесторов
âэту сферу;
2)повышение качества работы с потенциальными инвесторами специалистов всех государственных организаций, задействованных в процедуре выделения земельных участков;
3)привлечение в сферу придорожного сервиса иностранных компаний с их опытом и высочайшими стандартами обслуживания в целях создания конкуренции и, как результат, повышения качества оказываемых услуг;
4)информирование автоперевозчиков и других пользователей автодорог о существующей сервисной инфраструктуре, а также предоставление консультаций и рекомендаций
145
по планированию размещения новых объектов придорожного сервиса1.
Поддержанию в надлежащем состоянии важнейших международных транспортных магистралей Министерство транспорта и коммуникаций постоянно уделяет самое серьезное внимание и, исходя из имеющихся возможностей, выделяет необходимые ресурсы и финансовые средства для повышения технической оснащенности и эксплуатационного состояния трансъевропейских коридоров. Предприятия отрасли делают все возможное, чтобы проезд по международным магистралям был максимально безопасным, быстрым и более комфортным. Главные дороги республики – это визитная карточка страны, истинное достояние белорусского народа, поэтому организации государственного дорожного хозяйства стараются не только его сохранить, но и приумножить.
В Республике Беларусь функционирует национальная электронная система взимания платы за проезд по платным дорогам. Данная система имеет торговую марку BelToll, которая введена с 1 августа 2013 г. Принцип работы системы электронной оплаты заключается в следующем: над дорогой установлены специальные порталы, которые расположены на перегонах между транспортными развязками, что практически полностью исключает возможность проезда, минуя портал. На данных конструкциях смонтировано специальное оборудование, которое фиксирует проезд транспортного средства, идентифицирует его, а затем автоматически списывает оплату за проезд конкретного сегмента дороги. В случае отсутствия бортового устройства либо его использования на другом автомобиле система фиксирует нарушение и автоматически в режиме реального времени направляет данную информацию в Транспортную инспекцию Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь. На Транспортную инспекцию возложены функции контроля оплаты за проезд. Эта служба оснащена специальными автомобилями, которые круглосуточно осуществляют мобильное и стационарное патру-
1 Придорожный сервис. Официальный сайт Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь [Электронный ресурс]. Режим доступа: //http://www.mintrans.gov.by/ru/activity-roadmanagement- pridorojniy-ru/ (дата доступа: 22.03.2016).
146
лирование на платных дорогах. Таким образом, данная система обеспечивает высокую эффективность взимания платы и предполагает практически безусловную неотвратимость наказания за уклонение от оплаты за проезд.
5.5. Государственный контроль транспортной деятельности
Важной функцией осуществления управления транспортной деятельностью является контроль и надзор. Контроль можно определить как наблюдение компетентного органа в области транспортной деятельности за исполнением транспортного законодательства. «Надзор рассматривают как ограниченный, суженный контроль»1 и как наблюдение с целью присмотра, проверки. Контрольная деятельность необходима в целях обеспечения безопасности выполняемых перевозок, соблюдения требований к техни- ческой исправности транспортных средств, их эксплуатации, условий надлежащего функционирования транспортного комплекса. К основным различиям между контролем и надзором можно отнести следующие: органы контроля осуществляют свои полномочия в отношении тех физиче- ских и юридических лиц, которые организационно им под- чинены, и соответственно в отношении виновных лиц могут быть применены меры дисциплинарного взыскания; органы надзора осуществляют свои полномочия в отношении тех субъектов, которые им не подчинены и к которым такие органы могут применить меры административного воздей-
ствия.
Государственный контроль включает внутриведомственный контроль, внешний контроль и межведомственный контроль (взаимный контроль ветвей власти).
Порядок осуществления контроля определяется законодательством о контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, в частности Указом Президента от 16 октября 2009 г. ¹510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». В то же время принятый 16 октября 2017 г. Указ ¹376 «О мерах
1 Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М., 2004.
147
по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» направлен на либерализацию контроля, ставит целью минимизировать воздействие контролирующих органов на субъектов хозяйствования.
В соответствии со ст. 23 Закона Республики Беларусь «Об основах транспортной деятельности» контроль в области транспортной деятельности осуществляется Советом Министров Республики Беларусь, Министерством транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, другими республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами и иными государственными органами и организациями в пределах их полномочий и направлен на обеспечение соблюдения субъектами транспортной деятельности актов законодательства Республики Беларусь.
Согласно Закону Республики Беларусь «О дорожном движении» государственный контроль в области дорожного движения осуществляется Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Государственной автомобильной инспекцией, Министерством транспорта и коммуникаций Республики Беларусь и организациями, им уполномоченными, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь и организациями, им уполномоченными, Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь и иными государственными органами в пределах их компетенции. Должностные лица Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Государственной автомобильной инспекции, Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь и организаций, им уполномоченных, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь и организаций, им уполномоченных, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь в пределах своей компетенции вправе выдавать юридическим и физическим лицам, включая индивидуальных предпринимателей, обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства Республики Беларусь в области дорожного движения, в том числе нарушений требований технических нормативных правовых актов, а также об устранении на-
148
рушений требований экологической безопасности и при неисполнении этих предписаний привлекать виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.
Контроль в дорожном движении является важнейшей частью управления в сфере транспортной деятельности.
Основные функции контроля выполняет государственный орган – ГАИ МВД Республики Беларусь, а некоторые функ-
ции – ведомственные контрольные службы. Основная функция ГАИ – контроль за режимом движения и стоянки.
Государственные органы принимают нормативные правовые акты различного характера для обеспечения надлежащей организации транспортной деятельности. Для более эффективного контроля за соблюдением законодательства участниками дорожного движения целесообразно в перспективе разработать отдельные нормы для пешеходов, велосипедистов и перевозчиков с включением в акты положений об аварийности, помощи пострадавшим и ответственности.
Постановлением Совета Министров от 4 сентября 2002 г. ¹1218 «О создании Транспортной инспекции Министер-
ства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь» создана Транспортная инспекция и утверждено Положение
о транспортной инспекции Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь. Транспортная инспекция является органом по обеспечению контроля за транспортной деятельностью.
Транспортная инспекция функционирует на основании Конституции Республики Беларусь, законодательства Республики Беларусь, Положения о транспортной инспекции
èосуществляет свою деятельность во взаимодействии с республиканскими органами государственного управления
èиными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами.
Основная задача Транспортной инспекции – обеспечение контроля за соблюдением производителями транспортных работ и услуг законодательства в области транспортной деятельности.
Основные функции Транспортной инспекции:
контроль за соблюдением производителями транспортных работ и услуг законодательства о транспортной
149
деятельности, требований безопасности и экологических требований при эксплуатации транспорта, выполнении перевозок по территории Республики Беларусь (контроль за осуществлением транспортной деятельности);
контроль за выполнением международных автомобильных перевозок по территории Республики Беларусь,
âтом числе на основе разрешений, выдаваемых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь о международном автомобильном сообщении (автомобильный контроль);
контроль за проездом тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, включая контроль за соблюдением допустимых параметров тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств (весогабаритный контроль) и контроль за наличием у владельцев (пользователей) тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств специальных разрешений на проезд тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, а также за соблюдением ими установленных маршрутов и условий дорожного движения;
контроль за состоянием объектов транспортной деятельности;
контроль за организацией обеспечения безопасности транспортной деятельности, авиационной безопасности и безопасности полетов;
контроль за соблюдением пользователями платной автомобильной дороги установленного законодательством порядка взимания платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам;
участие в разработке и согласовании проектов, программ, технических условий, связанных с осуществлением транспортной деятельности, в том числе безопасностью транспортной деятельности; участие в работе комиссий Минтранса по вопросам транспортной деятельности;
рассмотрение документов по вопросам выдачи Минтрансом юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям специальных разрешений (лицензий) на право осуществления соответствующих видов деятельности и подготовка необходимых предложений для решения указанных вопросов;
150