Правовые основы транспортной деятельности. Учебное пособие
.pdfперевозки внутренним водным транспортом;
перевозки городским электрическим транспортом и т.д. Согласно Закону Республики Беларусь от 14 августа
2007 г. ¹278-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» различают автомобильные пере-
возки внутриреспубликанские и международные. Внутриреспубликанские перевозки, выполняемые в пределах Республики Беларусь, подразделяют на городские, пригородные, междугородние (внутриобластные и межобластные).
Автомобильные перевозки пассажиров могут выполняться в регулярном и нерегулярном сообщении. В соответствии с изменениями к Закону «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» от 17 июля 2017 г. установ-
лены новые классификации таких перевозок.
Ê автомобильным перевозкам пассажиров в нерегулярном сообщении относятся:
перевозки пассажиров автомобилями-такси;
перевозки предварительно организованной заказчиком группы пассажиров к месту их работы, учебы, проведения массовых мероприятий, перевозки в связи со служебной командировкой, перевозки, выполняемые в целях организации туристических путешествий, в том числе экскурсий, проведения свадебных, юбилейных и иных торжеств, ритуальных обрядов;
перевозки, выполняемые в целях транспортного обслуживания государственных органов (организаций) в слу- чаях, предусмотренных законодательством;
иные виды перевозок пассажиров, установленные Советом Министров Республики Беларусь. В частности, согласно постановлению Совета Министров от 31 августа
2018 г. ¹ 636 к таким перевозкам отнесены городские и пригородные автомобильные перевозки пассажиров к торговым центрам, осуществляемые по заказу администраций
торговых центров.
Автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении включают перевозки, не относящиеся к перевозкам
âнерегулярном сообщении. К ним относятся:
автомобильные перевозки пассажиров транспортом общего пользования (автомобильные перевозки пассажиров
âрегулярном сообщении, выполняемые автомобильными перевозчиками, включенными в перечни автомобильных
21
перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки транспортом общего пользования, определенные местными исполнительными и распорядительными органами областного территориального уровня);
иные автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении (автомобильные перевозки пассажиров в регулярном сообщении, выполняемые автомобильными перевозчиками, не включенными в перечни автомобильных перевозчиков, обязанных выполнять автомобильные перевозки транспортом общего пользования, определенные местными исполнительными и распорядительными орга-
нами областного территориального уровня).
В зависимости от предмета перевозки различают:
перевозки грузов;перевозки пассажиров;
перевозки багажа.
В зависимости от участвующих в перевозке транспортных организаций различают:
перевозки в местном сообщении (перевозки в пределах одного транспортного предприятия (например, железнодорожного);
перевозки в прямом сообщении (перевозки, осуществляемые двумя или более транспортными предприятиями, но одним видом транспорта и по одному транспортному документу);
перевозки в прямом смешанном сообщении (перевозки, осуществляемые двумя или более транспортными предприятиями на разных видах транспорта по одному транспортному документу);
мультимодальные перевозки (перевозки, посредством которых осуществляется транспортировка груза в пункт назначения с применением нескольких транспортных средств – автомобильного, железнодорожного, морского или авиаперевозок).
Среди видов железнодорожных сообщений в Законе Республики Беларусь от 6 января 1999 г. ¹237-З «О железнодорожном транспорте» выделены городское, региональное, межрегиональное, международное и коммерческое сообщения.
Следует отметить, что повышение эффективности транспортной системы возможно как за счет слаженной работы
22
всех видов транспорта, так и на основе доступности, надежности и мобильности каждого из них.
Транспортная система Республики Беларусь в целом постепенно приспосабливается к новым политическим и хозяйственным условиям жизни, однако многие вопросы ее эффективной работы и дальнейшего развития еще требуют своего решения. Так, российскими учеными высказывается мнение, что транспортная система устарела. Дороги морально и физически не соответствуют количеству пользователей дорог, масштабам провозимых грузов, скоростному режиму1. За последние 20 лет произошло многократное увеличение автотранспорта, пропускная способность дорог стала дефицитом, проблемы существуют и в городской парковочной политике. Это приводит к увели- чению аварийности на дорогах, возникновению транспортных заторов, ухудшению состояния экологии, что является причиной гибели людей, ухудшения здоровья населения, негативно сказывается на социально-экономическом развитии страны.
По своей природе транспортная сеть едина, и комплексное планирование решения возникающих в данной сфере проблем представляет собой актуальную задачу. Совершенствование сложившихся тенденций возможно на уровне тесного взаимодействия органов государственной власти, а также государственно-частного партнерства. Важнейшими направлениями развития транспортной системы являются переход к наиболее прогрессивным технологиям и правовое обеспечение, соответствующее современным требованиям времени.
1.3. Транспортная политика Республики Беларусь
Формирование и реализация транспортной политики в государстве представляют собой непрерывный процесс, обусловленный целым рядом политических, экономических, организационных и правовых факторов.
1 Кузнецова, А.И. Инфраструктурные факторы развития автодорожных перевозок: опыт России, США, Европы и Японии / А.И. Кузнецова, Н. Шелестов // Транспортное дело России. 2011. ¹ 6. С. 27–30.
23
Главной целью государственной транспортной политики является формирование комплексной транспортной инфраструктуры, направленной на модернизацию и взаимодействие основных ее элементов, устранение препятствий
âосуществлении перевозок и способной высокоэффективно удовлетворить спрос на перевозки пассажиров, грузов, багажа, повышение их качества безопасности.
Реализация транспортной политики Республики Беларусь предусматривает осуществление закрепленных в Основном Законе государства (ст. 30 Конституции) прав граждан свободно передвигаться в пределах Республики Беларусь, покидать страну и возвращаться обратно. Это значит, что в государстве предусматриваются эффективные меры для проведения транспортной политики на высоком уровне. Этому способствует ряд государственных программ и нормативных правовых актов, издаваемых компетентными органами государственного управления.
Основными актами программного характера, выполняющими значимую политическую, экономическую и социальную роль, являются Директивы Президента Республики Беларусь (например, Директива Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. ¹1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины», Директива Президента Республики Беларусь от 2 декабря 2006 г. ¹2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения», Директива Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. ¹3 «О приоритетных направлениях укрепления экономической безопасности государства»), Послания Президента Республики Беларусь, Послания Конституционного Суда Республики Беларусь, основные стратегии, концепции, доктрины и иные правовые акты, определяющие направления развития Республики Беларусь.
Значимое место занимает Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. ¹575, которая призвана обеспечить единство подходов к формированию и реализации государственной политики обеспе- чения национальной безопасности, а также методологиче- скую основу совершенствования актов законодательства
âразличных сферах национальной безопасности, разработ-
24
ки документов стратегического планирования (п. 2 разд. I «Основные положения»).
Согласно Национальной стратегии устойчивого соци- ально-экономического развития до 2030 г. предполагается сформировать к 2020 г. интеллектуальную транспортную систему, интегрированную с транспортными системами ЕС и ЕАЭС и объединяющую автомобильный, железнодорожный, воздушный и водный транспорт на основе единого информационного транспортного пространства. В г. Минске предусмотрена реализация проекта по созданию интеллектуальной транспортной системы, что позволит повысить безопасность дорожного движения, оптимизировать транспортные потоки, снизить экологические, экономические и социальные потери в дорожном движении. В соответствии с Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 гг. создание условий и соответствующей инфраструктуры для развития «зеленого» транспорта является приоритетным направлением развития «зеленой» экономики в нашей стране.
Непосредственно государственную политику в области транспортной деятельности в Республике Беларусь определяют: Государственная программа развития транспортного комплекса Республики Беларусь на 2016–2020 гг., утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28 апреля 2016 г. ¹345; Государственная программа по развитию и содержанию автомобильных дорог в Республике Беларусь на 2017–2020 гг., утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18 сентября 2017 г. ¹699; Стратегия инновационного развития транспортного комплекса Республики Беларусь до 2030 г., утвержденная приказом Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 25 февраля 2015 г. ¹57-Ц, Концепция обеспечения безопасности дорожного движения в Республике Беларусь, утвержденная постановлением Совета Министров от 14 июня 2006 г. ¹757.
Целью Государственной программы развития транспортного комплекса Республики Беларусь на 2016–2020 гг. определено удовлетворение потребностей населения и экономики республики в транспортных услугах. Государственная программа включает: подпрограмму 1 «Развитие железнодорожного транспорта Республики Беларусь»;
25
подпрограмму 2 «Развитие автомобильного, городского электрического транспорта и метрополитена Республики Беларусь»; подпрограмму 3 «Развитие внутреннего водного
èморского транспорта Республики Беларусь»; подпрограмму 4 «Развитие гражданской авиации Республики Беларусь».
ÂГосударственной программе по развитию и содержанию автомобильных дорог в Республике Беларусь на 2017– 2020 гг. поставлена цель улучшить качественные показатели автомобильных дорог общего пользования. В Программе также установлено, что эффективность реализации мероприятий по охране окружающей среды от неблагоприятного воздействия транспорта во многом обеспечивает повышение экологической направленности развития автомобильных дорог общего пользования, поскольку в условиях усиления внимания общества к экологическим факторам снижение вредного воздействия транспортной сети на окружающую среду имеет большое социальное значение.
Республика Беларусь является членом Евразийского экономического союза – международной организации региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, членами которой также являются Российская Федерация, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Армения. Союз начал функционировать 1 января 2015 г. на основании Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (Договор о ЕАЭС), который был подписан в Астане (Казахстан)
èвступил в законную силу с 1 января 2015 г. Согласно разделу XXI Договора о ЕАЭС «Скоординированная (согласованная) транспортная политика» задачами политики являются формирование единого транспортного пространства, в том числе снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду и здоровье человека, формирование благоприятного инвестиционного климата. В каче- стве основных принципов транспортной политики закреплены принципы конкуренции, открытости, безопасности, надежности, доступности, экологичности.
«Роль транспорта в условиях глобализации, ставшей одной из наиболее влиятельных сил, обусловлена развитием торгово-экономических отношений и состоянием транспортной инфраструктуры. В развитых странах идет переход от простого перемещения материальных потоков к интег-
26
рированному взаимодействию их поставщиков и потребителей с логистами и перевозчиками. Спрос на перевозки является параметром развития стран и уровня жизни населения. Для этого разрабатываются двусторонние и специальные соглашения по облегчению транспортного сотрудничества. Прорабатывается возможность формирования системы единого толкования транспортного права, обеспе- чивается подготовка специалистов в области европейского транспортного права, расширяется сотрудничество по снятию административных барьеров. Проводится расширение участия компаний Евросоюза в развитии национальных транспортных сетей и в реализации совместных исследовательских проектов в области транспорта, в согласовании и внедрении единых транспортных стандартов»1.
Транспортная политика включает в себя как деятельность различных видов транспорта, так и устранение препятствий, вызванных недостаточной координацией деятельности центральных и местных властей. Оптимизация рисков между органами государственной власти, местными исполнительными и распорядительными органами позволит создать интегрированную транспортную систему, отвечающую требованиям гарантированной безопасности и в целом эффективного сотрудничества в данной отрасли различных взаимосвязанных организаций.
Ключевым вопросом транспортной политики является совершенствование государственного регулирования транспортной деятельности, при осуществлении которого можно выделить важнейшие направления:
совершенствование нормативной правовой базы в сфере транспортной деятельности;
совершенствование правового регулирования подготовки кадров для транспортной отрасли страны;
совершенствование правовых аспектов транспортной безопасности;
иные направления, стимулирующие эффективное развитие транспортного комплекса и обеспечение перевозок,
âтом числе международно-правовое сотрудничество со странами ЕАЭС, европейскими государствами и др.
1 Божанов, П.В. Направления развития транспортного комплекса Беларуси / П.В. Божанов // Электронная библиотека БГУ. Режим доступа: http://elib.bsu.by/handle/123456789/104634 (дата доступа: 12.09.2017).
27
В Республике Беларусь реализуется стратегия создания транспортной системы, сочетающей в себе аспекты безопасности, защиты окружающей среды, а также комплексного развития транспортных коммуникаций. В целях уменьшения отрицательного воздействия на окружающую среду одним из приоритетов политики является стимулирование использования электромобилей, что подтверждается изданием Указа Президента Республики Беларусь от 10 июля 2018 г. ¹273 «О стимулировании использования электромобилей», в котором предусматриваются меры, направленные на повышение спроса на данные автомобили и создание соответствующей сервисной инфраструктуры. Более того, устанавливается, что владельцы электромобилей освобождаются от уплаты дорожного налога.
Таким образом, целью развития транспортной отрасли является создание такой транспортной системы, которая бы отвечала требованиям безопасности и стабильности функционирования. Влияние интеграционных процессов и особенности географического положения Республики Беларусь во многом обусловливают основные направления развития транспортной политики, такие как модернизация транспортных технологий, развитие партнерства государственных и частных структур, обеспечивающих эффективное взаимодействие субъектов транспортной деятельности, создание условий для роста доходов от транспортной деятельности, развитие материально-технической базы для осуществления перевозок и в целом транспортного обслуживания населения, обеспечение экологической безопасности транспортной деятельности.
1.4. Понятие и виды источников права. Виды нормативных правовых актов в сфере транспортной деятельности
Источники права – это официальные документы, в которых содержатся правовые нормы. К источникам права относятся нормативный правовой акт, нормативный правовой договор, судебный прецедент, обычай, юридическая доктрина. Источники права могут взаимодействовать между собой, в частности, если научные положения отражают-
28
ся в тексте нормативного правового акта. В Республике Беларусь распространенным источником права является нормативный правовой акт.
Понятие и виды нормативных правовых актов закреплены в Законе Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. ¹130-З «О нормативных правовых актах». Нормативные правовые акты издаются нормотворческими органами, имеющими право законодательной инициативы, т.е. право официального внесения законопроекта в Палату предста-
вителей Национального собрания Республики Беларусь. Под нормативным правовым актом понимается офици-
альный документ установленной формы, принятый с соблюдением установленной процедуры и рассчитанный на неоднократное применение и неопределенный круг лиц. Каждый акт принимается компетентным государственным органом только в пределах предоставленных ему прав, т.е. в пределах своей компетенции. Нормативные правовые акты связаны между собой. Эта связь выражается в том, что нормативный акт, изданный вышестоящим органом, является определяющим по отношению к нормативному
акту нижестоящего органа. Таким образом, особое значение имеет юридическая сила нормативных правовых актов –
характеристика, выражающая обязательность его применения в определенной сфере и место в иерархии нормативных правовых актов. Основные нормативные акты, регламентирующие транспортную деятельность, регулируют отношения транспортных предприятий и организаций с грузоотправителями и грузополучателями, отношения по перевозке пассажиров, отношения в сфере транспортного обслуживания.
Правовая норма и нормативный правовой акт – различ- ные понятия. Правовая норма устанавливает правила по-
ведения, нормативный правовой акт – форма, в которой правило поведения выражается. Одна и та же правовая норма может быть выражена в одном либо в нескольких нормативных актах. Бывает и наоборот: в одном нормативном акте выражено несколько правовых норм. Так, транспортные уставы содержат множество правовых норм. Нормы права, регламентирующие деятельность транспорта и содержащиеся в нормативных актах, составляют национальное транспортное законодательство, которое имеет свои
29
особенности. Правовая норма – прежде всего определенное правило поведения в обществе, в социальных, т.е. в общественных, отношениях. Она либо требует от гражданина или организации определенного поведения (т.е. выполнения тех или иных действий, а иногда воздержания от них), либо разрешает им совершение действий по собственному усмотрению. Норма права является первичным элементом системы права, обязательна для исполнения, имеет формальную определенность, носит общий характер, гарантирована государством; структурно включает в себя гипотезу, диспозицию, санкцию. Гипотеза – это условие, при котором должно исполняться правило, диспозиция – это правило поведения, которому должны подчиняться субъекты, а санкция – установленное наказание за неисполнение правила поведения.
По предмету правового регулирования транспортные нормы включают в себя нормы конституционного права, гражданского права, административного права, уголовного права, экологического права, трудового права, финансового права, процессуальных отраслей права. По отраслевой принадлежности транспортные нормы охватывают нормы в области автомобильного, воздушного, железнодорожного, водного, городского электрического транспорта.
Руководствуясь ст. 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», нормативные правовые акты в транспортной сфере можно обозначить в следующем
âèäå.
1. Конституция Республики Беларусь. Конституция как Основной Закон государства занимает определяющее положение по отношению ко всем другим законам, имеет высшую юридическую силу и является источником регулирования транспортной деятельности, выступая в качестве нормативной базы ее развития, устанавливая основополагающие принципы общественных отношений. Конституция Республики Беларусь была принята 15 марта 1994 г., вступила в силу 30 марта 1994 г., действует с изменениями и дополнениями, внесенными на основе референдумов 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.
Конституция – это центр правовой системы, все остальные нормативные правовые акты в той или иной форме развивают и конкретизируют конституционные положения.
30