Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография
.pdf
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 191
представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Положения данной статьи не учитывают тот факт, что в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ исполнительные органы субъектов РФ не обладают правом законодательной инициативы.
Кризис такой формы политического самоопределения народов России, как автономный округ, показывает, что обеспечение прав этнических общностей должно происходить в тех формах реализации национального суверенитета, которые непосредственно направлены на удовлетворение потребностей народа, как этнической общности: сохранения самобытности, развития языка, образования, культуры. Основными такими формами яв ляются установление федеральным и региональным законода тельством гарантий развития культуры, языков, обычаев на родов и механизмов их защиты, а также создание национально культурной автономии.
Определяя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция РФ возлагает на государство, — с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, — обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и формулирует принципы такого правового регулирования; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности1.
В соответствии со ст. 26 Конституции РФ каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Это право
1 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 1033.
192 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
обеспечивается одним из институтов российского федерализма — наличием, наряду с государственным языком Российской Федерации1, государственных языков республик в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ, а также обязанностью государства создавать условия для изучения народами родных языков и их развития.
Данные положения Конституции РФ служат интересам сохранения двуязычия (многоязычия) многонациональных народов республик. В то же время из этого не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства2.
Закрепление в конституциях некоторых республик3, входящих в состав Российской Федерации, требований к кандидатам на должность президента республики о свободном владении государственными языками республики направлено не на сохранение языкового многообразия в республиках, защиту исторически сложившейся языковой среды, а на неправомерное ограничение пассивного избирательного права граждан. Данные положения конституций республик нарушают конституци- онно-правовые принципы равноправия граждан Российской Федерации (ч. 2 ст. 6, ч. 1, 2 ст. 17, ч. 1, 2 ст. 19), ограничения прав и свобод исключительно федеральным законом в целях, закрепленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
С этой точки зрения, вызывает сомнения конституционность положений п. 5 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла-
1 Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2199.
2См.: постановление Конституционного суда РФ от 27 апреля 1998 г.
№12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»// СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.
3 См.: ст. 86 Конституции Республики Башкортостан; ч. 1 ст. 91 Конститу-
ции Республики Татарстан; ч. 2 ст. 70 Конституции Республики Бурятия.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 193
сти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г.1, устанавливающие, что для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Ссылка на то, что владение государственными языками Республики Татарстан устанавливается в заявительном порядке, не устраняет несоответствие положений упомянутого Договора Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ обоснованно указал на недопустимость толкования положения Конституции РФ, закрепляющего право республики устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с русским языком, как придания государственным языкам республик правового статуса обязательного средства языкового общения в определенных сферах, являющегося основанием для предъявления к кандидатам на должность президента республики требования о свободном знании государственных языков республик, необходимого для успешного исполнения функциональных обязанностей президента2.
При этом обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от национальной и языковой принадлежности не должно служить основанием для вмешательства Российской Федерации в компетенцию субъектов РФ по сохранению самобытности народов Российской Федерации, развитию их языка, образования, культуры. В отношении данного вопроса практика Конституционного Суда РФ оставляет ряд вопросов.
1 Утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. № 260-О «По запросу Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции РФ пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 741.
194 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П1 положения п. 6 ст. 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» о строении алфавита государственных языков республик на графической основе кириллицы и возможности установления иных графических основ алфавитов данных языков федеральными законами были признаны не противоречащими Конституции РФ. Из этого решения логически вытекает то обстоятельство, что республика вправе устанавливать графическую основу языка, являющегося родным для того или иного народа этой республики, только в том случае, если этот язык не имеет статус государственного2.
На мой взгляд, данное решение не учитывает тот факт, что регулирование правового статуса государственных языков, установленных республиками, не отнесено к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В свою очередь, выбор графической основы алфавита государственного языка является правомочием, производным от права республик в составе Российской Федерации устанавливать свои государственные языки.
В связи с этим обоснованной видится правовая позиция Конституционного Суда Республики Татарстан, установившего,
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2004. № 47. Ст. 4691.
2 В частности, современная практика принятия нормативных актов по данному вопросу имеет место в Республике Карелия. Постановлением Правительства Республики Карелия от 6 марта 2007 г. № 37-П «Об утверждении алфавитов карельского и вепсского языков» упомянутые алфавиты утверждены на основе латинской графики. Данное постановление принято в развитие положений Закона Республики Карелия от 9 марта 2004 г. № 759-ЗРК «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков в Республике Карелия». Следует заметить, что установление графической основы данных языков на основе латинской графики не привели к каким-либо негативным последствиям.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 195
что положение ч. 1 ст. 8 Конституции Республики Татарстан по своему содержанию и конституционно-правовому смыслу включает в себя правомочие Республики Татарстан по определению графической основы алфавита татарского языка как государственного языка Республики Татарстан, поскольку данное правомочие является составной частью права республики устанавливать свои государственные языки, закрепленного ч. 2 ст. 68 Конституции РФ1.
Другим примером сужения компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области обеспечения гарантий реализации суверенитета народов Российской Федерации явилась отмена статьей 119 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2 положений статьи 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»3, закреплявшей воз-мож- ность установления законами субъектов РФ квот представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления.
Между тем, еще до утраты силы ст. 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», данная статья судами не применялась. Напротив, Верховным Судом РФ были признаны недействующими положения Закона Ненецкого автономного округа «О выборах депутатов Собрания депутатов Ненецкого автономного округа» № 445-ОЗ от 9 января 2004 г., согласно которым два депутата из числа коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на терри-
1 Постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 24 декабря 2003 г. «По делу о толковании положения части первой статьи 8 в его взаимосвязи с частью первой статьи 4 Конституции Республики Татарстан».
2 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 27. Ст. 3213; 2008. № 20. Ст. 2251.
196 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
тории Ненецкого автономного округа, избираются в Собрание депутатов округа по многомандатному национально-территори- альному избирательному округу, а кандидат, выдвинутый по многомандатному национально-территориальному избирательному округу, дополнительно обязан представить копию свидетельства о рождении, подтверждающего национальную принадлежность1.
При этом Верховный Суд РФ сослался на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В соответствии со ст. 2 и 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (ратифицирована Россией Федеральным законом от 2 июля 2003 г. № 89-ФЗ2) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, языка, религии или иных убеждений национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных подобных обстоятельств.
Однако в соответствии со ст. 18 указанной Конвенции избирательные права и свободы граждан могут быть ограничены конституцией, законами и не считаться дискриминационными, если они предусматривают специальные меры, принимаемые для обеспечения адекватного представительства какой-либо составной части населения страны, в частности национальных меньшинств и этнических групп, которые в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических и культурных условий лишены возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических и избирательных прав и свобод.
1 Определение Верховного Суда РФ от 16 марта 2005 г. по делу № 63-Г05-5. 2 СЗ РФ. 2003. № 27(ч. 1). Ст. 2703.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 197
Изъятие из компетенции органов государственной власти субъектов РФ полномочий по принятию мер в области обеспечения реализации политических прав представителей коренных малочисленных народов препятствует реализации права народов на самоопределение.
Важнейшей формой этнокультурного самоопределения народов является создание национально культурной автономии.
Согласно ст. 21 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» Российская Федерация гарантирует право всем этническим общностям, компактно проживающим вне своих национально-госу- дарственных образований или не имеющим своей государственности, на культурно-национальную автономию, означающую право указанных этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»1 нацио- нально-культурная автономия в Российской Федерации — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Институт национально-культурной автономии направлен на удовлетворение культурных и духовных потребностей народов, сохранение и развитие важнейших компонентов национальной идентичности, таких как традиции, образ жизни, язык, образование, искусство, самосознание. Национально-культурная автономия является реализацией суверенитета нации как культур- но-психологической общности.
1 СЗ РФ 1996. № 25. Ст. 2965; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4432; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 49. Ст. 5124; 2007. № 49. Ст. 6070.
198 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
Однако механизмы создания и функционирования нацио- нально-культурной автономии для обеспечения интересов народов России в процессе этнокультурного самоопределения остаются недостаточно эффективными.
Одной из причин этого является неясность в вопросе определения субъекта права на национально-культурную автономию1. Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 3 марта 2004 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национальнокультурной автономии» в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер», право на национально-культурную автономию, совместно реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к соответствующей этнической общности, связано с правом на объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся установленными законодательством Российской Федерации правами.
Однако рассмотрение этнической общности с ее интересами по сохранению своей самобытности, национальной культуры не в качестве субъекта, а в качестве объекта правового отношения не решает вопрос с отсутствием определения в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» термина «гражданин Российской Федерации, относящий себя к определенной этнической общности, находящийся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории».
Кроме того, сама постановка вопроса о реализации права на национально-культурное самоопределение (связанного, как это следует из федерального закона, с оказанием мер государственной поддержки) в зависимости от «ситуации национального меньшинства» представляется неопределенной. Она не учитывает, к примеру, имеющиеся механизмы защиты национального языка в республиках, вытекающие из статуса государственного языка. Специальное правовое регулирование, а следовательно, и дополнительные меры государственной поддержки, в т.ч. за счет средств бюджетов субъектов РФ, вопросов развития
1 Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. — М.: Городец, 2005. С. 269; Хабриева Т.Я. Правовые и организационные основы на- ционально-культурной автономии в РФ // Журнал российского права. 2003. № 7.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 199
национальных культур требуется, в первую очередь, в отношении малочисленных народов, а также этнических общностей, проживающих разрозненно, либо за пределами основной исторической территории проживания.
Тем не менее не следует рассматривать возложение обязанностей на органы государственной власти по поддержке на- ционально-культурных автономий как повод для ограничения возможных форм участия граждан в создании и функционировании национально-культурных автономий.
Так, трудно назвать обоснованной позицию Конституционного Суда РФ о том, что в пределах субъекта РФ местными на- ционально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации. Указав в своем постановлении то, что нормы Федерального закона «О национально-культурной автономии» не содержат прямого запрета на создание и государственную регистрацию более одной региональной национально-культур- ной автономии, Конституционный Суд РФ пришел к противоположному выводу, основываясь на «необходимости выявления действительной воли законодателя».
Коль скоро Конституционный Суд РФ исходит из того, что субъектом права на создание национально-культурной автономии являются не этнические общности, а граждане, относящие себя к определенным этническим общностям, из этого следует, что граждане, создавшие местные национально-культурные автономии, могут иметь различные точки зрения на задачи и стратегию защиты национальной культуры, и следовательно, должны иметь возможность свободно реализовывать свое право на объединение, предусмотренное ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, в виде создания региональных национально-культурных автономий без каких-либо количественных ограничений. Данная точка зрения вполне корреспондируется с положениями п. 4 ст. 2 Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам1, закреп-
1 Приложение к Резолюции 47/135, принятой 18 декабря 1992 г. на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Действующее международное право. Т. 2. — М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 90–94.
200 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
ляющими право лиц, принадлежащих к меньшинствам, создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование.
Другой проблемой реализации национального суверенитета в формах этнокультурного самоопределения является ограничение круга субъектов права на создание и участие в нацио- нально-культурных автономиях лишь гражданами Российской Федерации. Права человека на объединение, пользование родным языком, на участие в культурной жизни признаются Конституцией Российской Федерации (статьями 26, 30, 44) как за гражданами Российской Федерации, так и за иностранными гражданами и лицами без гражданства. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь федеральным законом в целях, упомянутых в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Реализация законно проживающими на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, относящими себя к определенным этническим общностям, права на объединение в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры не может представлять сама по себе угрозу основам конституционного строя, нравственности, здоровья, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства.
Признание федеральным законом права на создание и участие в национально-культурных автономиях за иностранными гражданами и лицами без гражданства будет способствовать созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие указанных лиц, интеграции их в российское гражданское общество. В свою очередь, именно от высокой степени реализации права на самоопределение в этнокультурных формах вытекают предпосылки минимизации влияния миграционных процессов на политическую сферу и притязаний на реализацию права на самоопределение в политических формах, затрагивающих территориальную целостность Российской Федерации.
Важно отметить, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение — гласит ст. 4 Федерального закона «О наци- онально-культурной автономии». Достижение задач националь-