Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

ного статуса различных территориальных образований, в том числе в качестве способа решения национального вопроса1.

Многонациональный характер российского общества, осо бенности нормативного регулирования правового статуса на родов России, а также в некоторой степени децентрализация управления на национальных окраинах Российской империи за ложили основу для возникновения федеративных отношений в условиях глубочайшего кризиса российской государственности, достигшего своего апогея в 1917 году. Указанные выше обстоятельства предопределили особый характер нормативно-право- вой системы федеративных отношений, воплощающей в себе реализацию государственного суверенитета России, основанного на суверенитете его многонационального народа, а также национальный суверенитет народов России.

Некоторые аспекты правовой природы современного российского федерализма были заложены в период формирования и конституционного развития РСФСР. Провозглашение Российского государства федеративной республикой2 не означало создание РСФСР на чисто федеративных началах. Авторами Конституции РСФСР 1918 г. федерация рассматривалась не столько как форма государственного устройства, сколько как форма объединения народов, проживающих на ее территории.

В Конституции РСФСР 1918 года нашли свое отражение основные направления национальной политики советского государства, закрепленные в Декларации прав народов России от 2 ноября 1917 г.3: равенство и суверенность народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.

1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. — СПб., 1892.

С.133; Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. — М., 1905.

С.3–13; Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. — М.: Велби, Проспект, 2006. С. 5–81.

2 Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющаяся

составной частью Конституции РСФСР 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582; Декрет ВЦИК «Об аннулировании государственных займов» // СУ РСФСР. 1918. № 7. Ст. 353.

3 СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 18.

132 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Особенностью российского федерализма, как совокупности конституционно-правовых принципов, возникшего в 1918 году, является его базирование на реализации национального суверенитета, права народов на самоопределение1. Статья 2 Конституции РСФСР 1918 г. гласила: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Российское федеративное государство явилось продуктом не длительной интеграции различных государств, а процессов самоопределения этнических общностей, а также политики РКП(б), направленной на привлечение широких слоев населения Российской империи на сторону большевистского правительства и предупреждения центробежных тенденций на национальных окраинах бывшей Российской империи.

Объявление России федеративной республикой произошло именно вследствие широкого движения нерусских народов за свои политические права. По справедливому утверждению О.И. Чистякова, «для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса»2. Создание РСФСР — не столько продукт удачной большевистской политики по привлечению всех народов России на свою сторону в борьбе с белой армией и интервентами, сколько результат реализации народами России своего права на политическое самоопределение.

Если советский федерализм, как воплощение национального суверенитета народов России, был скорее средством достижения единства государства, основанного на диктатуре пролетариата, то децентрализация государственного управления была не средством и не целью, а нежелательной реальностью в условиях гражданской войны.

Игнорирование советским конституционным правом такого важнейшего принципа федерализма, как определение круга предметов ведения субъектов федерации, в рамках которых они обладают всей полнотой государственной власти, наглядно демонстрировала Конституция РСФСР 1918 года. В соответствии со ст. 49 Конституции РСФСР 1918 года «ведению высших все-

1 Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. 2-е изд., перераб. — М.: Зерцало-М, 2003. С. 13.

2 Там же. С. 92.

российских органов (съезда Советов и ВЦИК) подлежали все вопросы общегосударственного значения...». При этом сверх перечисленных в указанной статье конкретных полномочий ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежали все вопросы, которые они признавали подлежащими их разрешению.

Советская федерация, построенная на принципах демократического централизма, основывалась не на распределении предметов ведения, в рамках которых всероссийские органы государственной власти и местные советы обладают всей полнотой государственной власти, а на национально-государственном строительстве. По словам В.И. Ленина «федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности, — даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму»1. При этом советская наука в качестве субъектов РСФСР рассматривала лишь национально-государственные или национально-террито- риальные образования2.

Таким образом, провозглашенная федеративная форма государственного устройства, остававшаяся по своей правовой природе унитарной формой с элементами автономизма, основывалась на реализации национального суверенитета в различных формах самоопределения народов.

Конституция РСФСР 1918 года, предусмотревшая запрет на ограничение равноправия национальных меньшинств (ст. 22), закрепила в качестве одной из основ федеративной госу-

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 151.

2 Н.Я. Куприц, А.М. Халимов относили к субъектам РСФСР автономные республики (См.: Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. — М.: Госюриздат, 1952; Халимов А.М. РСФСР — социалистическое федеративное государство. — Казань, 1984). В.А. Дорогин и Д.Л. Златопольский рассматривали в качестве субъектов РСФСР автономные республики и автономные области (См.: Дорогин В.А. Суверенитет в советском государственном праве. — М., 1948; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. — М.: Госюриздат, 1960). А.И. Лепешкин полагал, что субъектами РСФСР являются автономные республики, автономные области и автономные округа (Лепешкин А.И. Советский федерализм: Теория и практика. — М.: Юридическая литература, 1977).

134 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

дарственности именно политические формы реализации права на самоопределение народов.

Это право включало в себя возможность создать собственное национально-государственное образование или не создавать его, что нашло свое отражение в ст. 8 Конституции РСФСР 1918 года, предоставлявшей «рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных Советских учреждениях». Народ вправе реализовать свой суверенитет путем объединения собственных территориальных образований в «автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы» (ст. 11 Конституции РСФСР 1918 года). «Эти автономные областные союзы, — указывалось в упомянутой статье, — входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Наконец, Конституция РСФСР 1918 года допускала и свободный выход из нее тех или иных районов (пункт «д» ст. 49), а также возможность принятия в состав РСФСР новых членов федерации.

В то же время отказ от правового закрепления реализации форм национально-культурной автономии в РСФСР и СССР не способствовал повышению гарантий защиты прав граждан и наносил ущерб формированию нации как основы единого советского государства. Увязывание суверенитета народов и наций, населявших территории бывшей Российской империи, лишь с правом на политическое самоопределение, путем создания национально-государственных образований, заложило в российскую государственность основу для развития этнократических процессов, направленных не на более полную реализацию прав граждан, а на создание особых условий для занятия государственных должностей лицами с определенной этнической принадлежностью.

Важно отметить, что в вопросе о носителе национального суверенитета авторы Конституции РСФСР 1918 года и более поздних российских советских конституций рассматривали народ и нацию с этнических позиций. Следовательно, возможность реализации национального суверенитета предусматрива-

лась лишь за этническими общностями, что и было положено в основу российского советского федерализма. В.И. Ленин писал: «для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом»1.

На практике право на политическое самоопределение реализовывалось не только этническими общностями, поскольку в РСФСР практически отсутствовали национально-территори- альные образования с единым национальным составом. В ряде автономных образований с самого начала их возникновения доля титульного этноса в общем населении не достигала пятидесяти процентов. Советское законодательство не закрепляло особый правовой статус тех или иных членов этнических общностей, вне зависимости от места проживания. Отсюда следует, что формирование автономных образований имело под собой не только национальную, но и территориальную (советскую) основу.

Однако именно этнический подход к вопросу о носителе национального суверенитета повлек за собой декларации о приоритетном учете интересов титульной национальности при определении вопроса о форме создаваемой на территории ее проживания национально-государственного (или национально-тер- риториального) образования.

В процессе развития конституционно правовых норм, регу лирующих устройство СССР, получил свое развитие дифферен цированный подход к формам реализации национального сувере нитета в политических формах самоопределения, основанный на классификации этнических общностей: наций, народов, на родностей. Иерархическая система национально-государствен- ных образований предполагала различную степень их самостоятельности (безусловно, с учетом действующего в стране политического режима)2. К элементам этой системы относились:

1 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 24. С. 148.

2 Далеко не все народы Союза ССР реализовали свое право на самоопределение в форме создания союзной, автономной республики или иного национального образования, что не означало лишение их суверенитета. В этой связи трудно встать на позицию О.И.Чистякова, согласно которой в советском государстве «государственный суверенитет стал совпадать с национальным» // Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. — М.: Зерцало-М, 2004. С. 105.

136Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

1)союзные республики, за которыми Конституциями СССР

1924, 1936, 1977 гг. признавались ограниченный суверенитет1 и право на свободный выход из состава Союза2; при этом право на свободный выход союзной республики из состава СССР не получило в конституционном законодательстве правового механизма его осуществления до 1990 г.3; сама постановка вопроса об изменении политического статуса союзной республики могла подпадать под действие ряда уголовно-правовых норм, касающихся ответственности за контрреволюционные преступления, антисоветскую агитацию и пропаганду;

2)автономные советские социалистические республики в составе союзных республик;

3)автономные области в составе союзных республик или

краев;

4)национальные (по Конституции СССР 1977 года — автономные) округа в составе областей или краев;

5)национальные районы и национальные сельсоветы, просуществовавшие до 1940-х гг.

Таким образом, реализация национального суверенитета теми или иными этническими общностями (в ряде случаев фор-

1 Статья 3 Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного постановлением II Съезда Советов Союза ССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24; статья 15 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК, 6 декабря 1936 г. № 283; статья 76 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

2 Статья 4 Основного закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденного постановлением II Съезда Советов Союза ССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24; статья 17 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 6 декабря 1936 г. № 283; статья 72 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

3 Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1410-1 «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из состава СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 252.

мально провозглашаемая) вела к образованию нового члена федерации. Как отмечает В.А. Тишков, нация, тем самым, признавалась как «высшая» этническая общность, «на основе которой, якобы, только и может быть построена «нормальная» государственность»1.

При этом форма национально-территориального или на- ционально-государственного образования, из которой вытекали наличие либо отсутствие ограниченного суверенитета, а также круг предметов ведения, в рамках которого субъект советской федерации обладал ограниченной самостоятельностью, определялась, с конституционно-правовых позиций, исходя из уровня политического и экономического развития этнической общности.

Поскольку создание нового национально-территориально- го или национально-государственного образования относилось к компетенции высших органов государственной власти СССР

(в отношении союзных республик) и РСФСР (в отношении автономных республик и областей), а по существу, осуществлялось по решению высшего партийного руководства страны, вопрос о том, какая этническая общность может быть признана нацией, национальностью, народностью и, соответственно, иметь свою форму государственного бытия в составе СССР,

решался в административном порядке.

Система разновидностей этнических общностей не была воплощением заранее высказанных основателями марксизмаленинизма идей, и не всегда отражала действительный уровень социального и политического развития той или иной общности, скорее теория нации (учение о национальностях) приспосабливалась к сложившейся системе построения советского государства и организации его общества. Предназначенная для целей реализации права народов на самоопределение, на реализацию национального суверенитета, многоуровневая система национальных образований, по справедливому выражению М.В. Гли- гич-Золотаревой, «превратилась в инструмент давления на них»2.

1 Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. — М.: Информационно-издательское агентство «Русский мир», 1997. С. 143.

2 Глигич Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006. С. 167.

138 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Иными словами, нередко процесс шел от обратного: сначала создавалось новое национально-государственное или нацио- нально-территориальное образование (например, среднеазиатские союзные республики), а затем титульная этническая общность провозглашалась «нацией».

Таким образом, особенностью советского федерализма являлось то, что в процессе своего исторического развития осно вой развития федеративных отношений в РСФСР стала, по существу, не реализация права наций на самоопределение, а государственная национальная политика, направленная на развитие общественных отношений на территориях проживания этнических общностей, повышение самосознания последних и степени участия их в политической жизни. Более того, в 30– 40-е годы ХХ века в рамках государственной национальной политики, как основы развития государственного устройства

СССР, носившей, в некоторых случаях, репрессивный характер, изменения в федеративном устройстве советского государства осуществлялись в условиях грубого попрания национального суверенитета народов России. Так, упразднение Карачаевской АО, Чечено-Ингушской АССР не имели ничего общего с правовыми формами реализации права народов на самоопределение.

В процессе развития государственного устройства РСФСР, провозглашенной как федеративной, усиления централизации государственного управления, РСФСР по своей правовой приро де окончательно оформилась как государство с автономными образованиями, и этот правовой статус сохранялся за ней до 1990 г. Таким образом, в конституционно-правовой практике советского периода не были реализованы принципы федерализма, выражающиеся в распределении предметов ведения между общегосударственным (федеральным) и территориальным (региональным) уровнями осуществления государственной власти в стране. Именно в советский период сформировалось значительное влияние явления национального суверенитета на правовую природу российского федерализма.

Провозглашение РСФСР как федерации, состоящей из различных форм национально-государственных и национально-тер- риториальных образований, в контексте реальной государственной национальной политики закладывало, тем не менее, основу для развития этнических общностей как субъектов политичес-

140 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ствования народов, населявших части советской федерации, построенные по национальному принципу.

Процесс политической либерализации советского общества, повлекший за собой кризис идеологических основ общности «советский народ», был насквозь пронизан пониманием народа (нации) как формы этнической общности на базе глубоких исторических и других объективных характеристик, являющейся носителем национального суверенитета. Это предопределило будущий выбор не между гражданским нацие-строительством и этнонациональной государственностью, а между различными формами реализации национального суверенитета этносами: созданием федераций, субъектами которых, в том числе, являются национальные республики, или созданием суверенных государств (в рамках всех бывших союзных и автономных республик).

Кроме того, данный подход представлял собой идеологическое оружие в руках руководства национально-государствен- ных образований, стремившихся к установлению контроля над экономикой своего региона1.

В период глубокого политического и экономического кризиса Союза ССР 1988–1990 гг. крайне негативную роль сыграла размытость важнейших конституционных положений, касающихся суверенитета союзных республик и отсутствие вплоть до 1990 г. закона, регламентирующего порядок реализации союзной республикой права на свободный выход из состава СССР.

Не принимались меры по пресечению расширения круга предметов ведения союзных республик по односторонним решениям республиканских органов государственной власти, а в ряде случаев на общесоюзном уровне принимались нормативно-пра- вовые акты, легитимизирующие данную практику2.

Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1410-1 «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из

СССР», принятый уже в ходе процесса суверенизации союзных республик, не стал реально действующим правовым меха-

1 Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. — М., 2003. С. 99–

100.

2 См., например: статьи 1, 6 Закона СССР от 27 ноября 1989 г. «Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР // Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. № 25. Ст. 490.